風(fēng)險(xiǎn)治理視域的現(xiàn)代城市疫情防控

〔摘要〕 城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的背景下，風(fēng)險(xiǎn)治理的首要任務(wù)和關(guān)鍵所在，是城市風(fēng)險(xiǎn)治理取得實(shí)效。新冠肺炎疫情作為典型的現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)我國(guó)城市風(fēng)險(xiǎn)防控與治理體系和治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。城市疫情防控的根本是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，在此前提下，構(gòu)建以城市治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向的多元主體協(xié)同共治的城市疫情整體性防控模式。

〔關(guān)鍵詞〕 新冠肺炎疫情，現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)治理，現(xiàn)代城市

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D669 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）03-0022-09

隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會(huì)日益向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會(huì)發(fā)展，城市在大規(guī)模吸納人口的同時(shí)，發(fā)揮著綜合引領(lǐng)功能。然而，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，在危及人們生命安全和身體健康的同時(shí)，也對(duì)城市治理體系和治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情肆虐最為嚴(yán)重、防控難度最大的公共空間，正是人口密度大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、治理負(fù)荷重的城市。因此，新冠肺炎疫情防控的首要任務(wù)和關(guān)鍵點(diǎn)應(yīng)該在城市。由于城市自身固有特點(diǎn)而形成的內(nèi)生性約束，以及我國(guó)城市治理存在短板，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控治理體制機(jī)制供給不足和運(yùn)轉(zhuǎn)不力。因此，如何破解城市疫情防控治理的瓶頸，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要認(rèn)真研究。

一、新冠肺炎疫情：全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的公共衛(wèi)生危機(jī)

（一）風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代化與現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)

作為歷史發(fā)展的必然，現(xiàn)代化進(jìn)程是全球不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)代化不僅是人類(lèi)社會(huì)持續(xù)演化的結(jié)果，也是人類(lèi)文明前進(jìn)的方向。盡管人們賦予現(xiàn)代化諸多良好愿景，然而在風(fēng)險(xiǎn)治理視域中，一方面，現(xiàn)代性不斷塑造著一個(gè)更為便捷、安全和幸福的社會(huì)狀態(tài)，另一方面，現(xiàn)代化進(jìn)程本身卻又是一個(gè)醞釀和催生現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。在現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)中，“核戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性，生態(tài)災(zāi)難，不可遏制的人口爆炸，全球經(jīng)濟(jì)交流的崩潰，以及其他潛在的全球性災(zāi)難，對(duì)我們每一個(gè)人都勾畫(huà)出了一副令人不安的危險(xiǎn)前景” 〔1 〕110?，F(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越成為現(xiàn)代社會(huì)的本質(zhì)特征。這些風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生及其導(dǎo)致的社會(huì)危機(jī)，并不是后現(xiàn)代的產(chǎn)物，而只是現(xiàn)代性后果的一種負(fù)面表達(dá)。因?yàn)椤拔覀儗?shí)際上并沒(méi)有邁進(jìn)一個(gè)所謂的后現(xiàn)代時(shí)期，而是正在進(jìn)入這樣一個(gè)階段，在其中現(xiàn)代性的后果比從前任何一個(gè)時(shí)期都更加劇烈化更加普遍化” 〔1 〕3。從切爾諾貝利核災(zāi)難到日本福島核泄漏，從美國(guó)22萬(wàn)噸超級(jí)油輪“亞莫克·卡迪茲號(hào)”原油泄露到印度博帕爾“聯(lián)合碳化殺蟲(chóng)劑廠(chǎng)”毒氣泄漏事故等大規(guī)模區(qū)域性災(zāi)難來(lái)看，現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)和現(xiàn)代性的構(gòu)建并沒(méi)有一勞永逸地消除伴隨并威脅人類(lèi)社會(huì)的各種風(fēng)險(xiǎn)。相反，前所未有的工業(yè)化發(fā)展、井噴式的高科技創(chuàng)新，以及“現(xiàn)代性正在內(nèi)在地經(jīng)歷著全球化的過(guò)程” 〔1 〕56，由此導(dǎo)致的是一個(gè)充斥著現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的全球性“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。與傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)及其導(dǎo)致的社會(huì)危機(jī)不同，現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)“是現(xiàn)代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發(fā)的后果” 〔2 〕7。具言之，現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)并非只是一種單純的新風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程（如城鎮(zhèn)化、全球化）的加速，風(fēng)險(xiǎn)具有全局性和全球性特點(diǎn)。在現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)所造成的全局性“風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境”之下，每一個(gè)人都無(wú)法超脫。現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)“潛在地影響著生活在地球上的每一個(gè)人” 〔1 〕31。

