新型住房保障視角下多主體供給實踐研究

李勇輝 劉南南

(1.湖南財政經(jīng)濟學院 工程管理學院，湖南 長沙 410205；2.湘潭大學 商學院，湖南 湘潭 411105)

加速住房保障與住房供應體系建設(shè)是兜底低收入群體住房困難問題、推進“住有所居”發(fā)展目標實現(xiàn)的重要舉措，更是推進公共服務均等化、加速新型城鎮(zhèn)化進程的必然要求。我國住房制度經(jīng)過20多年的改革與發(fā)展，居民的居住水平、居住環(huán)境和住房質(zhì)量得到極大改善。但是，住房供應與多層次住房需求之間依然存在種種失衡，現(xiàn)有保障房結(jié)構(gòu)和總量均不能滿足包括流動人口在內(nèi)“市民”的基本住房需求，更難以實現(xiàn)廣大居民的住房梯次改善需求。在我國現(xiàn)行保障房政府單一供給機制下，由于城鄉(xiāng)土地二元市場分割、土地財政等制度約束以及激勵機制和風險補償機制缺乏等問題，土地供應和資金投入的局限性制約著保障性住房建設(shè)的發(fā)展。因此，從基礎(chǔ)性土地制度改革、多渠道融資和租購并舉等方面研究保障房多元主體供給長效機制是新時期我國住房市場健康發(fā)展必然要求。

一、我國保障性住房供給現(xiàn)狀與困境

1.保障房有效供給不足

保障房有效供給是指在適應本地區(qū)政府財政實力和經(jīng)濟發(fā)展水平的前提下，保障房供給結(jié)構(gòu)和總量能夠?qū)崿F(xiàn)本地區(qū)全部住房保障需求的全覆蓋。與之相對應，保障房有效供給不足則是指由于地區(qū)財政投入不足導致本地區(qū)保障房實際供給量未達到合理供給量，且由于保障房供給結(jié)構(gòu)失衡使有效供給量未達到實際供給量。以棚改房和公租房為例，我國保障性住房安居工程自2011年全面啟動以來，保障性住房進入加速推進、大規(guī)模建設(shè)階段。2011—2017年，我國累計開工建設(shè)保障房5499.02萬套，其中棚改房累計2697.71萬套，而公租房開工量不足棚改房1/5①。但事實上棚改房主要惠及原住戶，且部分住戶本不屬于保障群體，而針對流動人口特別是農(nóng)民工等“夾心層”群體的公租房供給則相對不足，惠及人群有限，導致“保不應?！薄皯Ｎ幢！钡裙┬桢e配現(xiàn)象。從住房空置率來看，由于住房租賃多元主體供應機制缺乏，住房租賃市場信息不完全等原因，不同類型城鎮(zhèn)住房空置具有普遍性。2011—2017年我國城鎮(zhèn)住房空置率約為20%，且住房空置率與經(jīng)濟發(fā)展水平和城市規(guī)模反向相關(guān)，即經(jīng)濟發(fā)展水平越低、人口規(guī)模越小的城市住房空置率越高，二三線人口輸出城市住房空置現(xiàn)象尤為嚴重。住房閑置與短缺并存的結(jié)構(gòu)性失衡意味著可利用資源未得到充分利用，多層次保障與有效供應體系沒有形成。

2.多主體供地機制未有效形成

從居住用地供給主體來看，長期以來，我國城市居住用地由政府壟斷，住宅用地來源單一，有限的住宅用地供給主要通過招拍掛方式用于住房建設(shè)。從居住用地構(gòu)成來看，新增建設(shè)用地和存量土地是我國城鎮(zhèn)居住用地的主要來源。在新增建設(shè)用地方面，盡管相關(guān)文件提出構(gòu)建“人地掛鉤”機制，以人口規(guī)模劃定城市建設(shè)用地指標。但東部地區(qū)一、二線城市新增建設(shè)用地資源有限，而中西部地區(qū)在“土地財政”經(jīng)營城市的沖動下，盡管土地資源相對豐富，卻并未向保障房領(lǐng)域傾斜。同時，受城鄉(xiāng)土地市場二元分割限制，大部分地區(qū)農(nóng)村集體土地缺少相關(guān)政策支持，不能直接以出讓、租賃、抵押等方式與國有土地同權(quán)同價入市。存量建設(shè)用地方面，現(xiàn)階段存量建設(shè)用地多是土地使用制度改革前無償、無期限、無流動的行政劃撥工業(yè)和倉儲用地，大部分企業(yè)未節(jié)約集約用地，導致土地資源利用率低，正是這部分存量土地構(gòu)成了當前城鎮(zhèn)土地供給的主要渠道。此外，土地二級市場上，各級政府對存量土地轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等二級市場交易行為有一定程度的限制，土地轉(zhuǎn)讓和土地租賃市場總量較少，土地租賃尤其是其上附著的房產(chǎn)租賃規(guī)模較小，直接作為政策性住房進入保障房領(lǐng)域更是少之又少，未能大范圍實現(xiàn)土地及保障房的多元供給，住房租賃市場發(fā)展不成熟。

