城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準調(diào)整機制與方案
——基于充足、公平和可負擔的綜合分析

張盈華，于萌

城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準是中央財政負擔的老年福利，其屬性是普惠的、非排他的“公共品”。2018 年3 月，人力資源與社會保障部(以下簡稱“人社部”)和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的指導意見》(以下簡稱“《意見》”)，要“適時提出城鄉(xiāng)居民全國基礎養(yǎng)老金最低標準調(diào)整方案”，提出這一“公共品”公平、適度、長期供給的問題。 本文從保障充足性、群體公平性和政府可負擔三個維度，探討城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整機制(以下簡稱“調(diào)整機制”)。

一、引言

2009 年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，2011 年城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點建立，2014 年建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，經(jīng)過10 年發(fā)展，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度框架已定型。 在這項制度中，中央財政承擔基礎養(yǎng)老金最低標準之責，但始終未形成常態(tài)化和正?；恼{(diào)整機制，這既影響參保人對養(yǎng)老金的預期，也不利于各級政府預測財政的長期負擔。 近年來，學界對城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的確定和調(diào)整給予越來越多的關(guān)注，很多研究的背后都有調(diào)整機制的假設。 根據(jù)研究視角的不同，這些研究大致分為以下兩類。

一類是從強調(diào)消費保障和分享經(jīng)濟成果的視角出發(fā)，將基礎養(yǎng)老金跟從物價上漲率、經(jīng)濟增長率(GDP 增長率)、居民人均收入增長率等指標調(diào)整。 例如，李文軍[1]認為，要確?；A養(yǎng)老金不低于居民人均收入與人均消費之差的25%，調(diào)整機制應為：100%的物價上漲率+50%的經(jīng)濟增長率+50%的居民人均收入增長率。 但也有研究顯示，單純以物價指數(shù)和經(jīng)濟增長率為依據(jù)調(diào)整養(yǎng)老金，結(jié)果造成日本養(yǎng)老保險制度承受支付壓力[2]。 因此，公共養(yǎng)老金的增長要有限度，尤其是在調(diào)整由財政兜底的基礎養(yǎng)老金時，必須考慮財政負擔的長期性。

另一類是從老年基本生活需要和財政負擔能力的綜合視角出發(fā)，在考慮消費保障的同時，引入財政可負擔的約束條件。 邊恕[3]用熱量支出法計算老年人的食品消費需求，以此確定基礎養(yǎng)老金標準，其采用的基礎養(yǎng)老金調(diào)整系數(shù)是所選類別的食品消費增長率；盧昱昕等[4]運用目標替代率盯住法，將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金(基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金)盯住最低生活保障水平或人均食品支出水平，按低保標準或人均食品支出變化與個人賬戶積累額的變化等因素進行動態(tài)調(diào)整；景鵬等[5]綜合居民養(yǎng)老需求和基金收支平衡兩因素，測算出農(nóng)村居民基礎養(yǎng)老金的合意替代率是23%～30.5%，其背后的待遇調(diào)整機制是跟從農(nóng)村居民人均純收入的增長率。

應該說，上述研究各有道理，但結(jié)論莫衷一是，其根源在于對城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇標準的定位不同。 如何建立城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整機制，目前沒有專門研究，《意見》提出“統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)居民收入增長、物價變動和職工基本養(yǎng)老保險等其他社會保障標準調(diào)整情況”，實際上給出了決策部門認可的三個參數(shù)，即居民收入增長率、物價上漲率、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金增長率，同時將中央財政長期可負擔作為約束條件。

二、十年來調(diào)整機制面臨的主要問題

(一)未形成常態(tài)化調(diào)整

自2009 年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點以來，十年間基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整只發(fā)生過兩次，一次是2015 年由55 元/月提高至70 元/月，另一次是2018 年由70 元/月提高至88 元/月，這與同期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金對比鮮明，后者自2005 年以來每年都有向社會公布最低調(diào)整幅度，其中2005—2015 年每年調(diào)整10%，2016—2018 年各年分別調(diào)整6.5%、5.5%和5%，2019 年和2020 年維持5%的調(diào)整幅度。