現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)孕育著現(xiàn)代性危機(jī)。“風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)之間存在著因果關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)是前期形態(tài)，危機(jī)是后期表現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)之間是一個(gè)‘連續(xù)統(tǒng)?！薄? 〕抽象的現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)是造成具象的現(xiàn)代性危機(jī)的原因，而核泄露、大規(guī)?；瘜W(xué)制劑污染等現(xiàn)代性危機(jī)則是現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)在結(jié)構(gòu)高度分化且關(guān)系高度耦合的復(fù)雜世界中的直接后果和具體表現(xiàn)。

（二）新冠肺炎疫情是全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的重大公共衛(wèi)生危機(jī)

作為全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，新冠肺炎疫情的全球暴發(fā)不僅對(duì)人類(lèi)生命安全和身體健康造成了極大威脅，而且對(duì)全球政治和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性沖擊。從病毒學(xué)看，新冠病毒偽裝性強(qiáng)、潛伏期超長(zhǎng)、傳播途徑多樣，不僅具有高復(fù)發(fā)率和自身變異性，而且對(duì)人體免疫系統(tǒng)實(shí)施攻擊，同時(shí)結(jié)合高傳染性和高致命性?xún)煞N特性，是人類(lèi)有史以來(lái)危害性最強(qiáng)的傳染性病毒之一。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理理論，新冠肺炎疫情無(wú)疑是當(dāng)下闡釋風(fēng)險(xiǎn)及其危機(jī)后果的全球化景象的最佳例證。

吉登斯為我們描繪了現(xiàn)代性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)景象的特征，包括高強(qiáng)度意義上風(fēng)險(xiǎn)的全球化、突發(fā)事件不斷增長(zhǎng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)的全球化、來(lái)自于人工環(huán)境或者社會(huì)化自然的風(fēng)險(xiǎn)、影響著千百萬(wàn)人生活機(jī)會(huì)的制度化風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)本身作為風(fēng)險(xiǎn)、分布趨于均勻的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以及對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)局限性的意識(shí) 〔1 〕109-110。而烏爾里?！へ惪藙t進(jìn)一步通過(guò)全球化和全局性特征定義現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)，即：“當(dāng)今的風(fēng)險(xiǎn)和危害在本質(zhì)上有別于其在中世紀(jì)的表面相似物。這是由于今天的威脅具有全局性（人、動(dòng)物、植物），其起因是現(xiàn)代特有的?！?〔2 〕7反觀(guān)新冠肺炎疫情，不僅引發(fā)疫情的新冠肺炎病毒本身相對(duì)于傳統(tǒng)的呼吸道傳染病毒屬于新型病毒，更在于新冠肺炎疫情在現(xiàn)代化進(jìn)程和全球化背景下具有時(shí)間、空間和后果維度的全局性影響。如果說(shuō)全球化“可以被定義為：世界范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系的強(qiáng)化，這種關(guān)系以這樣一種方式將彼此相距遙遠(yuǎn)的地域連接起來(lái)，即此地所發(fā)生的事件可能是由許多英里以外的異地事件而引起” 〔1 〕56-57，那么，新冠肺炎疫情就集中展示了吉登斯所言的全球化，而全球化本身又為新冠肺炎疫情貼上了現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)簽。

在全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)及其影響表現(xiàn)出一種復(fù)合化趨勢(shì)，即從單純的外部風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)向外部風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)共存的結(jié)構(gòu);從局部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向全球風(fēng)險(xiǎn)。新冠肺炎疫情已對(duì)全球的政治經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。截至2020年4月23日20時(shí)，全球新冠肺炎確診病例已達(dá)2657611例，死亡病例達(dá)185318例。而據(jù)經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展組織（OECD）預(yù)測(cè)，受新冠肺炎疫情影響，2020年全球經(jīng)濟(jì)增速可能會(huì)下降至2.4%，是2009年以來(lái)的最低水平。國(guó)際金融協(xié)會(huì)（IIF）甚至認(rèn)為，2020年全球GDP增長(zhǎng)速度最低可能僅為1%。亞洲開(kāi)發(fā)銀行在《亞洲發(fā)展展望報(bào)告》中指出，這場(chǎng)新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟(jì)造成的損失預(yù)計(jì)將達(dá)2萬(wàn)億至4.1萬(wàn)億美元，相當(dāng)于全球GDP的2.3%至4.8%。正因?yàn)槿绱耍粌H世界衛(wèi)生組織在當(dāng)?shù)貢r(shí)間2020年1月30日宣布新冠肺炎疫情的全球性暴發(fā)是“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，而且多國(guó)政要也將其視為重大公共衛(wèi)生危機(jī)。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍強(qiáng)調(diào)新冠病毒大流行是本世紀(jì)最嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生危機(jī)，英國(guó)首相約翰遜表示英國(guó)正面臨一代人以來(lái)最嚴(yán)重的公共衛(wèi)生危機(jī)。習(xí)近平指出：“這次新冠肺炎疫情，是新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。對(duì)我們來(lái)說(shuō)，這是一次危機(jī)，也是一次大考?！?〔4 〕

