非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度選擇：起源、發(fā)展與展望

高慶波

1891 年，丹麥建立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度[1]，與德國建立首個繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度僅相差兩年。 到20 世紀(jì)末，國際勞工組織(Internation Labour Organization，簡稱ILO)調(diào)查顯示，1998 年約有10 億左右的勞動者處于失業(yè)或不充分就業(yè)狀態(tài)[2]。 在21 世紀(jì)的第一個十年結(jié)束之時，世界上仍有48%的已經(jīng)達(dá)到退休年齡的老年人沒能享有養(yǎng)老金，在能夠享受養(yǎng)老金待遇的群體中，還有相當(dāng)數(shù)量的老年人領(lǐng)取到的養(yǎng)老金不足以保障其晚年生活[3]。 在這樣的情況下，ILO 等國際組織將非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度作為反貧困對策大力推廣，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度得到快速發(fā)展，尤其是在中低收入國家。

在理論研究方面，2005 年世界銀行將原三支柱理論擴(kuò)展為五支柱理論，將非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度作為零支柱[4]，極大地推動了相關(guān)研究的發(fā)展。 但遺憾的是，關(guān)于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的定義至今仍未達(dá)成共識，相關(guān)探討需要從界定開始。

一、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度界定與發(fā)展現(xiàn)狀

歷經(jīng)百余年的發(fā)展之后，在紛繁的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度界定中，對非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度公認(rèn)的特征只有制度受益者無需繳費(fèi)一項(xiàng)，至于其他特征仍存在著各種分歧。 總的來看，以往研究多從功能角度出發(fā)，對非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度進(jìn)行了分層級界定。

(一)基于功能的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度界定

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD)認(rèn)為，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度應(yīng)該是普惠的，制度目標(biāo)包括反貧困與再分配，待遇充足性則取決于財政[5]；ILO 認(rèn)為，各種普惠型養(yǎng)老金以及老年收入保障都應(yīng)被視為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，即在OECD 界定基礎(chǔ)上增加了家計調(diào)查型(means tested)養(yǎng)老金制度及各種類型的最低收入保障(minimum income guarantee)制度，后者包含繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度中的最低養(yǎng)老金制度[3]；以霍茲曼為代表的世界銀行學(xué)者進(jìn)一步為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度增加了事前干預(yù)部分。 世界銀行認(rèn)為，非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度分為事前干預(yù)和事后干預(yù)，各種繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度中的匹配繳費(fèi)部分屬于事前干預(yù)部分，而社會養(yǎng)老金及最低收入保障等內(nèi)容屬于事后干預(yù)的組成部分[6]。

既有研究對非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的界定，大體分為如下三個層次。

中間層次如OECD 及尼古拉斯·巴爾等人所總結(jié)的，“非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度應(yīng)該是一種基于年齡和居住年限的福利制度(資金來自財政)，不僅有助于緩解貧困并改善養(yǎng)老金制度的覆蓋充足性，還有助于勞工流動(含國際流動)”[7]，該定義描述的是普惠型非繳費(fèi)型養(yǎng)老金(國民年金/社會養(yǎng)老金)制度。

如果申請領(lǐng)取非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇需要其他附加資格條件(如家計調(diào)查等)，那么將形成非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的第一層次，即附加限制條件的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。 在既有文獻(xiàn)中，眾多學(xué)者以普惠與否(是否附加條件)作為分類標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度界定概況(功能分層的角度)

第三個層次，即ILO 提出的各種旨在維持老年收入的收入維持制度。

在這三個層次之外，世界銀行增加的收入匹配部分并不是一個單獨(dú)的層次，其與上述三個層次既可以互相疊加，也可以并無關(guān)聯(lián)①如圖1 所示，代表事前干預(yù)的圓圈有很大一部分與上述三個層次沒有關(guān)系。。

總的來看，已有研究從非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的功能出發(fā)，將非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度劃分成不同的層級，其不同層級(含層次疊加)代表著不同研究者認(rèn)定的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度(圖1)。

(二)功能界定導(dǎo)致的問題

沿用過往以功能分層的界定標(biāo)準(zhǔn)，雖有助于理解為何當(dāng)前的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度研究文獻(xiàn)中包含著如此眾多性質(zhì)各異的制度安排，但也導(dǎo)致了一個問題——研究者們使用同一個詞匯，探討的卻不是同一個問題。 如助老國際(HelpAge International)認(rèn)為，2012 年前后有103 個國家建立了各種類型的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度[8]，而ILO 認(rèn)為當(dāng)時只有77 個國家存在著非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計劃[3]。 定義分歧導(dǎo)致二者描繪的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度存在明顯的不同，如助老國際將越南為80 歲以上老年人提供的高齡津貼視為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，而ILO 則認(rèn)為不是。

