基層協(xié)商民主與地方人大預(yù)算監(jiān)督的嵌入機(jī)制研究

張毅強(qiáng)　吳大器

【摘要】本文在對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行科學(xué)綜述的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)溫嶺參與式預(yù)算創(chuàng)新實(shí)踐的調(diào)研分析，從政治、制度、技術(shù)、參與四個(gè)維度探討了其面臨的發(fā)展瓶頸，并從關(guān)系、環(huán)境、動(dòng)力、結(jié)構(gòu)和規(guī)則五個(gè)方面研究了我國(guó)地方人大預(yù)算監(jiān)督與基層協(xié)商民主的嵌入機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】參與式預(yù)算;協(xié)商民主;預(yù)算監(jiān)督;嵌入機(jī)制

預(yù)算民主是公共預(yù)算改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心價(jià)值在于通過(guò)民主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算過(guò)程的參與。黨的十八大以來(lái)，隨著政治體制改革進(jìn)入深水區(qū)，國(guó)家治理體系建設(shè)要求作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大和地方各級(jí)人大積極創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用協(xié)商民主等多種治理邏輯，以制度化方式提升政府的治理能力。由此，人大預(yù)算監(jiān)督與基層協(xié)商民主的有機(jī)嵌入就成為我國(guó)預(yù)算民主化改革的突破方向。

一、國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)綜述

（一）以人大為平臺(tái)的協(xié)商民主體系建設(shè)問(wèn)題

哈貝馬斯指出，代議制民主是典型的精英民主，必然遭遇事實(shí)上的少數(shù)人統(tǒng)治與理論上的人民主權(quán)原則所導(dǎo)致的合法性危機(jī)，解決路徑則在于協(xié)商民主。陳家剛將協(xié)商民主界定為以理性為基礎(chǔ)、以真理為目標(biāo)、賦予立法和決策以政治合法性的治理形式。彭勃等將人大作為社會(huì)主義形式的代議制建設(shè)平臺(tái)，研究協(xié)商民主的實(shí)踐形式與制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，指出我國(guó)的協(xié)商民主是軟的實(shí)踐形式而非硬的制度安排。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，構(gòu)建一個(gè)程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。

（二）以協(xié)商民主為突破的人大預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題

從政治學(xué)研究視角來(lái)看，我國(guó)政治平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是在選擇適合自身國(guó)情民主化道路的同時(shí)，推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)，其有效突破口就是實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主與協(xié)商民主的有機(jī)嵌入。馬駿、賈康指出，我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)和民意代表機(jī)構(gòu)，是預(yù)算監(jiān)督的制度載體和協(xié)商民主的重要體現(xiàn)，其功能提升的關(guān)鍵則在于以協(xié)商民主的制度化提升人大預(yù)算監(jiān)督的績(jī)效。蔣勁松等學(xué)者則認(rèn)為，西方國(guó)家議會(huì)預(yù)算監(jiān)督的根本特征是基于程序的協(xié)商民主，而在中國(guó)情境中各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵也在于協(xié)商民主的制度化。

（三）以參與式預(yù)算為典型的預(yù)算民主化問(wèn)題

預(yù)算民主基于政治民主和經(jīng)濟(jì)民主，強(qiáng)調(diào)一種以政府預(yù)算為紐帶，將社會(huì)的政治民主和經(jīng)濟(jì)民主理念貫穿而成的復(fù)合型民主機(jī)制和價(jià)值追求。樓繼偉等指出，預(yù)算改革是推進(jìn)國(guó)家理性化與民主化的要素，協(xié)商民主通過(guò)擴(kuò)大公民的有序參與，以共同協(xié)商、平等對(duì)話(huà)、合作的方式來(lái)提高人大立法和決策的合法性，有效回應(yīng)了代議制民主的困境。國(guó)內(nèi)學(xué)界普遍認(rèn)為，正是溫嶺等地方人大參與式預(yù)算的創(chuàng)新實(shí)踐，促成了《新預(yù)算法》（2014年修正）第四十五條的出現(xiàn)。

二、溫嶺參與式預(yù)算的發(fā)展瓶頸

溫嶺市的參與式預(yù)算既注重公眾參與下的預(yù)算編制、審查和監(jiān)督，又兼有預(yù)算公開(kāi)和預(yù)算項(xiàng)目選擇。

從依法治國(guó)的角度來(lái)看，基于憲法授權(quán)的人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，是最具法治理念和民主精神的協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)路徑。本文通過(guò)對(duì)溫嶺參與式預(yù)算實(shí)踐的系統(tǒng)調(diào)研，從政治、制度、技術(shù)、參與四個(gè)維度深度探討了地方人大預(yù)算監(jiān)督的基層協(xié)商民主機(jī)制所面臨的發(fā)展瓶頸。