新冠肺炎疫情全球暴發(fā)的事實(shí)再次說(shuō)明，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一個(gè)世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)” 〔2 〕9。對(duì)于深度參與和推進(jìn)全球化進(jìn)程的中國(guó)而言，在全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的結(jié)構(gòu)中預(yù)防和治理風(fēng)險(xiǎn)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。為此，習(xí)近平高度強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)治理，要求“增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)、防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)要一以貫之” 〔5 〕。

二、城市是疫情防控取得全局性效果的關(guān)鍵所在

（一）風(fēng)險(xiǎn)防治是治理現(xiàn)代化的重要場(chǎng)域

新冠肺炎病毒蘊(yùn)含的全球性風(fēng)險(xiǎn)，與其他風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中難以感知的“定居在物理和化學(xué)的方程式內(nèi)（如食物毒素、核威脅）” 〔2 〕6的風(fēng)險(xiǎn)一樣，既對(duì)全球治理提出前所未有的挑戰(zhàn)，也對(duì)各國(guó)的治理體系和治理能力構(gòu)成嚴(yán)峻的考驗(yàn)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)代社會(huì)的本質(zhì)特征時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)治理就應(yīng)當(dāng)始終是現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要議題。

風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)，在于對(duì)安全的保障和維護(hù)。作為趨利避害的動(dòng)物，人類(lèi)有獲得對(duì)其生命、身體、物品安全保障，以及對(duì)其內(nèi)心歸屬感維護(hù)的天然要求。人類(lèi)的幸福生活，首先依賴(lài)于安全的獲得和維護(hù)。人類(lèi)對(duì)于安全的訴求，并沒(méi)有隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快而降低。相反，由于現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)增多，以及人類(lèi)現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的不斷提升，安全的重要性日益顯著。基于此，風(fēng)險(xiǎn)治理的直接目標(biāo)，就是要通過(guò)有效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和風(fēng)險(xiǎn)治理，將可能的風(fēng)險(xiǎn)予以消除，或者將其降到最低限度。同時(shí)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的社會(huì)消極后果——危機(jī)的治理，其直接目標(biāo)就是消除風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的危機(jī)，或者將其降到最低限度。而無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)治理，還是危機(jī)治理，其實(shí)施的根本路徑都是全球治理或特定國(guó)家治理的體系和能力。鑒于“某種程度的壓力、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性往往是作為一種激勵(lì)成功的因素而起作用” 〔6 〕295，風(fēng)險(xiǎn)及其治理，就成為現(xiàn)代化進(jìn)程中全球治理和各國(guó)治理現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿Α?/p>

黨的十九屆四中全會(huì)之所以將堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為核心議題，其原因不僅在于推進(jìn)作為“第五個(gè)現(xiàn)代化”的治理現(xiàn)代化是把我國(guó)建設(shè)成為現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的瓶頸突破，進(jìn)一步的原因還在于其是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)、解決現(xiàn)代化危機(jī)的根本路徑。21世紀(jì)是世界大變局時(shí)代，全球治理始終面臨現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷醞釀和發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)。而隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下調(diào)，各類(lèi)隱性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的顯化，風(fēng)險(xiǎn)防治必然成為我國(guó)在21世紀(jì)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。

（二）疫情防控的全局性效果取決于城市

治理是一個(gè)系統(tǒng)性圖景。根據(jù)治理領(lǐng)域的不同，治理可以劃分為政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化意識(shí)形態(tài)治理等;根據(jù)現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，治理可以劃分為前現(xiàn)代治理、現(xiàn)代治理和后現(xiàn)代治理;基于域內(nèi)和域外的視角，治理可以劃分為國(guó)家治理和全球治理;而從人文區(qū)域結(jié)構(gòu)來(lái)看，治理可以劃分為城市治理和鄉(xiāng)村治理。顯然，在現(xiàn)代化社會(huì)，城市治理在治理的系統(tǒng)性圖景中占有顯著地位。