從絕對數(shù)看，2009—2018 年城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的最低標準從55 元/月提高至88 元/月，增長60%，國家貧困線標準由2300 元/年提高至3535元/年，上升54%，基礎養(yǎng)老金最低標準的增長幅度大于貧困線上升幅度，預防老年貧困的功能似有提升。

但是，貧困線標準是按年調(diào)整的，基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整未與之形成聯(lián)動，預防老年貧困的作用在時間分布上極不均勻。 2010 年，基礎養(yǎng)老金最低標準相當于國家貧困線的28.7%，2011—2014年連續(xù)下降，2014 年降為23.6%，2015 年第一次上調(diào)基礎養(yǎng)老金后回升至29.4%，2016—2017 年再度下降，到2017 年降為25.2%，2018 年第二次上調(diào)基礎養(yǎng)老金后回升至29.9%(圖1)。 可見，基礎養(yǎng)老金最低標準沒有穩(wěn)定、持續(xù)、常態(tài)化的調(diào)整機制。

如果讓基礎養(yǎng)老金最低標準“錨住”國家貧困線的30%，那么2010—2018 年基礎養(yǎng)老金每月的最低標準分別是58 元、63 元、66 元、68 元、70 元、71 元、74 元、83 元和88 元，這是連續(xù)的、階梯式的上調(diào)。逐年調(diào)整后，2010—2018 年中央財政補貼城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金合計應是7725 億元，比實際支出多827億元①按照各省領(lǐng)取待遇的實際人數(shù)和東部地區(qū)補貼一半、中西部地區(qū)全額補貼的方式計算。。 換句話說，若9 年里中央財政多補貼827 億元，就可以換得基礎養(yǎng)老金最低標準的按年調(diào)整，并錨定在國家貧困標準的30%上。 遺憾的是，現(xiàn)實的調(diào)整時斷時續(xù)，“基礎養(yǎng)老金最低標準/貧困線標準”忽高忽低，基礎養(yǎng)老金的保障機制不穩(wěn)定。

(二)不能有效抵御貧困風險

城鄉(xiāng)居民的收入包括勞動性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移凈收入。 理論上，老年人已經(jīng)離開勞動力市場，屬于“純消費”群體，前兩項收入可視做是零，保障老年居民基本生活主要依靠后兩項收入，一是個人從積蓄、房屋或土地租賃以及金融產(chǎn)品等獲得的財產(chǎn)性收入，二是子女提供或政府提供的轉(zhuǎn)移凈收入。 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金是政府轉(zhuǎn)移性收入，旨在保障非就業(yè)居民在年老時的基本生活，其中，基礎養(yǎng)老金最低標準要“兜住”老年居民的最低消費。

圖2 兩個比值的變化(2010—2018 年)

自2009 年以來，這項制度始終面臨兩個風險：一個風險是“基礎養(yǎng)老金最低標準與農(nóng)村居民人均三項支出的比值”持續(xù)下降，這里的“三項支出”是國家統(tǒng)計局統(tǒng)計指標里的“食品煙酒消費”、“生活用品及服務消費”和“醫(yī)療保健消費”①計算采用的是國家統(tǒng)計局年度數(shù)據(jù)，因統(tǒng)計口徑發(fā)生變化，2009—2012 年使用的是“食品”“家庭設備及用品”和“醫(yī)療保健”這三項。，可看做是老年人的基本消費項目。 2009—2018 年“基礎養(yǎng)老金最低標準與農(nóng)村居民人均三項支出的比值”由31.0%降至18.8%(圖2)，說明基礎養(yǎng)老金越來越無法支撐老年居民的基本消費；更嚴重的一個風險是“基礎養(yǎng)老金最低標準與農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出的比值”迅速下降，醫(yī)療保健消費是老年人最主要的支出項目，其在老年人消費支出中的占比大大高于年輕人，而2009—2018 年“基礎養(yǎng)老金最低標準與農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出的比值”從229.6%降至85.2%(圖2)，基礎養(yǎng)老金抵御因病致貧的風險迅速減弱。

(三)未能同步分享經(jīng)濟增長成果

城鄉(xiāng)居民人均收入的提高是分享經(jīng)濟增長成果的重要表現(xiàn)。 2010—2018 年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、人均GDP 分別增長118.5%和109.9%，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均可支配收入分別增長109.0%和133.0%，農(nóng)村居民人均可支配收入增幅更大，說明其分享更多的經(jīng)濟增長成果(表1)。 但是，同期基礎養(yǎng)老金的最低標準僅提高了60%，不僅遠低于城鄉(xiāng)居民可支配收入的增速，也遠低于GDP 和人均GDP 的增速，城鄉(xiāng)老年居民沒能同步分享經(jīng)濟增長成果。