如果回歸養(yǎng)老金制度的本源——為防范因年老喪失勞動能力而失去獲得勞動收入的風(fēng)險，所構(gòu)建的老年群體經(jīng)濟(jì)保障制度，從這一角度出發(fā)，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度是一種為接近或達(dá)到健康預(yù)期壽命的國民提供收入保障的制度，其下限是能夠維持基本生活需要。 而各個“擴(kuò)展的”非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的界定明顯不符合上述說法。

以ILO 與世界銀行均認(rèn)可的智利最低養(yǎng)老金保障制度(minimum guaranteed pension)為例，其源自1952 年建立的“最低養(yǎng)老金補(bǔ)貼”(minimum pension subsidy)，目的是為養(yǎng)老金儲備不足、生活陷入貧困的參保者提供一份養(yǎng)老金補(bǔ)貼。 該制度的根基在于繳費(fèi)，與其將之歸為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，還不如歸為繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度中的收入分配附加制度。 2008 年，智利將該制度的覆蓋群體擴(kuò)展到全體國民，名字變更為團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金制度，至此才成為一種獨(dú)立的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度②ISSA. Proposed reform of the Chilean pension system. https：/ /www. issa. int/en/country - details? countryId = CL＆regionId =AME＆filtered=false＃，最后訪問時間：2020 年3 月20 日。。 前文提及的越南高齡津貼制度，實(shí)質(zhì)是針對少數(shù)特殊脆弱群體的福利政策，從養(yǎng)老金角度出發(fā)，更適合被視為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的萌芽。

繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度主要關(guān)注的是勞動者，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度則致力于保障具備居民身份的勞動能力受損的老年人，二者保障對象有重疊但也有明顯差異。 只強(qiáng)調(diào)重疊不強(qiáng)調(diào)差異，必然帶來探討的混亂，尤其是國際比較的困難。 從ILO 到世界銀行再到助老國際，其界定已不再聚焦于養(yǎng)老金制度本身，而是將無需繳費(fèi)的各項(xiàng)老年福利制度(甚至制度碎片)整合其中，從而構(gòu)建一個非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障體系(不僅限于養(yǎng)老金制度)。 因而，后文的分析均以圍繞養(yǎng)老金制度目標(biāo)構(gòu)建的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為出發(fā)點(diǎn)展開探討，而不包含諸如最低收入保障以及匹配繳費(fèi)等內(nèi)容。

(三)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的發(fā)展概況

21世紀(jì)以來，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度在世界范圍內(nèi)加速發(fā)展，從2015到2017年，僅在亞太地區(qū)就有超過五個國家新建了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度①通過整理Security Programs Throughout the World： Asia and the Pacific， 2016 年與2018 年得來。。為便于國際比較，將公共養(yǎng)老金制度分為兩種類型：固定收益(flat rate)類以及收入關(guān)聯(lián)(earning related) 型的養(yǎng)老金制度，并將非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度分為普惠型與家計調(diào)查型兩種類型，整理得到世界各國當(dāng)前非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度概況。

資 料 顯 示， 截 至2017 年，已有109 個國家和地區(qū)建立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，其中91個國家和地區(qū)建立了家計調(diào)查型制度，24 個國家和地區(qū)建立了普惠型制度，部分國家兼具兩種類型的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度(表1)。

表1 世界非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度與公共養(yǎng)老金制度概況

二、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的發(fā)展演化

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架，無論制度最初的發(fā)展路徑如何選擇，當(dāng)該事件被系統(tǒng)采納后，將按照一定發(fā)展路徑演化，且很難為其他更優(yōu)的體系所取代[9]。 對于養(yǎng)老金制度而言，制度的路徑依賴是一個更重要的問題，畢竟養(yǎng)老金制度是一個至少需要跨越數(shù)代人的體系。 繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型兩種制度的起源與演化，形成了一條貫穿于百余年養(yǎng)老保障體系發(fā)展進(jìn)程中的隱含主線，決定二者走向的，既包括各國初始的人口壓力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與政治現(xiàn)實(shí)，也包括后期的人口老齡化、城市化與工業(yè)化進(jìn)程等現(xiàn)實(shí)因素的約束。