作為人類(lèi)文明的重要標(biāo)志，“城市成為了人類(lèi)政治民主和社會(huì)進(jìn)步的聚焦點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)、文化繁榮的中心和思想策源地” 〔7 〕2。在全球化時(shí)代，作為金融資本、人口和信息流的匯聚中心和支配中樞，諸如紐約、倫敦和東京這樣的“全球城市”在政治和經(jīng)濟(jì)層面越來(lái)越多地取代民族國(guó)家而“越來(lái)越擁有國(guó)際霸權(quán)” 〔8 〕119。城市（尤其是超大城市和國(guó)際化大都市）在國(guó)家戰(zhàn)略布局中舉足輕重。在我國(guó)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中，城鎮(zhèn)化同樣是現(xiàn)代化的必由之路。對(duì)于當(dāng)下中國(guó)而言，解決“三農(nóng)”問(wèn)題、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)困境、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)、消除貧困并實(shí)現(xiàn)共同富裕、擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、全面建成小康社會(huì)，關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)化的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

因此，在相當(dāng)程度上，新冠肺炎疫情全球防控的效果取決于城市。新冠肺炎疫情防控的重點(diǎn)和關(guān)鍵，在于城市疫情防控要適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，建立和完善疫情防控治理體系。新冠肺炎疫情是與人口密度有密切關(guān)系的全球性風(fēng)險(xiǎn)，由此決定了城市疫情防控的緊迫性。目前，城市聚集了全球過(guò)半數(shù)人口，在英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，城市人口占國(guó)家總?cè)丝跀?shù)量的比例更是遠(yuǎn)高于農(nóng)村人口。中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年中國(guó)大陸地區(qū)的城鎮(zhèn)常住人口為84843萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎兀ǔＷ∪丝诔擎?zhèn)化率）為60.60%。同樣重要的是，新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重沖擊，而城市是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎，是就業(yè)人口的主要吸納地和社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定器。因此，奪取疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“雙勝利”，關(guān)鍵在于城市疫情防控，在于城市治理能否有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

三、城市疫情防控治理的內(nèi)生性約束

城市在國(guó)家戰(zhàn)略布局中具有舉足輕重的地位，城市治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心構(gòu)成和重要抓手。正如習(xí)近平所指出的：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?〔9 〕然而，面對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)及其可能產(chǎn)生的公共危機(jī)，如新冠肺炎疫情，城市自身的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制和公共危機(jī)治理效果并未因城市化水平和現(xiàn)代化進(jìn)程而得到相應(yīng)提升。相反，囿于自身特點(diǎn)，城市在全球風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代不僅成為風(fēng)險(xiǎn)最為集中的物理空間和地理區(qū)域，而且也是由風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的公共危機(jī)大概率暴發(fā)的場(chǎng)域。歸結(jié)其原因，在于城市疫情風(fēng)險(xiǎn)防控治理存在的內(nèi)生性約束，制約了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和公共危機(jī)治理的效能。

（一）聚集規(guī)模效應(yīng)導(dǎo)致城市的風(fēng)險(xiǎn)易感性和強(qiáng)激發(fā)性

城市是“人類(lèi)聚落體系的一種類(lèi)型” 〔10 〕14。城市的聚集規(guī)模效應(yīng)是指城市對(duì)人口的大規(guī)模聚攏和持續(xù)吸納人口流入的功能及其過(guò)程。阿瑟·奧沙利就以城市的聚集規(guī)模效應(yīng)來(lái)定義城市：“在相對(duì)狹小的面積里居住著大量人口的地理區(qū)域?！?〔11 〕2城市的聚集規(guī)模效應(yīng)，在治理過(guò)程中轉(zhuǎn)化為治理規(guī)模。治理規(guī)模決定于物理空間、人口規(guī)模、治理內(nèi)容和治理形式 〔12 〕16-17。由于人口數(shù)量龐大且高密度聚集，人群流動(dòng)便利且頻繁，城市物理空間結(jié)構(gòu)復(fù)雜，社會(huì)功能系統(tǒng)高度分化，以至于在面對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，形成了為城市所特有的風(fēng)險(xiǎn)易感性和強(qiáng)激發(fā)性。當(dāng)具有烈性傳染特征的新冠肺炎疫情襲來(lái)時(shí)，城市有機(jī)體極易呈現(xiàn)出一種相對(duì)脆弱的免疫性。尤其是對(duì)于常住人口超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市而言，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，除具有一般突發(fā)事件所包含的突發(fā)性、不確定性、緊迫性之外，還包括與超大城市的系統(tǒng)性特征相結(jié)合的內(nèi)生性、多源性、高頻性、連鎖性、巨損性等特點(diǎn) 〔13 〕，其風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)更加艱巨。在這種情況下，治理規(guī)模和以新冠肺炎疫情為代表的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率呈現(xiàn)出正比關(guān)系。從全球新冠肺炎疫情暴發(fā)的實(shí)際情況來(lái)看，疫情肆虐最嚴(yán)重的區(qū)域，首先就是城市，而且主要是紐約、舊金山、倫敦、巴黎、米蘭、武漢、首爾等大型城市。