不僅如此，中央財政對城鄉(xiāng)老年居民和城鎮(zhèn)退休職工的養(yǎng)老金補助也有很大差別。 中央財政向城鄉(xiāng)居民提供養(yǎng)老金補助，目的是為全國老年居民提供統(tǒng)一的最低消費保障，從實際情況看，其保障度大致是國家貧困線標準的30%，而中央向地方城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金轉(zhuǎn)移支付，目的在于提高機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標準。 中央財政對這兩項制度的人均補助每年都有數(shù)倍的差距，彌合二者之間的差距并不現(xiàn)實，當前可做的是，應保證二者之間同步增長，甚至對城鄉(xiāng)居民的補助增長更快一些，以求縮小與城鎮(zhèn)職工財政補助之間的鴻溝。 但事實是，2010—2018 年，城鄉(xiāng)老年居民獲得的中央財政補貼②財政補貼中含繳費補貼，但占比非常低，因受數(shù)據(jù)可得性限制，此處對繳費補貼作忽略不計處理。從人均44 元/月增加到67 元/月，漲幅為53%，同期城鎮(zhèn)退休職工獲得的中央財政轉(zhuǎn)移支付從人均252 元/月增至471 元/月，漲幅為86%，城鄉(xiāng)老年居民獲得的中央財政補助明顯慢于城鎮(zhèn)退休職工。

三、調(diào)整機制的基本原則及其依據(jù)

對城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準進行常態(tài)化調(diào)整，要充分考慮老年人基本消費訴求和財政長期支持之間的平衡，還要考慮城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工分享經(jīng)濟增長成果的權(quán)利平等。 基于此，調(diào)整機制須遵循“穩(wěn)定充足性” “群體公平性”和“財政可負擔”三個原則。

表1 基礎養(yǎng)老金最低標準增速與經(jīng)濟、收入增速的對比(2010 年和2018 年)

(一)穩(wěn)定充足性：消費保障

2010—2018 年，我國消費物價指數(shù)大致上升了25%，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準上升60%，直觀上看，消費保障似有提高。 但是，消費物價指數(shù)的變化是連續(xù)的，基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整卻是離散的。 在2010—2014 年、2015—2017 年兩個時期，基礎養(yǎng)老金最低標準調(diào)整“停滯”，消費物價指數(shù)每年仍有不同幅度的增長，僅2011 年的漲幅就是5.4%。 換句話說，在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度運行的10年中，有一半時間基礎養(yǎng)老金最低標準都處于“貶值”狀態(tài)。

不過，這段時期我國消費物價指數(shù)總體平穩(wěn)，加上地方財政加發(fā)的基礎養(yǎng)老金不斷提高，老年居民對養(yǎng)老金“貶值”的直觀感受不明顯。 但是，其背后蘊含的制度意義重大——基礎養(yǎng)老金最低標準不能隨物價上漲而及時調(diào)整，其消費保障能力被削弱，這樣的制度易受質(zhì)疑。