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度在養(yǎng)老金體系中的作用有三種表現(xiàn)形式：一是以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為主體(繳費(fèi)型制度不存在或居于輔助地位)，二是兩類制度共生融合發(fā)展(繳費(fèi)型為主、非繳費(fèi)型為輔)，三是體現(xiàn)為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度形式上的缺失。

(一)以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為主體

當(dāng)前對非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的認(rèn)知中，以O(shè)ECD 與ILO 為代表，認(rèn)為“非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度基本不存在消費(fèi)平滑功能，其主要職能在于反貧困”的觀點(diǎn)占據(jù)主導(dǎo)地位[3][5]，但回顧非繳費(fèi)型發(fā)展歷程將發(fā)現(xiàn)：這一觀點(diǎn)在20 世紀(jì)70 年代之前并不成立，當(dāng)時繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度都是各自國家的主要養(yǎng)老保障制度；對那些至今仍以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為主要養(yǎng)老保障制度的國家而言，該觀點(diǎn)同樣不成立。

1.早期以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為主體的國家和地區(qū)

1889 年德國建立現(xiàn)代養(yǎng)老金制度以來，在最初的20 年間，兩種類型的養(yǎng)老金制度各有支持者，選擇繳費(fèi)型制度的國家和地區(qū)(括號內(nèi)為選擇該制度的年份)有：南威爾士(1900)、比利時(1900)、維多利亞(1901)①原作者用維多利亞指代維多利亞時期的英帝國，考慮英帝國與當(dāng)前的英國存在著明顯的差異，故作者并未更改原用詞。 特此說明。、法國和意大利(1908—1909)；選擇非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家主要有丹麥(1891)、新西蘭(1898)、愛爾蘭(1908)與澳大利亞(1909)[10]。

以丹麥為例，作為最早建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度(國家養(yǎng)老金)的國家，直到1964 年丹麥公共養(yǎng)老金體系中的繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度——勞動力市場補(bǔ)充養(yǎng)老金制度(arbejdsmarkedets till?gspension，簡稱ATP)才得到確立，而且ATP 只是一種低水平的補(bǔ)充養(yǎng)老金制度。 從1891 年直到1964 年，丹麥只有非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，從最初需要家計調(diào)查到無需家計調(diào)查，無論形式如何變化，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度始終是養(yǎng)老保障的主體。 即使在1964 年之后，丹麥的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度在很長時間中仍發(fā)揮著主要作用。

緊隨丹麥建立的新西蘭非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度名為老年養(yǎng)老金制度(old age pension)②old age pension 通常被直譯為養(yǎng)老金，但是，由于其內(nèi)涵并不同于當(dāng)前為各界廣泛接受的養(yǎng)老金制度，故翻譯時特增加老年兩字以示區(qū)別。，也是一種基于家計調(diào)查的、旨在向65 歲及以上的老年群體提供養(yǎng)老金的制度，該制度一直持續(xù)至今，且是當(dāng)前新西蘭唯一的公共養(yǎng)老金制度。

回顧那一時期建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家和地區(qū)(括號內(nèi)為建立該制度的年份)，既包括丹麥(1891)、新西蘭(1898)、愛爾蘭(1908)、澳大利亞(1909)、瑞典(1913)、芬蘭(1937)、加拿大(1952)等發(fā)達(dá)國家③加拿大非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度——老年保障計劃，其主體普惠型的基本養(yǎng)老金(basic pension)始于1952 年，部分計劃可以追溯到更早的時期。 特此說明。，也包括拉美地區(qū)的巴巴多斯(1938)、特立尼達(dá)和多巴哥(1939)、英屬圭亞那(1944)以及亞洲的斯里蘭卡(1939)、非洲的毛里求斯(1950)等[11]，這些國家和地區(qū)的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度在很長時間內(nèi)都是養(yǎng)老金制度的主體，承擔(dān)著保障老年人經(jīng)濟(jì)收入的重任。

2.現(xiàn)今仍以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為主體的國家和地區(qū)