（二）風(fēng)險(xiǎn)治理效果受制于城市的治理負(fù)荷

治理行動(dòng)的有效性，不僅取決于治理的收益，同時(shí)也取決于治理的負(fù)荷（成本）。風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐表明，風(fēng)險(xiǎn)治理的負(fù)荷越小，治理的有效性越高。在防控諸如新冠肺炎疫情這樣的全球化風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，城市治理負(fù)荷普遍較高。對(duì)于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理而言，城市的聚集規(guī)模效應(yīng)決定了城市治理規(guī)模的龐大;治理規(guī)模龐大又導(dǎo)致城市治理的高負(fù)荷。具體到新冠肺炎疫情，城市治理的高負(fù)荷突出表現(xiàn)為整體性、常態(tài)化疫情防控治理預(yù)案制定難度的加大;保持防控預(yù)案和治理機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)行，其效果也往往受到治理負(fù)荷諸多加重因素的干擾。具言之，城市人口數(shù)量龐大、空間地域狹小以及現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高速多元發(fā)展，使得不同利益群體在疫情防控預(yù)案的制定和實(shí)施過(guò)程中表現(xiàn)出多樣化的利益訴求。同時(shí)，基于社會(huì)資源的快速流動(dòng)和各類(lèi)新興產(chǎn)業(yè)的不斷崛起，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出超復(fù)雜性，也會(huì)提升整體性、常態(tài)化的城市疫情防控治理預(yù)案和機(jī)制建立的成本，加重相關(guān)體制機(jī)制的運(yùn)行負(fù)荷。這也是除了延誤時(shí)機(jī)、消極作為以外，部分西方國(guó)家主要城市在新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)治理表現(xiàn)不盡如人意的一個(gè)重要原因。

（三）城市的異質(zhì)性特征加大風(fēng)險(xiǎn)治理難度

改革開(kāi)放以來(lái)，“中國(guó)城市社會(huì)正在發(fā)生快速的分化，這種分化包含兩個(gè)維度：一個(gè)是橫向的分化，指城市居民在種族、民族、語(yǔ)言、文化、宗教、職業(yè)等領(lǐng)域的特征差異加大;二是縱向分化，指城市居民在收入、財(cái)富、教育等資源占有上的差異加大……另外，城市中快速的人口流動(dòng)使社區(qū)中的街坊/鄰居也不再是同一宗親或世代為鄰的熟人，而是不斷變換的‘生人，社區(qū)似乎正在失去傳統(tǒng)社區(qū)所具有的‘熟人社會(huì)的特征?！?〔14 〕這就是城市社會(huì)學(xué)理論的“異質(zhì)性特征”在中國(guó)城市社會(huì)的表達(dá)。異質(zhì)性特征不僅可能導(dǎo)致城市發(fā)展運(yùn)行的撕裂，而且還會(huì)消解群體在城市治理和風(fēng)險(xiǎn)治理中的凝聚力與約束力。在依據(jù)差異原則而組織起來(lái)的城市社會(huì)當(dāng)中，“社會(huì)組織條件的放寬——現(xiàn)代大都市漸趨成熟的一種狀態(tài)——導(dǎo)致由整齊劃一、界限清晰的群體或社群所產(chǎn)生的約束力開(kāi)始弱化?！?〔8 〕32在城市差異性特征的作用下，新冠肺炎疫情的治理難度，不僅在于異質(zhì)性治理區(qū)域的統(tǒng)籌、整合與協(xié)調(diào)，以及基于區(qū)域異質(zhì)性而提出科學(xué)、有效、精準(zhǔn)的治理方案和措施，還在于異質(zhì)性區(qū)域的居民對(duì)于疫情防控治理方案的認(rèn)同、治理規(guī)則的服從和治理行動(dòng)的協(xié)同。