調(diào)整機制的首要職責是抵御物價上漲的風險，使基礎養(yǎng)老金承擔的消費保障不因物價上漲而被削弱。

(二)群體公平性：底線公平

景天魁提出，底線之下是公民基本生存和發(fā)展必備條件，“所有公民在這條底線面前具有權(quán)利的一致性”①景天魁：論底線公平，載《北京日報》2006 年5 月29 日。 景天魁是我國最早將“底線公平”概念引入社會保障領(lǐng)域的學者。。 國際勞工組織(International Labour Organization，簡稱ILO)在闡述“國家社會保護底線”時指出，“至少是在國家規(guī)定的最低水平上針對老年人的基本收入保障”②國際勞工組織(ILO)，《關(guān)于國家社會保護底線的建議書》，2012 年。。 因此，底線公平是全民獲得最低水平上的、權(quán)利一致的國家保障。 2009 年“新農(nóng)?！痹圏c時中央財政責任就已明確，概括起來有兩點，一是對基礎養(yǎng)老金最低標準的兜底責任，二是最低標準相當于國家貧困線標準的30%。 這兩點構(gòu)成了當前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的“底線”。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度雖以繳費為前提，但從建立以來始終沒有離開財政補助，其中，中央財政在1998—2019 年對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險累計補助超過4 萬億元③中國網(wǎng). 國新辦就階段性減免企業(yè)社保費、醫(yī)保費和緩繳住房公積金有關(guān)情況舉行發(fā)布會[EB/OL].(2020-02-20)[2020-03-23]. http：/ /www.china.com.cn/zhibo/content_75724506.htm.。 城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度設計不同，很難說清中央財政承擔的“底線”在哪里，但至少有一點很明顯，中央財政對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的兜底力度遠勝于城鄉(xiāng)居民，造成“底線”之下的不一致，有損底線公平。

調(diào)整機制的建立要確保城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工的中央財政補助同步增長，甚至對城鄉(xiāng)居民的補助增速應更快，這樣才能縮小老年居民和退休職工之間的“底線”差距。

(三)財政可負擔：量力而行

城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整由中央確定并予以財政保障，因此要充分考慮財政負擔。 財政負擔至少受三方面影響：一是人口老齡化，老年人數(shù)越來越多，對基礎養(yǎng)老金的需求越來越大，將增加財政支出；二是福利剛性，待遇水平只升不降，也會增加財政支出；三是城鎮(zhèn)化和勞動職業(yè)化，越來越多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)生活、加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，這會減少城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的財政支出。調(diào)整機制要確保在這“兩增一減”后，基礎養(yǎng)老金不會給中央財政造成重壓，方才可行。

近年來，我國財政用于社保和就業(yè)的支出越來越多，所占比例也越來越大。 2012—2018 年，“國家財政支出”年平均增長率為10.6%，同期，“國家財政社保和就業(yè)支出”“財政對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助”的年平均增長率分別是13.6%和22.8%，中央對城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的補助年平均增長率為17.2%④數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，“年度數(shù)據(jù)”，http：/ /www.stats.gov.cn/；財政部網(wǎng)站，歷年“全國公共財政支出決算表”，http：/ /yss.mof.gov.cn/caizhengshuju/。 作者計算。。 可以看出，國家財政和中央財政對社保的補助力度越來越大，尤其是在基本養(yǎng)老保險方面，財政補助的增速近乎國家財政支出增速的兩倍。

因此，建立城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整機制，必須充分考慮財政支出結(jié)構(gòu)的變化，認清財政支出規(guī)模將不斷擴大的趨勢，將基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整置于中央財政可負擔的閾限之內(nèi)。

四、調(diào)整機制的框架方案

(一)參數(shù)選擇

調(diào)整機制要盯住“物價上漲率”，確?；A養(yǎng)老金最低標準不貶值、保障能力不縮水，并與“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金增長率”掛鉤，縮小財政對所有老年人基本生活底線的保障差距，同時還要與“居民收入增長率”掛鉤，讓老年居民同步分享經(jīng)濟增長成果。 據(jù)此，建立城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低待遇標準的調(diào)整機制(式(1))。 農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的可支配收入相差近2 倍，考慮城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人員以農(nóng)村居民為主，故“居民收入增長率”這個參數(shù)用“農(nóng)村居民人均可支配收入增長率”代替。 2012 年是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的分水嶺，在此之前只有“新農(nóng)保”，故參數(shù)取值從2012 年開始(表2)。

表2 三個參數(shù)的歷史值(2012—2018 年)

(二)跟從“兩條線”

從保障老年基本生活的目標和中央財政兜底責任的歷史經(jīng)驗看，調(diào)整機制可跟從“兩條線”的變化趨勢，形成兩個方案：方案一是跟從“國家貧困線”趨勢，根據(jù)過去的經(jīng)驗，基礎養(yǎng)老金最低標準大致相當于國家貧困線的30%；方案二是跟從“老年基本消費線”趨勢，這條線年增長率高于貧困線，可縮小中央財政對不同老年群體補助的差距。 按照國家統(tǒng)計局公布的居民各項消費支出，剔除教育支出、住房支出等項目，保留有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的三項即“食品煙酒消費”、“生活用品及服務消費”和“醫(yī)療保健消費”，三項消費支出的總和作為老年基本消費線(表3)。 跟從“兩條線”，就是讓基礎養(yǎng)老金最低標準的年增長率不低于國家貧困線或老年基本消費的年增長率。