3.多元化融資體系未構(gòu)建

住房金融是金融資本與住房市場的重要結(jié)合點，在住房制度改革過程中，融資體系在支持保障性住房建設(shè)和推動住房市場整體發(fā)展方面可以發(fā)揮積極作用。但我國政策性住房金融、商業(yè)性住房金融和政府財政資金在保障房融資鏈條中缺乏有效銜接，具體表現(xiàn)為：一方面，住房公積金在個人住房貸款、公租房建設(shè)補充資金和貸款方面發(fā)揮了重要作用，但受其盈利模式、覆蓋率以及制度安排等方面缺陷的影響，住房公積金融資水平在保障房資金總投入中占比過低，住房公積金作為準政策性住房金融機構(gòu)，多數(shù)低收入者實際無力使用公積金貸款，且制度外的新市民也被排除公積金制度收益外[1]，難以滿足城市低收入住房困難群體租房、購房需求。另一方面，保障房的準公共性意味著商業(yè)性資金參與風險較高，我國政府對商業(yè)性資金的安排多借助窗口式指導甚至行政命令，對商業(yè)性資金參與住房保障建設(shè)和消費缺乏激勵安排，未能為商業(yè)資金風險敞口提供足夠的資金支撐[2]，不利于商業(yè)性資金參與，從而住房保障工程存在不同程度的資金缺口。

從保障房建設(shè)政府性投入看，財政資金尤其是地方政府財政資金投入比例居高不下。如表1 所示，2011—2018年，我國保障房建設(shè)財政資金累計投入42777.49億元，占比38.6%。政府性投入另兩個主要來源為土地出讓收益和住房公積金，我國累計安排土地出讓收益投入占比6%左右，遠小于財政部規(guī)定土地出讓收益用于保障房建設(shè)的比例10%；而根據(jù)《全國住房公積金年度報告》顯示，截至2018年，我國住房公積金投入在保障房總投入中占比低于3.82%。即2011—2018年我國財政資金投入、土地出讓收益投入以及住房公積金投入在保障房總投入中累計占比約48%，同時考慮到尚有未計入的國家政策性銀行貸款、地方融資平臺發(fā)放的企業(yè)中長期債券投資，我國政府性投入在保障房建設(shè)投入中比例近半?？梢姡谖覈Ｕ戏拷ㄔO(shè)中占據(jù)主導地位，尤其是地方政府財政壓力較大。從社會性投入來看，2018年金融機構(gòu)新增保障房貸款額9805億元，2011—2018年累計投入貸款額40942億元，分別占當年保障房建設(shè)貸款和累計建房貸款56.35%和36.95%，可見銀行存款是我國保障房建設(shè)社會性投入的主要來源。而由于租賃型保障房前期需要大量墊資且回收期長、利潤低等問題，政府對于民間機構(gòu)入駐保障房領(lǐng)域缺乏足夠的激勵和風險補償機制，直接導致民間機構(gòu)投資保障房建設(shè)缺乏積極性。

表1 2011-2018年保障房各渠道資金投入情況② (單位：億元)