四、城市疫情防控的根本是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)的國(guó)家治理及其現(xiàn)代性塑造，以追求、保障和實(shí)現(xiàn)人民的幸福生活作為價(jià)值定位和終極目標(biāo) 〔15 〕。城市現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的防控和危機(jī)治理，其根本目的是為了滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的追求。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義最大的制度優(yōu)勢(shì)。面對(duì)新冠肺炎疫情，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把人民利益放在最高地位，想人民之所想、急人民之所急;習(xí)近平總書(shū)記親自部署、親自指揮，多次召開(kāi)會(huì)議、聽(tīng)取匯報(bào)、作出重要指示，要求各級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門(mén)制定周密方案，組織各方力量開(kāi)展防控;2020年1月25日，在農(nóng)歷正月初一這一天，習(xí)近平主持召開(kāi)中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取新冠肺炎疫情防控工作匯報(bào)，堪稱(chēng)史無(wú)前例;自疫情暴發(fā)以來(lái)，召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議9次、中央政治局會(huì)議2次，科學(xué)研判和部署疫情防控工作;與此同時(shí)，“黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》，中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)研究部署工作，中央指導(dǎo)組積極開(kāi)展工作，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各級(jí)黨委和政府積極作為，同時(shí)間賽跑，與病魔較量，形成了抗擊病魔的強(qiáng)大合力” 〔4 〕。疫情防控工作之所以能夠取得階段性重大勝利，在于以習(xí)近平同志為核心的黨中央的科學(xué)研判、科學(xué)決策和科學(xué)部署，以習(xí)近平同志為核心的黨中央是整個(gè)疫情防控工作的主心骨。鐵一般的行動(dòng)、鐵一般的事實(shí)再次證明，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為城市疫情防控提供了根本政治保證，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是打贏這場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)總體戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)的根本政治保證。

（一）堅(jiān)持黨對(duì)城市疫情的科學(xué)研判和科學(xué)決策

增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，是中國(guó)共產(chǎn)黨人在重大歷史關(guān)頭保持清醒頭腦和強(qiáng)大戰(zhàn)斗力的重要法寶。在應(yīng)對(duì)各種問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終高度重視憂(yōu)患意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。2012年12月31日，中央政治局在研究部署黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作時(shí)就已經(jīng)指出全黨必須增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。2018年1月，習(xí)近平在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班開(kāi)班式上的重要講話(huà)中提出三個(gè)“一以貫之”，即“增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)、防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)要一以貫之”，“堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義要一以貫之”和“推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程要一以貫之” 〔16 〕。置身于21世紀(jì)全球風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的中國(guó)共產(chǎn)黨人越發(fā)注重風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)治理。

風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵是科學(xué)研判、科學(xué)評(píng)估以及基于研判和評(píng)估基礎(chǔ)上的科學(xué)決策。在2018年1月學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班開(kāi)班式上，習(xí)近平在列舉8個(gè)方面16個(gè)具體風(fēng)險(xiǎn)尤其是強(qiáng)調(diào)時(shí)刻警惕和嚴(yán)密防范像“非典”那樣的重大傳染性疾病的基礎(chǔ)上，要求全黨“既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招;既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)” 〔16 〕，這充分說(shuō)明黨的十八大以來(lái)，黨中央直面全球性風(fēng)險(xiǎn)這一現(xiàn)實(shí)，對(duì)包括烈性傳染病疫情在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，站在戰(zhàn)略高度，進(jìn)行科學(xué)謀劃，作出科學(xué)研判和科學(xué)決策。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黨中央高度重視對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的研判決策工作，要求從源頭上防控重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，要嚴(yán)格執(zhí)行疫情防控和應(yīng)急處置法律法規(guī)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，全面研究全球生物安全環(huán)境、形勢(shì)和面臨的挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)，深入分析我國(guó)生物安全的基本狀況和基礎(chǔ)條件，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，完善公共衛(wèi)生重大風(fēng)險(xiǎn)研判、評(píng)估、決策、防控協(xié)同機(jī)制。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研判和科學(xué)決策，對(duì)城市疫情防控具有根本指導(dǎo)作用。

（二）堅(jiān)持黨對(duì)城市疫情風(fēng)險(xiǎn)的全局性把控

聚集規(guī)模效應(yīng)和異質(zhì)性特征，使得城市在面對(duì)新冠肺炎疫情等全球風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)容易產(chǎn)生治理的碎片化?？朔@種碎片化，最根本的在于黨對(duì)城市疫情的全局性駕馭。只有堅(jiān)持黨對(duì)城市疫情的全局性駕馭，才能從根本上克服城市治理的內(nèi)生性約束，把好把準(zhǔn)城市疫情防控的方向。

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是從法治走向善治的中國(guó)特色社會(huì)主義治理模式的本質(zhì)特征。 〔17 〕在對(duì)疫情防控的總體謀劃和具體推進(jìn)中，首先必須堅(jiān)持黨委高效權(quán)威統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》明確指出：“面對(duì)疫情加快蔓延的嚴(yán)重形勢(shì)，各級(jí)黨委（黨組）要增強(qiáng)‘四個(gè)意識(shí)、堅(jiān)定‘四個(gè)自信、做到‘兩個(gè)維護(hù)，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神上來(lái)，認(rèn)清肩負(fù)的責(zé)任使命，按照?qǐng)?jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策的要求切實(shí)做好工作?！?〔18 〕其次，必須發(fā)揮黨委在風(fēng)險(xiǎn)治理中的頂層設(shè)計(jì)和總體指揮部署職能。新冠肺炎疫情發(fā)生后，中央迅速作出疫情防控的總體部署，對(duì)疫情防控工作提出要求，并隨著疫情的發(fā)展變化，及時(shí)對(duì)疫情防控工作進(jìn)行再研究、再部署、再動(dòng)員，以最全面、最嚴(yán)格和最徹底的舉措，展現(xiàn)出我們黨面對(duì)這場(chǎng)看不見(jiàn)硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)非凡的駕馭能力。