按照世界銀行的多支柱定義，新西蘭、孟加拉國、敘利亞、博茨瓦納、萊索托、納米比亞與南非七個國家的公共養(yǎng)老金制度僅由非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度構(gòu)成。 新西蘭作為構(gòu)建非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度歷史最為悠久的國家之一，也是至今堅持以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為養(yǎng)老保障主體的唯一發(fā)達(dá)國家④作者根據(jù)國際社會保障協(xié)會與美國社會保障署歷年發(fā)布的環(huán)球社會保障報告整理得來。 需要說明的是，2006 年新西蘭頒布了雇員儲蓄法(KiwiSaver Act)，構(gòu)建了一種自愿的、具備自動加入機(jī)制(Auto Enrollment)的雇員退休計劃，由于個人可以選擇退出，該制度并不具備強(qiáng)制性。 詳情參見ISSA：Social Security Country Profiles. https：/ /www.issa.int/en/country-details? countryId=NZ＆regionId=ASI＆filtered=false，最后訪問時間：2020 年3 月13 日。。

新西蘭在1938 年的《社會保障法》中將老年養(yǎng)老金改稱為老年待遇(age benefit)，放寬了領(lǐng)取待遇的年齡資格要求。 新西蘭政府于1977 年取消家計調(diào)查，并將制度更名為國家超級年金⑤名字與澳大利亞超級年金制度相同，但澳大利亞超級年金制度是企業(yè)年金制度，特此說明。，該制度成為了完全普惠的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。 此后，新西蘭國家超級年金制度幾經(jīng)改革，其主要目的在于改善制度的長期財務(wù)可持續(xù)性[12]。

2016 年新西蘭國家超級年金制度的社會平均工資替代率為40%①社會平均工資替代率即養(yǎng)老金待遇相當(dāng)于社會平均工資的百分比。 為行文方便，后文統(tǒng)一將社會平均工資替代率簡稱為“替代率”。 特此說明。，在當(dāng)年公布替代率數(shù)據(jù)的OECD 國家中是最高的②數(shù)據(jù)源自Pensions at a Glance 2017 年與2019 年，但遺憾的是由于多國替代率數(shù)據(jù)缺失，尤其是過往替代率較高的法國和德國。兩國養(yǎng)老金支出占GDP 比重分別為10%與13%左右，替代水平顯然不低。 特此說明。。 其他OECD 國家的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度替代率水平也比較高，如愛爾蘭為34.1%，澳大利亞為27.6%；而繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度平均替代率水平要低一些，如英國為22.2%，希臘為23%③OECD 的公共養(yǎng)老金界定接近于世界銀行第一支柱，指的是那些由政府舉辦的養(yǎng)老金制度，不含企業(yè)年金、各類個人賬戶以及名義賬戶制度。 數(shù)據(jù)加工整理自：OECD. Pensions at a Glance 2017： OECD and G20 Indicators. http：/ /dx.doi.org/10.1787/888933633698，最后訪問時間：2020 年3 月30 日。。 在支出方面，20 世紀(jì)80 年代，新西蘭非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度支出水平相當(dāng)于GDP 的7%，到2015 年已經(jīng)下降為4.9%，相對于其他OECD 國家的公共養(yǎng)老金支出規(guī)模與替代水平，堪稱“物美價廉”(表2)。

總的來看，歷史上幾乎同時誕生的繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，是各國在工業(yè)化時代回答如何保障老年人這一問題面對的第一個選擇，也是人口老齡化與信息化時代各國應(yīng)對養(yǎng)老金制度財務(wù)可持續(xù)性危機(jī)的又一次選擇。 百余年來以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為主體的國家和地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，該制度在提升制度覆蓋面、反貧困以及保障脆弱群體方面發(fā)揮著積極作用，而且費(fèi)用水平更低。 隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，越來越多的國家步入兩類養(yǎng)老金制度共存發(fā)展的時代。

表2 新西蘭國家超級年金支出占GDP 比率(1980—2015 年)

(二)兩類制度共生發(fā)展

當(dāng)前在擁有非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家和地區(qū)中，絕大多數(shù)國家和地區(qū)同時構(gòu)建了兩種類型的制度。 不過，各國發(fā)展路徑有著明顯的區(qū)別：早期構(gòu)建非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家，其發(fā)展繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的主要原因在于提高保障水平——隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，各國從20 世紀(jì)中期開始陸續(xù)面臨著保障水平不足的挑戰(zhàn)；已構(gòu)建繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家，其建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的主要原因在于應(yīng)對財務(wù)可持續(xù)性的挑戰(zhàn)以及擴(kuò)大保障范圍——20 世紀(jì)末期人口老齡化壓力極大加速了這一進(jìn)程。