二、保障性住房多主體供給國內(nèi)外實踐

1.“多管齊下”——我國香港地區(qū)土地供給側(cè)經(jīng)驗

香港公屋和居屋是國際上解決居民住房問題的典范，其住房政策的成功很大程度上得益于土地公有制。在地狹人稠、土地資源稀缺的情況下，為持續(xù)供應公屋和居屋土地，滿足建設(shè)需要，短中期內(nèi)，香港政府通過變換存量土地用途增加公屋土地供應，主要包括變換政府用地、低享用價值綠化地帶、工業(yè)用地用途，釋放更多土地作為住宅用地。此外，還通過重建早期興建的屋邨和工業(yè)大廈釋放部分土地輔助中短期公屋土地供給。中長期內(nèi)，利用鄉(xiāng)郊地區(qū)土地建設(shè)公屋，積極落實新發(fā)展區(qū)和新市鎮(zhèn)擴展計劃，實現(xiàn)新市鎮(zhèn)和保障房協(xié)同發(fā)展③。土地公有制度下，香港政府以強有力的法律保障多渠道釋放土地，通過土地批租方式向私營機構(gòu)、房委和房協(xié)等非營利準公共機構(gòu)供應土地，實現(xiàn)公屋和居屋多元主體供給。

2.發(fā)達國家多主體供給政策實踐

(1)多渠道資金支持——美、德、新政策性住宅金融

美國、德國和新加坡住房保障制度的一個重要特征是政策性住宅金融可通過低息貸款、資金擔保、資產(chǎn)證券化等措施，為多元主體參與保障房建設(shè)和供給提供資金支持。美國住房保障制度是典型的“大市場、小政府”模式，其兩種類型的政策性住房金融機構(gòu)(聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)——FHLBS和“兩房”)④分別在住房抵押貸款一級和二級市場發(fā)揮不同作用。住房抵押一級市場，F(xiàn)HLBS主要通過為普通商業(yè)銀行和儲蓄貸款等機構(gòu)提供貸款補貼或低息貸款，加大對保障房建設(shè)和供應的融資力度；住房抵押二級市場，“兩房”主要通過開展抵押貸款證券化業(yè)務分散金融機構(gòu)保障房建設(shè)融資的風險，拓寬融資渠道，提高了公共住房供給的整體效率[3]。德國住房保障制度呈現(xiàn)“政府支持、市場運作、社會參與、居民自助”特征。其中，住房儲蓄制度和住房儲蓄銀行作為德國住房保障的制度支撐和融資渠道，為多元供給主體廣籌建房資金。住房儲蓄銀行按照“自愿儲蓄、以存定貸、利率固定、政府獎勵、封閉運行、?？顚Ｓ谩痹瓌t，吸收大量社會閑散資金流向住房領(lǐng)域，一方面實現(xiàn)居民購房融資個人自助、社會互助和政府資助，降低購房成本，縮短購房等候時間；另一方面，通過法律規(guī)定，住房儲蓄銀行可為用于居住目的房屋建設(shè)和改造項目、土地購買項目等提供中長期貸款，調(diào)動多方力量參與社會住房建設(shè)和供給[4]。新加坡實行高福利的住房保障制度，在中央公積金制度下，政府強制雇主和雇員按照收入一定比例繳納公積金存入會員賬戶，一方面允許居民提取一定額度用于繳納住房首付、償還組屋貸款按揭以及支付組屋租金等，滿足居民需求側(cè)訴求；另一方面通過國有投資公司(GIC)購買國債實現(xiàn)保值增值，而政府依靠發(fā)行國債歸集的資金為建屋發(fā)展局提供專項財政補貼、低息貸款以及資金擔保，從供給側(cè)保證組屋建設(shè)順利進行。