（三）堅(jiān)持黨對(duì)城市疫情風(fēng)險(xiǎn)的總體性應(yīng)對(duì)

黨的十九大報(bào)告將統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)，做到居安思危作為治國(guó)理政的重大原則，并將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。城市新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)首先體現(xiàn)為我們黨在組織動(dòng)員層面、思想宣傳層面和決策部署層面的總體性應(yīng)對(duì)。

在應(yīng)對(duì)城市新冠肺炎疫情的過(guò)程中，我們黨把自身的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為疫情防控的強(qiáng)大力量，確保疫情防控的重大決策部署得到貫徹落實(shí)，確?！凹辛α哭k大事”的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度績(jī)效，為疫情防控提供了最堅(jiān)強(qiáng)的政治保障、組織保障和思想保障，這是對(duì)新冠肺炎疫情最根本的應(yīng)對(duì)。與此同時(shí)，必須充分認(rèn)識(shí)到，黨的強(qiáng)大的政治宣傳能力、廣泛的社會(huì)動(dòng)員能力，以及有效的資源汲取與整合能力，對(duì)于城市疫情防控的重大作用。

總之，我們黨對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研判和科學(xué)決策、對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的全局性駕馭、對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的總體性應(yīng)對(duì)，構(gòu)成了城市新冠肺炎疫情防控的主要支撐，是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在城市疫情防控中的集中體現(xiàn)。

五、構(gòu)建整體性城市疫情防控治理模式

城市的疫情防控是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。打好打贏這場(chǎng)硬仗惡仗，向人民交上一份滿(mǎn)意的答卷，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是根本。城市新冠肺炎疫情防控得出的一條極其寶貴的經(jīng)驗(yàn)，就是在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這一根本前提下，中央的決策部署能夠得到有力執(zhí)行，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)參與、上下同心、信息共享的風(fēng)險(xiǎn)治理格局。與此同時(shí)，城市疫情防控中暴露出的一些資源、信息和行為的碎片化現(xiàn)象，進(jìn)一步說(shuō)明了以城市治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向，構(gòu)建整體性城市疫情防控治理模式的必要性和緊迫性。

（一）強(qiáng)化城市疫情防控治理主體的整合度

整體性城市疫情防控治理，是基于整體性治理理論，構(gòu)建以城市治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以滿(mǎn)足人民對(duì)于幸福生活的需要為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)整合為核心治理機(jī)制，依托人工智能、大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)的城市新型風(fēng)險(xiǎn)治理模式。其特點(diǎn)在于以政府為紐帶，整合碎片化的治理主體、治理信息和治理行動(dòng)，協(xié)調(diào)多元主體在風(fēng)險(xiǎn)治理中的有序參與并在激勵(lì)機(jī)制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)治理主體之間的權(quán)力配置和責(zé)任分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理從“分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合” 〔19 〕。其本質(zhì)就是以協(xié)調(diào)為核心，通過(guò)對(duì)治理碎片化的重構(gòu)實(shí)現(xiàn)治理的整合。

整體性城市疫情防控治理模式并不是以政府為單一治理主體，恰恰相反，它承認(rèn)并且要求多元主體參與治理?！皡f(xié)調(diào)治理的核心是明確多元參與主體的屬性和關(guān)系，由政府引導(dǎo)和規(guī)約多元主體間的互動(dòng)協(xié)作，逐步實(shí)現(xiàn)由‘政府的公共危機(jī)‘管理向‘政府間的公共危機(jī)‘治理轉(zhuǎn)變?！?〔20 〕50整體性治理的主體包括：黨委、政府、企業(yè)和非政府組織，公民個(gè)人，并確定各主體的功能屬性及其在治理過(guò)程中的相互關(guān)系。

首先，如前所述，我國(guó)城市疫情防治模式的根本特征和突出優(yōu)勢(shì)，就在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨在城市風(fēng)險(xiǎn)防控和治理過(guò)程中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。