(三)調(diào)整系數(shù)的估計

從政策執(zhí)行角度考慮，調(diào)整機制不宜過于繁瑣。 對調(diào)整系數(shù)的基本判斷是，調(diào)整機制三個參數(shù)的重要性依次是物價上漲率、農(nóng)村居民人均可支配收入增長率、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金增長率。 其中，物價上漲率是基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整下限，系數(shù)是100%；農(nóng)村居民人均可支配收入增長率的系數(shù)是β，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金增長率的系數(shù)是α，其中β 大于α。

本文采用試錯法對式1 中兩個系數(shù)α 和β 進行估值，逐步淘汰不可能方案。 其技術(shù)路線是：第一步，舍去基礎養(yǎng)老金測算值低于城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金實際值的組合；第二步以2012 年為基期，計算2012—2018 年各個系數(shù)組合“貧困線”和“老年基本消費線”的理論值，并與實際值比較，在各個系數(shù)組合下，理論值低于實際值的年份(稱做“負值年份數(shù)”)越少越好；第三步計算各個組合的理論值與實際值之差，對于負值年份數(shù)相同的組合，標準差越小越好；第四步計算各個系數(shù)組合相應年份的中央財政支出，標準差相近條件下中央財政的支出規(guī)模越小越好，為未來提升待遇留下空間，確保財政負擔可持續(xù)。

經(jīng)過上述過程的篩選，得出的基本結(jié)論是：調(diào)整機制若跟從“貧困線”趨勢，系數(shù)組合是α=0.1，β=0.6；若跟從“老年基本消費線”趨勢，系數(shù)組合為α=0.3，β=0.6(表4)。 隨著經(jīng)驗數(shù)據(jù)的不斷積累，系數(shù)組合可微調(diào)并逐漸趨于最優(yōu)，最終形成穩(wěn)定的調(diào)整機制。

表3 “兩條線”的歷史值(2012—2018 年)

表4 系數(shù)的推算和系數(shù)組合的比選(按2012—2018 年)

五、結(jié)果預期與政策建議

(一)按調(diào)整機制重估歷年值

綜上所述，按照“穩(wěn)定充足性” “群體公平性”和“財政可負擔”三個原則，對應著“物價上漲率”、“農(nóng)村居民人均可支配收入增長率”和“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金增長率”三個參數(shù)，對系數(shù)α 和β 估值，在此基礎上建立城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整機制(暫稱之為“三參數(shù)聯(lián)動的調(diào)整機制”)，方案一是跟從貧困線，調(diào)整公式Pt=Pt-1×(1+A+0.1×B+0.6×C)，方案二是跟從老年基本消費線，調(diào)整公式Pt=Pt-1×(1+A+0.3×B+0.6×C)。 用這兩個公式對歷年基礎養(yǎng)老金最低標準和中央財政支出進行重估發(fā)現(xiàn)，與實際調(diào)整方式和盯住30%國家貧困線方式相比，在“三參數(shù)聯(lián)動的調(diào)整機制”下，各年基礎養(yǎng)老金最低標準實現(xiàn)了常態(tài)化調(diào)整，且中央財政支出并未出現(xiàn)大幅增加。

1. 調(diào)整后歷年基礎養(yǎng)老金最低標準的估值。 按照調(diào)整公式，對2012—2018 年城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低待遇標準進行回溯計算，2012 年作為基期，當年基礎養(yǎng)老金為55 元/月，到2018 年，跟從貧困線趨勢的最低標準升至90 元/月，跟從老年基本消費線趨勢的最低標準升至98 元/月(表5)。 與實際調(diào)整方式和盯住30%國家貧困線方式相比，“三參數(shù)聯(lián)動的調(diào)整機制”下，基礎養(yǎng)老金最低標準略高且增長更穩(wěn)定。

表5 調(diào)整后基礎養(yǎng)老金最低標準的估值(2012—2018 年)