（一）制度瓶頸

溫嶺參與式預(yù)算改革遵循并受制于制度變遷的一般規(guī)律，可能因陷入路徑依賴(lài)的鎖定狀態(tài)或者遭遇過(guò)高的變革成本而不能保障制度創(chuàng)新的持續(xù)性。具體表現(xiàn)在：第一，溫嶺參與式預(yù)算依賴(lài)于非正式立法文件和地方政府推行者的個(gè)人權(quán)能，在人事變動(dòng)中面臨著正式制度與非正式制度斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。第二，溫嶺參與式預(yù)算側(cè)重民主參與程序的技術(shù)性改革，未能從賦權(quán)規(guī)則的角度保障民主參與的根本權(quán)利。第三，溫嶺參與式預(yù)算對(duì)應(yīng)恪守的基本原則和最終目標(biāo)缺乏明確的規(guī)定，未能設(shè)置讓參與者相互制約、理性選擇的激勵(lì)機(jī)制。第四，溫嶺參與式預(yù)算所依賴(lài)的村民自治制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度和參與式預(yù)算之間的制度耦合程度較低，面臨著制度變遷中創(chuàng)新與嵌入相互脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政治瓶頸

在預(yù)算改革的制度分析框架內(nèi)，從需求分析向供給分析的轉(zhuǎn)換，實(shí)際上是基于國(guó)家結(jié)構(gòu)和政治過(guò)程的視角揭示了溫嶺參與式預(yù)算所面臨的政治困境：第一，溫嶺參與式預(yù)算處于我國(guó)預(yù)算民主化改革的初級(jí)階段，政治層級(jí)較低，對(duì)政治權(quán)利結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部關(guān)系的重構(gòu)作用有限。第二，溫嶺參與式預(yù)算忽略了制約預(yù)算過(guò)程的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在關(guān)系，對(duì)預(yù)算參與過(guò)程的政治情境分析有待加強(qiáng)。第三，有待進(jìn)一步厘清國(guó)內(nèi)外參與式預(yù)算的不同政治邏輯，為溫嶺參與式預(yù)算的深度變遷發(fā)展構(gòu)建本土性的政治情境邏輯和政治結(jié)構(gòu)邏輯。

（三）技術(shù)瓶頸

對(duì)于溫嶺參與式預(yù)算而言，不僅要借助民主制度這一載體，而且還必須依靠民主技術(shù)這一工具的積極推動(dòng)。但民主技術(shù)的改善和日益復(fù)雜化也有一定的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)在：一方面，民主技術(shù)的日益復(fù)雜化提高了參與式預(yù)算的實(shí)施成本，并實(shí)際上設(shè)置了利益相關(guān)者的參與門(mén)檻，阻礙該模式向不富裕地區(qū)進(jìn)行復(fù)制推廣。另一方面，民主技術(shù)的復(fù)雜性改善還可能給參與式預(yù)算帶來(lái)負(fù)面影響，如果不利于提升代表真實(shí)意愿的表達(dá)，會(huì)削弱民眾參與政治的積極性，不利于擴(kuò)大預(yù)算決策的民主基礎(chǔ)。

（四）參與瓶頸

從公眾參與的階梯理論來(lái)看，溫嶺參與式預(yù)算的發(fā)展層次相對(duì)較低，其公眾參與梯度仍有待提升：第一，溫嶺參與式預(yù)算不能走國(guó)外精英民主的老路子，應(yīng)積極采取措施培育和提升社會(huì)的整體協(xié)商能力和參與意識(shí)。第二，受制于當(dāng)前的政府考核機(jī)制，“向上負(fù)責(zé)”依然是現(xiàn)階段政府的主要行動(dòng)邏輯，“對(duì)下負(fù)責(zé)”的“社會(huì)問(wèn)責(zé)”模式尚未建立，公眾參與對(duì)政府預(yù)算的制約力有限。第三，由于公共議題的選擇性、預(yù)算參與深度的有限性、公眾參與的知識(shí)性和態(tài)度性障礙，溫嶺的預(yù)算參與過(guò)程也存在一定障礙。