(2)多元化供給——德、英租購并舉模式

從發(fā)達國家來看，共有產(chǎn)權(quán)房和租賃住房是住房有效供給的兩大重要引擎。德國租賃住房保障體系、英國共有產(chǎn)權(quán)住房模式是增加有效供給的兩大典型范例。德國住房保障經(jīng)過長期發(fā)展演變，逐步形成了以政府、市場和社會為多元供給主體的租賃住房保障體系。首先，《民法》《住房建設(shè)法》等相關(guān)法律規(guī)定，政府為中低收入群體提供公共租賃住房，為公共租賃住房供給提供政策導向[5]；其次，通過低息信貸、低價土地、稅收優(yōu)惠、政策性住房金融等措施支持住房合作社、政府房產(chǎn)公司等非營利機構(gòu)建設(shè)公共租賃住房，同時鼓勵私人和企業(yè)向低收入群體提供低租金租賃房，即政府通過政策導向和激勵措施，在供給端實現(xiàn)租賃房多元供給。此外，在需求端規(guī)定合法納稅的承租人和出租人同等享有公共服務實現(xiàn)租購同權(quán)，并通過《住宅補貼法》《住房租賃法》等法律規(guī)定合同期限、漲租限制等，保障承租人權(quán)益。英國政府通過“共有產(chǎn)權(quán)計劃”“居者有其屋計劃”以及新時期“分享式產(chǎn)權(quán)購房計劃”等公房私有化政策，逐步跳出公共住房大量建設(shè)的財政沉疴，鼓勵政府、住房協(xié)會、私人業(yè)主和私營機構(gòu)等多元供給。現(xiàn)行的“分享式產(chǎn)權(quán)購房計劃”主要由三個子計劃構(gòu)成，“社會住房購買計劃”中，政府將大部分公房轉(zhuǎn)移到住房協(xié)會，鼓勵租戶購買至少25%的公房產(chǎn)權(quán)，并按住房協(xié)會持有產(chǎn)權(quán)價值的2.75%到3%繳納房租[6]；“公開市場購買計劃”主要針對教師、警察等關(guān)鍵崗位人員及少數(shù)公房租戶，住房協(xié)會提供25%無息無期限權(quán)益貸款，購房者籌資75%獲得全部產(chǎn)權(quán)，無需繳納租金；而“新建住房購買計劃”不僅涵蓋住房協(xié)會所建公房，也鼓勵私人業(yè)主和私人機構(gòu)出售部分房屋產(chǎn)權(quán)，具體規(guī)則同公房出售相同。

3.國內(nèi)保障房多主體供給實踐

隨著我國住房保障工作的推進，多地立足土地、資金、保障房供需缺口等本地實際，因城施策，圍繞“多元主體供地”“多渠道融資”“多中心供給”等路徑對保障房供給側(cè)改革進行了有益摸索。

(1)用地改革：內(nèi)涵挖潛與外延擴張并舉

我國繼“十九大”提出構(gòu)建多主體供給長效機制后，城建部又提出了“從增量和存量兩方面開展住宅用地多元供給試點工作”。從存量建設(shè)用地來講，多主體供給探索為存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為住宅用地提供了新途徑。如2018年深圳市通過政府供地、城市改造以及企事業(yè)單位存量土地釋放等方式拓寬土地供給渠道，共盤活35km2居住用地用于建設(shè)低租金住房；2017年北京市利用企事業(yè)單位低效存量土地建設(shè)具有保障性質(zhì)的共有產(chǎn)權(quán)住房約12萬套，且更多共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)項目處于在建狀態(tài)，將滿足部分低收入群體的住房改善需求。從增量建設(shè)用地來講，地票制度和農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃房的探索，為我國集體土地入市提供了新思路。如重慶市通過推行地票交易制度，復墾閑置農(nóng)村集體土地，將農(nóng)村節(jié)余建設(shè)用地作為交易指標，實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，逐步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地市場一體化。而北京市作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點城市，從2011年起，積極推廣利用城郊農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)保障型租賃房，提供更多公租房房源。

(2)融資創(chuàng)新：政策支持與金融工具開閘

政策性金融機構(gòu)方面，2014年國開行經(jīng)銀監(jiān)會批復成立國家住宅金融事業(yè)部，通過專項貸款、專項債券、專項基金、軟貸款⑤以及軟貸款回收再貸在住房抵押一級市場為棚改和城建融資。2015年，國務院將國內(nèi)首家專營住房信貸業(yè)務的儲蓄銀行——中德銀行納入我國多層次住房體系，助其轉(zhuǎn)型擴張在全國推行住房儲蓄相關(guān)信貸業(yè)務。此外，由于住房公積金制度存在覆蓋面窄、繳存不公、配貸機制“劫貧濟富”等制度性弊端，政府已提出將政策性住房金融機構(gòu)作為公積金改革方向；金融工具創(chuàng)新方面，隨著相關(guān)政策開閘，我國社?；?、保險基金、REITS產(chǎn)品等相繼在保障房領(lǐng)域試水。如2010年，全國社保首個保障房信托貸款項目落地南京，為南京市保障房建設(shè)籌資30億元；2011年國內(nèi)首單保險資金以債權(quán)方式投資公租房落地上海，為其公租房項目募資40億元；2017年，國內(nèi)首單以自持租賃房為基礎(chǔ)資產(chǎn)REITS產(chǎn)品獲批百億⑥。相關(guān)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，為我國保障房，尤其是當前大力推行租賃房指明了融資路徑，即長期資產(chǎn)與長期負債匹配，吸引社?；稹⒈ｋU基金等機構(gòu)資金以債券、股權(quán)方式融資。