2.調(diào)整后歷年中央財政支出的估值。 按跟從貧困線趨勢，2012—2018 年城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金中央財政支出由674 億元增加至1302 億元，按跟從老年基本生活成本線趨勢，由674 億元增加至1419 億元。 兩個方案中央財政支出總計分別是6885 億元和7271 億元，分別較實際值增加589 億元和975 億元(表6)。 與單純按30%國家貧困線調(diào)整相比，“三參數(shù)聯(lián)動的調(diào)整機制”中央財政支出差別不大，而且方案一的支出更少，給待遇調(diào)整留下的空間更大。

針對這種情況，教育部早在2008年就明確要求高校將職業(yè)發(fā)展與就業(yè)指導納入必修課，足見我國對學生生涯規(guī)劃的重視程度。職業(yè)生涯規(guī)劃發(fā)源于美國，得到美國政府和全民的重視。美國《國家職業(yè)發(fā)展指導方針》規(guī)定，從六歲開始職業(yè)指導和訓練?？上驳氖?，我國的一些中小學也已經(jīng)意識到職業(yè)生涯規(guī)劃的重要性，并開始啟動中小學生涯規(guī)劃教育，建立學生發(fā)展指導制度，加強對學生的理想、心理、學業(yè)等進行指導，取得階段性的成果。

表6 調(diào)整后中央財政支出的估值(2012—2018 年)

(二)對調(diào)整機制的進一步說明

上述調(diào)整機制矯正了基礎養(yǎng)老金最低標準調(diào)整非常態(tài)化的問題，以2018 年的《意見》作為指導，注重契合政策的可操作性。 待遇調(diào)整機制的基本邏輯是：在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金全部來自財政的情況下，過快提高最低標準不具有可行性，應建立與消費物價指數(shù)、職工基本養(yǎng)老金增長率、農(nóng)民人均可支配收入增長率三者掛鉤的調(diào)整機制，達到同時實現(xiàn)待遇購買力不降低、縮小與職工底線保障的差距、分享經(jīng)濟增長成果三個目的，跟從“貧困線趨勢”或“老年基本消費線趨勢”，可以保證基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整不會“掉隊”，不會因為調(diào)待不足或不及時而導致待遇實質(zhì)下降。

不過，調(diào)整機制不會一成不變，在很大程度上受政策環(huán)境的影響。

一是中央財政補助占比的變化。 目前城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金仍較低，中央財政補助也沒有像對城鎮(zhèn)職工那么“慷慨”，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金既算不上世界銀行倡導五支柱養(yǎng)老金體系中的零支柱，也無法有效發(fā)揮縮小收入差距的作用，最低標準僅是國家貧困線的30%，難以保障老年居民的基本消費。 基礎養(yǎng)老金最低標準由中央財政負擔，其在城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金中的比例越低，地方財政“補充”的壓力就越大。 從財政部公布的年度決算數(shù)據(jù)看，2010 年地方財政對城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的補助占比大約是37%，2018 年提高至50%，在城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的保障上，出現(xiàn)了“地方進，中央退”的趨勢。 基礎養(yǎng)老金最低標準是全民“公共品”，按照財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，中央財政補助在城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金中的比重會逐漸恢復并不斷提高。 一旦決策部門決定提高中央財政補助力度，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的職能就會發(fā)生變化，不再僅是維持老年群體的最低消費保障，那么調(diào)整機制跟從的趨勢線就需要改變。

二是制度模式的變化。 目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度進入改革深水區(qū)，是否借鑒國外經(jīng)驗建立“社會養(yǎng)老金”，為全體老年人建一個均等的、無差別的“零支柱”。 這個問題在學界已討論多年，并逐漸引起政府決策部門的重視。 例如，美國在1974 年推出“補充收入保障計劃”(supplemental security income，簡稱SSI)，那些沒有養(yǎng)老保險的老年人可以得到相當于社會平均工資10%的補充收入，資金由聯(lián)邦政府和州政府分擔，聯(lián)邦政府負擔的比例不斷提高，1974 年是75%，到2017 年升至95%[6]。 社會養(yǎng)老金將是拉平城鄉(xiāng)老年居民和城鎮(zhèn)退休職工人均財政補貼的一個中間值，會大大高于上文所述的“兩條線”。 如果引入社會養(yǎng)老金制度，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整機制就需要重新選擇跟從的趨勢線。