作為最早建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的丹麥，其非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度在整個養(yǎng)老金體系中占比已很低。 OECD 數(shù)據(jù)顯示，強(qiáng)制性公共養(yǎng)老金提供了14.8%的替代率，而強(qiáng)制性私人養(yǎng)老金(第二支柱)提供了71.6%的替代率，二者合計達(dá)86.4%④OECD (2018)， OECD Pensions Outlook 2018， OECD Pensions Outlook， OECD Publishing， Paris.Figure 1.1. Gross pension replacement rates from mandatory public， private and voluntary private pension schemes，詳細(xì)數(shù)據(jù)參見http：/ /dx.doi.org/10.1787/888933850051，最后查詢時間：2019 年2 月11 日。。 與新西蘭條件相近的澳大利亞，作為最早建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家之一，當(dāng)前養(yǎng)老金制度以20 世紀(jì)90 年代引入的強(qiáng)制性企業(yè)年金制度為主體。 澳大利亞非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度名稱為年齡養(yǎng)老金制度(age pension)⑤常被直譯為養(yǎng)老金制度，但是，由于其含義不同于被中國各界接受的養(yǎng)老金定義，因而，文中特添加年齡一詞以示區(qū)別(也為與新西蘭做出區(qū)別)，特此說明。，是一種基于家計調(diào)查的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，旨在為“有需要的人提供養(yǎng)老保障”⑥澳大利亞社會服務(wù)部，Purpose of Payment/Benefit，https：/ /www.dss.gov.au/seniors/benefits-payments/age-pension，最后查詢時間：2019 年11 月14 日。。

不過，雖然越來越多的國家同時存在兩種類型的養(yǎng)老金制度，但兩類制度協(xié)調(diào)發(fā)展仍存在一系列的問題，在絕大多數(shù)國家中，兩類制度的沖突都不同程度的存在。

以愛爾蘭為例，其唯一的公共養(yǎng)老金制度——國家養(yǎng)老金(state pension)分為兩個主要部分：繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金(state pension contributory)與非繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金(state pension non-contributory)⑦還有一個分支——過渡型國家養(yǎng)老金制度，但在2014 年過渡任務(wù)基本完成。，在繳費(fèi)型制度繳費(fèi)率為14.75%的情況下(雇主繳納10.75%，雇員繳納4%)，兩者的替代率卻相去無幾：繳費(fèi)型制度中待遇水平最高者(年均繳費(fèi)48 周以上)每周可獲得養(yǎng)老金248.3 歐元；而非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度規(guī)定，年齡在66 歲以上80 歲以下者，最高全額養(yǎng)老金待遇為每周237 歐元，80 歲以上者為每周247 歐元[13]。 如何協(xié)調(diào)兩種類型的制度乃至與各項(xiàng)社會福利政策之間的關(guān)系將是各國政府需要長期面對的重要問題。

(三)形式上缺失的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度

資料顯示，在已經(jīng)構(gòu)建繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家和地區(qū)中，不存在非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家和地區(qū)共有73 個。 其中，根西島和澤西島兩個地區(qū)構(gòu)建了固定收益型公共養(yǎng)老金制度，捷克共和國、日本、盧森堡、波蘭、圣馬力諾、瑞士、馬達(dá)加斯加七個國家同時擁有固定收益型和收入關(guān)聯(lián)型公共養(yǎng)老金制度，巴布亞新幾內(nèi)亞等九國構(gòu)建了其他類型的養(yǎng)老金制度，其余國家建立了收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金制度(表3)。

表3 不存在非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家和地區(qū)