(3)租購并舉：租賃住房與共有產(chǎn)權(quán)房創(chuàng)新

“十三五”規(guī)劃提出深化住房制度改革的主要方向為積極推行購租并舉，以滿足城鎮(zhèn)常住居民的梯次住房需求，尤其是發(fā)揮租賃住房對“新市民”的過渡性住房功能?！笆糯蟆眻蟾鎰t進一步提出構(gòu)建“多主體供給，多渠道保障，租購并舉”住房制度，政策導向從“購租并舉”轉(zhuǎn)向“租購并舉”，進一步優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)，構(gòu)建房地產(chǎn)市場長效機制。租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房本身帶有很強的公共產(chǎn)品屬性，一些城市在發(fā)展住房租賃市場、推廣共有產(chǎn)權(quán)房方面進行了租購并舉試點探索。租賃住房創(chuàng)新方面，深圳市“房改新政”指出要構(gòu)建人才住房、安居商品房和公租房的住房格局，且不同類型住房由不同類型房源提供，形成政府、住房租賃機構(gòu)、人才住房專營機構(gòu)、社區(qū)合作公司、城中村村民、社會組織等多元主體供給模式。而針對共有產(chǎn)權(quán)房創(chuàng)新，2018年北京市海淀區(qū)最大共有產(chǎn)權(quán)項目申購啟動，打破以往非京籍房源配售30%的政策約束，政府和個人按照3∶7持有產(chǎn)權(quán)份額；截至2018年底，上海市共有產(chǎn)權(quán)保障房累計簽約購房9.2萬戶，且住房保障范圍持續(xù)擴容，在保障本地中低收入住房困難家庭基本住房需求之外，逐步將符合標準的非本市戶籍流動人口納入住房保障范圍。

三、構(gòu)建多主體供給長效機制的進一步措施

形成總量均衡、結(jié)構(gòu)平衡、供需匹配的住房供需格局是新時期住房制度的必然要求，構(gòu)建新型住房保障多元供給長效機制需要從法律體系、財稅體制、土地規(guī)制和融資渠道等方面進行創(chuàng)新，同時也需要發(fā)揮政府、集體組織、市場、社會多元主體協(xié)同作用。

1.完善住房保障法律體系，依法推進住房保障建設(shè)

首先，從發(fā)達國家住房保障建設(shè)的成功經(jīng)驗來看，立法工作是保障性住房建設(shè)前提和保證。如美國相繼頒布了《國家住宅法》《住房與城市發(fā)展法》《稅收改革法》《全國可負擔住房法》等法律，德國的《民法》《住房建設(shè)法》《租賃住房法》等法律，新加坡的《中央公積金法》《新加坡建屋與發(fā)展令》《土地征用法令》等法律。既有綜合性法律，也有配套法律，旨在從住房保障各個環(huán)節(jié)使得低收入家庭住房問題的解決有法可依。因此，我國亟需出臺符合我國基本國情、著眼于長遠發(fā)展的高階位法律——《住房保障法》，明確保障性住房的居住屬性、保障范圍、供給渠道，逐步完善住房保障法規(guī)制度體系，配套出臺土地、金融、財稅、非營利機構(gòu)等專門性法律，在土地供給、住房金融、稅收優(yōu)惠及多元主體建運管等環(huán)節(jié)為住房保障提供長期戰(zhàn)略指導。同時，按照國家關(guān)于建立市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系、以租購并舉為核心構(gòu)建住房市場長效機制的政策導向，盡快完善和制定與住房租賃相關(guān)法律法規(guī)體系，加大住房租賃引導扶持，健全公租房運行機制，為培育多元化供應主體提供法律法規(guī)支持。