三是群體差別的變化。 隨著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革的深化，財政補貼將逐漸由隱性轉(zhuǎn)為顯性，一旦完全顯性化，中央財政補助將真正成為基于公民權(quán)利的、均等享有的“公共品”，居民和職工由財政兜底的養(yǎng)老金將走向統(tǒng)一，屆時城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準會被拔高。 即使當前不建立覆蓋全民的社會養(yǎng)老金，呼吁縮小城鄉(xiāng)老年居民和城鎮(zhèn)退休職工養(yǎng)老金待遇，尤其是財政補助差距的聲音日漸升高，也會助推基礎養(yǎng)老金最低標準的增長，受此影響，調(diào)整機制應重新選擇參數(shù)和跟從的趨勢線。

(三)兩點建議

本文探索了城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整機制，包括基本原則和影響因素，設計了待遇調(diào)整的掛鉤機制，并對調(diào)待公式和參數(shù)系數(shù)做了初步討論。 鑒于以上分析，提出兩點政策建議。

1.明確城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇調(diào)整的基本原則。 原則指導制度設計，基礎養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制的建立必須遵循制度的基本定位和原則。 《國務院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)〔2014〕8 號)對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的要求是，“充分發(fā)揮社會保險對保障人民基本生活、調(diào)節(jié)社會收入分配、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要作用”，明確了保障基本生活、調(diào)節(jié)收入分配、促進協(xié)調(diào)發(fā)展三大任務。 城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險待遇包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分，對上述任務的作用都不突出。 這是因為：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度起步僅十年，個人繳費數(shù)額不大①以2017 年為例，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險個人繳費總計810 億元，平均每人繳費227 元/年。，賬戶積累規(guī)模有限，保障基本生活的作用不強；個人賬戶養(yǎng)老金是完全積累制，遵循多繳多得的原則，沒有再分配功能；基礎養(yǎng)老金最低標準不到貧困線標準的30%，距離城鎮(zhèn)居民基本生活成本很遠，趕不上人均可支配收入的增速，談不上促進社會與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇過低是事實，但調(diào)整到多高合適? 要回答好這個問題，必須首先明確城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的功能。 此外，還需要明確：中央財政在基礎養(yǎng)老金中的職責，其在多大程度上提供基本生活保障。 只有明確這些基本原則，基礎養(yǎng)老金最低標準的調(diào)整機制才能定型。

2.強化基礎養(yǎng)老金的中央財政責任。 人口老齡化是全社會共同面臨的社會風險，而不僅是某些地區(qū)的個別現(xiàn)象。 自20 世紀80 年代以來，我國人口流動改變了老齡化的地區(qū)分布格局。 2000—2017 年“人戶分離”的人口由1.44 億增加到2.91 億，2018 年略有回落，但也達到2.86 億。 這些人口的流動規(guī)律是，從中西部向東部，從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，造成各地人口結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化。 非戶籍常住人口比例①“住在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，戶籍在外鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道且離開戶籍登記地半年以上”人口數(shù)占當?shù)乇徽{(diào)查人口數(shù)的比例。的地區(qū)差距很大，根據(jù)2017 年國家統(tǒng)計局1‰人口調(diào)查，北京是49.4%、與之相鄰的天津和河北分別是32.7%和10.1%，廣東是35.8%、與之相鄰的江西和廣西分別是7.3%和10.3%。 這就是人口的“虹吸”現(xiàn)象，發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)帶實際上成了人口流入帶。 人口流入稀釋了流入地的老齡化，而人口流出地老齡化問題加劇，這種趨勢是單個省份、單個地方政府無力應對的。 因此，中央政府有責任挑起應對人口老齡化的重擔，有責任“矯正”這種人口流動帶來財政負擔的地區(qū)失衡，為所有老年人的最基本生活“兜底線”、“織密網(wǎng)”、“建機制”。

國發(fā)〔2014〕8 號文中，“中央確定基礎養(yǎng)老金最低標準，建立基礎養(yǎng)老金最低標準正常調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況，適時調(diào)整全國基礎養(yǎng)老金最低標準”，實質(zhì)上就明確了中央財政的責任。 應當提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準的增長幅度，將中央財政補助占城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的比例提高，將地方財政補助占比恢復到制度初期的40%以下，平衡基礎養(yǎng)老金財政負擔的地區(qū)差距。