三、預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入機(jī)制

（一）頂層設(shè)計(jì)中國(guó)情境下預(yù)算民主與協(xié)商民主的嵌入關(guān)系

我國(guó)協(xié)商民主的實(shí)踐相對(duì)離散，制度安排以列舉式為主，亟待通過(guò)集成性的系統(tǒng)梳理為嵌入人大預(yù)算民主做好制度準(zhǔn)備。從我國(guó)地方人大的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，往往是協(xié)商民主出現(xiàn)在前，而人大預(yù)算監(jiān)督則為協(xié)商民主提供了長(zhǎng)期的發(fā)展路徑，并形成相對(duì)穩(wěn)定、程序性的制度安排。然而，當(dāng)前我國(guó)政治實(shí)踐是將政協(xié)而非人大作為協(xié)商民主的主體實(shí)施機(jī)構(gòu)，不利于建立預(yù)算民主與協(xié)商民主的穩(wěn)定聯(lián)系，必須從頂層設(shè)計(jì)的角度對(duì)兩者之間的關(guān)系進(jìn)行重新厘定。

（二）系統(tǒng)優(yōu)化地方人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入環(huán)境

經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化和依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求推動(dòng)我國(guó)的人大制度走向預(yù)算民主的改革路徑。溫嶺參與式預(yù)算的民主實(shí)踐有助于在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)中探究適合我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的協(xié)商民主機(jī)制。但要形成星火燎原之勢(shì)，則要從學(xué)理和實(shí)踐兩個(gè)層面明晰預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入環(huán)境要件，推動(dòng)和保障制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，有效降低變遷成本。

（三）培育形成地方人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入動(dòng)力

人類(lèi)解決公共治理問(wèn)題的基本邏輯決定了最終行為的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，而推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主嵌入發(fā)展的動(dòng)力也必須從社會(huì)政治行動(dòng)的主體及其相互關(guān)系中去尋找。在我國(guó)地方公共治理體系中，以契約法治為核心的市場(chǎng)邏輯和以官僚制為核心的行政邏輯均面臨著失靈困境;而地方黨委、政府與人大之間的關(guān)系，地方黨政一把手的認(rèn)知能力與人際脈絡(luò)，地方人大常委會(huì)主任的工作履歷和社會(huì)資本，則構(gòu)成了“政策網(wǎng)絡(luò)”這一興起中的第三種邏輯，并培育著新的行為動(dòng)力。

（四）科學(xué)調(diào)整地方人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入結(jié)構(gòu)

就公共治理的組織行為而言，一定的結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)一定的職能，一定的職能又對(duì)應(yīng)著一定的權(quán)力。因此，人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入結(jié)構(gòu)是我國(guó)預(yù)算民主改革路徑設(shè)計(jì)的核心問(wèn)題。我國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)安排主要表現(xiàn)在人民—人大、人大—政府、中央—地方這三類(lèi)關(guān)系上。因此，從合法性的角度而言，人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入結(jié)構(gòu)必須兼容上述權(quán)力結(jié)構(gòu)安排。同時(shí)，預(yù)算民主和協(xié)商民主究其根本都是程序民主，還需在人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的各環(huán)節(jié)汲取溫嶺等地的改革經(jīng)驗(yàn)，以職能與權(quán)力的對(duì)應(yīng)性和平衡性來(lái)保障組織架構(gòu)的穩(wěn)定性。

（五）建立健全地方人大預(yù)算監(jiān)督與協(xié)商民主的嵌入規(guī)則

以人大為平臺(tái)、以預(yù)算監(jiān)督為實(shí)質(zhì)的基層協(xié)商民主是一種對(duì)話(huà)性機(jī)制，在必須具備協(xié)商所要求的平等、非專(zhuān)制和包容性等基本條件的同時(shí)，也必須嚴(yán)格遵循一定的規(guī)則。根據(jù)羅伯特議事規(guī)則，提議、討論與表決是人大預(yù)算監(jiān)督的構(gòu)成要素，提案是人大會(huì)議的緣由，討論是人大會(huì)議的過(guò)程，決議是人大會(huì)議的結(jié)果。在這個(gè)過(guò)程中，以人大為平臺(tái)的民主協(xié)商程序同樣也要借鑒羅伯特議事規(guī)則中的平等、對(duì)領(lǐng)袖權(quán)力制約、辯論等根本原則，并將其納入?yún)f(xié)商民主與預(yù)算民主的嵌入機(jī)制之中。

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【本文系2016年上海哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“基層協(xié)商民主與地方人大預(yù)算監(jiān)督的嵌入機(jī)制研究”（2016BGL017）的階段性成果】

（作者單位分別為上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院、上海市人民政府參事室）