2.深化財稅體制改革，提高土地供給彈性

“十九大”報告提出了建立現(xiàn)代財政制度“權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)”的十二字方針，為中央和地方財稅關(guān)系調(diào)整，實現(xiàn)地方政府財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一提供了基本遵循。短期來看，在地方主體稅種缺失的情況下，應優(yōu)化央地縱向轉(zhuǎn)移支付制度，完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度，提高地方政府基本公共服務均等化水平；從長期看，合理劃分央地財政關(guān)系的政策重點應落在中央和地方收支體系建設(shè)上。其次，住房保障領(lǐng)域，各地方政府需依據(jù)本地財力狀況和保障對象數(shù)量等因素，制定地區(qū)供求標準，中央政府制定相適應的國家基礎(chǔ)分擔標準；其次，培植新稅源，為地方增加財政收入提供源頭活水。我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記已經(jīng)實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，全國不同種類房源信息在國家級平臺統(tǒng)一匯總，為房地產(chǎn)稅征收打好了基礎(chǔ)。首先，在借鑒發(fā)達國家征收房地產(chǎn)稅經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對我國社會經(jīng)濟階段性和區(qū)域性特征，我國應按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則，加速推進房地產(chǎn)稅立法進程。其次，在稅制設(shè)計上遵循“寬稅基、低稅率、少稅種”的基本原則，改變現(xiàn)有房產(chǎn)稅“重流轉(zhuǎn)，輕保有”設(shè)計，對存量房和增量房同時征稅，合并冗余稅種，實行低水平的差別稅率。最后，為保障我國低收入住房困難家庭權(quán)益，可根據(jù)我國人均住房面積合理設(shè)置免稅面積。

土地供給來源方面，要創(chuàng)新土地供給模式。在增量建設(shè)用地方面，要逐步推行城鄉(xiāng)土地市場一體化，完善農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地確權(quán)制度，實現(xiàn)集體土地和國有土地同權(quán)同價入市，為政府、農(nóng)村集體、開發(fā)商等多元主體建設(shè)和供給租賃住房破除制度障礙。同時，根據(jù)城市土地資源稟賦及人口流動特點對城市分類，中西部地區(qū)城市土地資源較為富足，適宜采用重慶模式，按照農(nóng)地確權(quán)—復墾—結(jié)余指標交易的程序，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場，開發(fā)企業(yè)、非房地產(chǎn)企業(yè)如建筑商、國有企業(yè)、農(nóng)村集體、非營利社會組織參與交易，以其持有的部分或全部土地使用權(quán)作為公租房用地供給主體；而東部地區(qū)人口流入城市土地資源較為緊張，可借鑒北京經(jīng)驗，統(tǒng)籌利用率較低的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為保障房建設(shè)用地，同時積極推進城郊農(nóng)村和城中村宅基地實現(xiàn)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地使用權(quán)，通過近郊或城中村農(nóng)村集體以部分集體土地使用權(quán)作價投資或入股方式推進宅基地入市，與政府、國有或私營企業(yè)、非營利社會組織等多元主體聯(lián)營合作開發(fā)供給保障房。存量建設(shè)用地方面，多渠道挖潛城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。一是要加大統(tǒng)籌規(guī)劃力度，將棚戶區(qū)及城中村改造結(jié)余用地以及查處開發(fā)商長期囤積未開發(fā)土地納入城鎮(zhèn)土地儲備范疇，優(yōu)先作為保障房建設(shè)用地。二是通過更改土地用途或置換用地，拓展保障房土地供給來源。隨著新型城鎮(zhèn)化推進，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，許多工業(yè)企業(yè)外圍搬遷騰挪工業(yè)土地、淘汰部分落后產(chǎn)能用地、閑置低效用地等企事業(yè)單位自有土地可以改變土地用途作為租賃住房建設(shè)用地。三是重視土地二級市場交易，激勵二級市場土地轉(zhuǎn)讓或租賃作為保障房用地，并帶動其上房產(chǎn)轉(zhuǎn)為租賃住房尤其是公租房。