雖然表3 中的國家和地區(qū)在形式上均不存在非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，但卻有著與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度發(fā)展相似的兩個階段。 一是處于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的萌芽階段。 當(dāng)前絕大多數(shù)國家和地區(qū)已建立了不同類型的社會福利制度，最近20 年建立的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度多是在各國原有社會福利制度基礎(chǔ)上發(fā)展而來。 以拉丁美洲為例，2012 年墨西哥建立的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度——65+計劃(65 y más，覆蓋65 歲以上居民)，是從原來只覆蓋貧困農(nóng)村地區(qū)居民的70+(70 y más)計劃演化而來；2011 年秘魯建立的65 歲計劃(Pensión 65)，以及阿根廷7 種非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度都和原有社會福利制度有著緊密的關(guān)聯(lián)。 新世紀(jì)以來，整個拉美養(yǎng)老保障體系呈現(xiàn)出社會保險與社會福利互相融合的態(tài)勢[14]。 從這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與老齡人口約束來看，未來構(gòu)建非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的可能性較大。 二是非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度已消亡。 例如日本，在實(shí)現(xiàn)了“國民皆年金”之后[15]，其國民年金制度一時間被中國各界廣泛探討，至今在中國期刊網(wǎng)上以“日本”和“國民年金”作為主題檢索詞仍能找到370 篇文獻(xiàn)①檢索時間：2020 年3 月30 日。。 但是，今天的日本早已沒有了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度——2003 年改革之后，所有類型的養(yǎng)老金都需要繳費(fèi)②ISSA：Project for reform of the national pension system for full-time homemakers. https：/ /www.issa.int/en/country-details? countryId=JP＆regionId=ASI＆filtered=false＃，檢索時間：2020 年3 月16 日。。 回顧過去三十年的發(fā)展進(jìn)程，相當(dāng)數(shù)量的OECD 國家的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度支出占比在持續(xù)下降(GDP 占比下降或相對繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度支出下降)，部分發(fā)達(dá)國家的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度也可能會走向消亡。

三、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度發(fā)展動因探析

促使各國建立、完善、改革乃至取消非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的原因是什么? 探討這一問題，首先從不同類型制度的成本比較開始。

(一)制度成本比較

在現(xiàn)代養(yǎng)老金制度誕生的前90 余年間，現(xiàn)收現(xiàn)付制是唯一的制度安排，在漫長的時間中，各國是在現(xiàn)收現(xiàn)付制與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度之間選擇初始制度。 對個人而言，養(yǎng)老金制度是整個生命過程中合理配置資源的一種機(jī)制；對于整個社會而言，則是一種構(gòu)建在勞動關(guān)系基礎(chǔ)上的代際間再分配機(jī)制。

為更好地梳理現(xiàn)收現(xiàn)付制對參保者個體與政府的成本收益情況，假定在制度建立的第t 年，當(dāng)期退休的老年人口為Ot，工作繳費(fèi)人口為Yt，老年人平均養(yǎng)老金收益為Pt，工作一代平均繳納的養(yǎng)老金為Ct，有：Ot×Pt=Yt×Ct，解得：公式(1)表明，養(yǎng)老金水平受到工作人口與退休人口數(shù)量的影響。 對于政府而言，由于制度資金支出來源于當(dāng)期工作者，如果繳費(fèi)人口遠(yuǎn)多于待遇領(lǐng)取人口，政府幾乎無需承擔(dān)財政責(zé)任。 而如果采用非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，政府自然存在財政壓力。

公式(1)解釋了為什么政府選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制，也揭示了政府建立現(xiàn)收現(xiàn)付制度后中長期獲益的政策可行選擇。 由于繳費(fèi)者與待遇領(lǐng)取者之間的比率與工作時間息息相關(guān)，繳費(fèi)時間增加或縮減待遇都將導(dǎo)致養(yǎng)老金制度中的參保成本與收益發(fā)生改變，這也是政府致力于提升繳費(fèi)年限資格要求以及變更法定退休年齡的根本原因。 公式(1)也表明，隨著人口老齡化時代的到來，尤其是當(dāng)工作時間無法延長之后，激增的老年人口將給財政帶來巨大的壓力。

公式(1)成立隱含的約束條件——至少要有足夠的繳費(fèi)人口，解釋了為什么另外一些國家選擇了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。 如果某國城市化率不高或工業(yè)化程度不足，其繳費(fèi)人口必然不足。 回顧前中期構(gòu)建非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的地區(qū)分布：北歐、新西蘭、澳大利亞以及后來的南亞、南部非洲、拉丁美洲，農(nóng)牧業(yè)在這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中均占據(jù)重要地位。 而農(nóng)牧業(yè)的特征是產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)出波動大且就業(yè)分散。

以澳大利亞和新西蘭為例，1891 年，新西蘭65 歲及以上老年人口為2.1%，1901 年時已達(dá)到3.8%[12]，澳大利亞在第三份生命表時(1901—1910 年)，女性預(yù)期壽命已經(jīng)超過了60 歲，男性也達(dá)到了55 歲①澳大利亞精算部門(AGA)：Australian Life Table 2010-2012，詳情參見http：/ /www.aga.gov.au/publications/＃life_tables；澳大利生命表Life Table 始于1881—1890 年，初期每十年更新一次，文中1901—1910 年是第三份生命表。。 隨著越來越多的老年人陷入貧困，如何保障他們的晚年生活成為一個重要的問題。 兩國均以農(nóng)牧業(yè)為主，繳費(fèi)能力天然不足，在保障老年人口的現(xiàn)實(shí)壓力下，兩國政府選擇非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度顯然要比強(qiáng)行構(gòu)建繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度更為理性。

(二)共生的動力

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的國家構(gòu)建了繳型費(fèi)與非繳費(fèi)型兩類養(yǎng)老金制度，主要原因有兩個：一是在只有非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家中，隨著產(chǎn)業(yè)變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中產(chǎn)群體日益增多，他們對未來的養(yǎng)老保障水平期望隨之提升。 但非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度所能提供的待遇水平是有限的——當(dāng)前非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度替代率水平最高的新西蘭也只有40%。 為了提高保障水平，各國紛紛選擇構(gòu)建繳費(fèi)型養(yǎng)老金體系。 丹麥、芬蘭以及澳大利亞等國初期以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為主，后來以繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為主的發(fā)展動因基本如此；二是繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度面臨著新的挑戰(zhàn)。 由于沒有人能夠?qū)⒆约和砟晁璧纳唐泛蛣趧?wù)儲存起來供自己晚年消費(fèi)使用，故養(yǎng)老金制度是一種代際間的再分配制度。 人口老齡化進(jìn)程破壞了原有的代際平衡，城市化和信息化進(jìn)程導(dǎo)致非正規(guī)就業(yè)日益增多，原有繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度日益面臨著保障不足的挑戰(zhàn)。 因而，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度作為擴(kuò)大養(yǎng)老保障覆蓋范圍以及反貧困的工具得到了廣泛應(yīng)用。

(三)展望

作為一種代際間的再分配制度，兩種類型的養(yǎng)老金制度深受經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)以及社會發(fā)展等要素的影響。 總的來看，繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度與正規(guī)就業(yè)高度關(guān)聯(lián)。 由于世界各國城市化與現(xiàn)代化進(jìn)程存在很大差異，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯不同，工業(yè)化、城市化以及由此導(dǎo)致的就業(yè)正規(guī)化程度成為各國養(yǎng)老金體系發(fā)展完善差異的最重要的外部約束條件。 在就業(yè)規(guī)模與正規(guī)化程度較高的國家和地區(qū)，繳費(fèi)型養(yǎng)老保險制度重要性日益突出——丹麥作為第一個建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家，當(dāng)前其非繳費(fèi)型養(yǎng)老金占比已經(jīng)很小，日本的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度更是已經(jīng)消亡。 而在發(fā)展中國家，尤其是在勞動參與率低和非正規(guī)就業(yè)程度高的發(fā)展中國家，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度相對更重要，畢竟他們更難以滿足構(gòu)建財務(wù)可持續(xù)的繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的隱含約束條件。

世界非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度發(fā)展百余年的歷程表明，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度承擔(dān)的職能遠(yuǎn)不止于反貧困，但這需要外部條件的配合。 如果該國已經(jīng)構(gòu)建了繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，那么非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度與繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的共生乃至融合發(fā)展將是更現(xiàn)實(shí)的選擇。 總的來看，世界養(yǎng)老保障體系正向多維目標(biāo)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化：保障生存、反貧困、擴(kuò)大覆蓋面等宏觀目標(biāo)與節(jié)約支出、提升效率等制度運(yùn)行目標(biāo)交織在一起，在各種現(xiàn)實(shí)約束條件下實(shí)現(xiàn)各國預(yù)設(shè)的功能選擇。

未來兩類養(yǎng)老金制度的發(fā)展需要考慮如下要素：一是普惠與否，普惠型非繳費(fèi)型養(yǎng)老金不會產(chǎn)生逆向激勵，而家計調(diào)查型制度難以避免逆向激勵問題，而且對行政能力要求很高[16]；二是考慮和勞動力市場關(guān)系，也就是兩種養(yǎng)老金制度是否互斥，這是緩解制度沖突的關(guān)鍵所在；三是與其他社會福利制度的整合。 其功能模式整體如表4 所示，各國需要在自身人口、經(jīng)濟(jì)、財政和行政能力的約束條件下，在原有制度路徑約束下，選擇適合的發(fā)展路徑。

表4 非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的主要功能模式選擇