3.建立政策性住房金融機構(gòu)，探索多種金融工具融資

首先，要加快推進政策性住房金融相關(guān)立法工作，以法律形式明確政策性金融機構(gòu)組織形式、業(yè)務范圍。其次，以政策性住房金融機構(gòu)為改革方向，借鑒美國“兩房”經(jīng)驗，深入推進我國住房公積金改革；擴張此前成立的中德商業(yè)性住房儲蓄銀行并以此為典范發(fā)展住房儲蓄銀行；強化住房金融事業(yè)部住房金融一級市場業(yè)務，拓展二級市場業(yè)務，將其發(fā)展成為國家住房銀行，三者形成競爭激勵機制，共同置于銀監(jiān)會的監(jiān)管之下。住房抵押一級市場上，通過政策性住房金融機構(gòu)向保障房建設(shè)提供直接貸款、購買民間金融機構(gòu)住房貸款為商業(yè)銀行提供流動性支持等措施，支持我國保障性住房建設(shè)；住房抵押二級市場上，積極創(chuàng)新金融工具，以中央和地方政府財政注資為擔保為資產(chǎn)證券化增加信用等級，以保障房租售收入、政府貼息、配建商業(yè)收入為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，如REITS產(chǎn)品，通過吸引社會閑散資金，多渠道籌集保障房建設(shè)資金。初期保障房資產(chǎn)證券化產(chǎn)品可以通過私募方式吸引機構(gòu)投資者投資，尤其要注重鼓勵REITS產(chǎn)品與保險機構(gòu)、社保中心、企業(yè)年金管理機構(gòu)等對接，尋求保險資金、社保資金、企業(yè)年金等長期資產(chǎn)對于保障房尤其是租賃型保障房的資金支持。政策性住房金融機構(gòu)逐漸完善以及市場逐漸成熟以后，可以轉(zhuǎn)向以公募方式上市，面向一般社會投資者籌資。

4.構(gòu)建租購并舉多中心供給體系，優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)

長期以來，住房領(lǐng)域“重售輕租”的政策偏向?qū)е伦》孔赓U市場成為我國住房供應體系短板，當前應以“租購并舉”為核心，構(gòu)建匹配居民多層次住房需求的新型住房保障多中心供應體系。租購并舉重點在租，培育租賃型保障房多中心供給主體，可從增量和存量兩方面著手：一方面著重加大租賃房增量建設(shè)，政府、非房地產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、機構(gòu)投資者等多元主體借由土地或資金供給，直接作為租賃住房供給主體加大租賃住房建設(shè)力度；另一方面，積極培育住房非營利機構(gòu)、長租機構(gòu)，除新建租賃住房外，盤活社會中閑置存量住房，如部分經(jīng)濟適用房、個人空置二手房等，作為租賃房源實現(xiàn)供給。同時，要落實租購同權(quán)，實現(xiàn)承租人和購房者公共服務均等化，保障“夾心層”尤其是非戶籍人口教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等領(lǐng)域的權(quán)益。共有產(chǎn)權(quán)房作為兼具保障性和市場化的準公共物品，是實現(xiàn)住有所居的一種重要形式?，F(xiàn)階段共有產(chǎn)權(quán)房仍處于起步探索階段，主要以政府和個人共有產(chǎn)權(quán)模式存在，模式較為單一，應擴大共有產(chǎn)權(quán)主體，鼓勵企事業(yè)單位、住房非營利機構(gòu)出售房屋部分產(chǎn)權(quán)，逐步實現(xiàn)由“政府主導”到“政府支持、市場運作、社會參與”的轉(zhuǎn)變。即通過租賃法規(guī)和共有產(chǎn)權(quán)房工作的鋪展，實現(xiàn)保障性住房租購兩方面有效供給，逐步形成政府、企事業(yè)單位、非營利組織、農(nóng)村集體為主的住房保障多元主體供給體系。

【注 釋】

① 數(shù)據(jù)來源：各年度政府工作報告、審計署跟蹤審計結(jié)果、住建部年度統(tǒng)計報告整理得到。

② *表示采用2018年年末累計計提總額，大于2011—2018年實際投入值，其實際占比也小于由此計算的比例；數(shù)據(jù)通過住建部、財政部、中國人民銀行數(shù)據(jù)整理得到。

③ 參見香港特別行政區(qū)2017年《施政報告》。

④ FHLBS是指美國12家地區(qū)性聯(lián)邦貸款銀行；兩房是指房利美和房地美，主要業(yè)務為住房抵押貸款證券化。

⑤ 軟貸款主要是指政策性銀行通過國有公司或政府融資平臺，向國家基礎(chǔ)建設(shè)項目或棚戶區(qū)改造項目提供的具有還款寬限期的低息長期貸款。

⑥ 資料來源：南京市、上海市城建部。