其次，“政府是公共危機(jī)管理的核心主體?！薄?0 〕14在城市疫情的整體性治理結(jié)構(gòu)中，政府應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照黨的總體部署，以城市治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)治理為中心，減少應(yīng)急狀態(tài)下的“中間層次政府”和環(huán)節(jié)，破除層層集中、層層下達(dá)的傳統(tǒng)的決策垂直下沉體制，減少組織機(jī)構(gòu)層級(jí)、縮短匯報(bào)鏈、簡(jiǎn)化工作流程。正如有觀(guān)點(diǎn)指出：“多層級(jí)的國(guó)家應(yīng)急管理體制，不但增加了政府協(xié)調(diào)的內(nèi)容，而且使政府協(xié)調(diào)更趨復(fù)雜，在運(yùn)行過(guò)程中容易出現(xiàn)政府危機(jī)管理結(jié)構(gòu)失靈的現(xiàn)象?！?〔20 〕53為此，必須打造疫情防控扁平化決策和執(zhí)行機(jī)制，使上級(jí)指令可以迅速直接下達(dá)到一線(xiàn)，保證治疫的時(shí)效性。

再次，推進(jìn)城市疫情防控治理現(xiàn)代化，重塑?chē)?guó)家疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其權(quán)力和責(zé)任。國(guó)家疾控中心僅僅是衛(wèi)健委下屬的技術(shù)部門(mén)，在疫情防控過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權(quán)不夠。這種權(quán)力配置狀態(tài)，束縛了國(guó)家疾控中心作為專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)特有專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。因此，有必要重構(gòu)國(guó)家疾病預(yù)防體系，賦予國(guó)家疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在決策形成中更大的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

最后，擴(kuò)大社會(huì)有序參與。風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)代化方向是整體性治理。政府與社會(huì)的良性互動(dòng)和有效協(xié)同，是治理過(guò)程中國(guó)家與社會(huì)的最優(yōu)平衡模式（強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)）的內(nèi)在要求。在城市疫情的整體性治理結(jié)構(gòu)中，行政依托政府，市場(chǎng)依托企業(yè)，而社會(huì)作為政府和市場(chǎng)之外的“第三領(lǐng)域”，則依托非政府組織和公民來(lái)彌補(bǔ)治理過(guò)程中的政府失靈和市場(chǎng)失靈。只有多元主體在政府的有效協(xié)調(diào)之下形成多元協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，城市疫情的整體性治理才能取得預(yù)期效果。面對(duì)以疫情為代表的現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)，城市應(yīng)當(dāng)將政府—社會(huì)合作機(jī)制納入到整體性治理結(jié)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)政府特定部門(mén)與社會(huì)（包括社會(huì)組織和個(gè)人）的有效銜接。為此，應(yīng)積極發(fā)揮行業(yè)組織的中介作用，推進(jìn)協(xié)調(diào)政府和社會(huì)（包括企業(yè)和個(gè)人）疫情防治的有序合作?？傮w而言，需要在黨的統(tǒng)一權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)和政府的支持下，充分發(fā)掘社會(huì)的潛能與力量，塑造社會(huì)內(nèi)生發(fā)展的品質(zhì)。以“增強(qiáng)社會(huì)治理整體性和協(xié)同性” 〔21 〕386為導(dǎo)向，通過(guò)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同治理，以及社會(huì)內(nèi)部主體之間的協(xié)同治理，構(gòu)建現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控的有效路徑。

（二）提升城市疫情防控治理信息的整合度

信息時(shí)代中構(gòu)建整體性治理，其關(guān)鍵就在于信息。政府的有效協(xié)調(diào)，以及整體性治理的績(jī)效，在于信息的有效收集、分析、傳遞與反饋。在城市疫情的防控治理過(guò)程中，“多元主體并不是根據(jù)突發(fā)公共事件本身來(lái)作出判斷、選擇與決策，而是根據(jù)突發(fā)公共事件所呈現(xiàn)的信息狀態(tài)作出適時(shí)的反應(yīng)” 〔20 〕60。

首先，完善疫情信息收集和上報(bào)制度。在面臨城市突發(fā)疫情時(shí)，疫情信息的上報(bào)是否及時(shí)、科學(xué)、有效，關(guān)涉防控治理的決策和部署能否精準(zhǔn)到位。雖然目前我國(guó)擁有傳染病疫情信息網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，但是信息收集和上報(bào)制度仍然有改進(jìn)的空間。應(yīng)明確規(guī)定一旦發(fā)現(xiàn)具有傳染危害可能性的疫情就必須及時(shí)上報(bào)，明確上報(bào)的主體、程序和對(duì)上報(bào)消息的反饋機(jī)制，明確延誤上報(bào)、隱瞞上報(bào)的法律責(zé)任及其制裁方式。

其次，加強(qiáng)疫情期間的政府信息公開(kāi)，劃清謠言與公民言論自由之間的界限?！帮L(fēng)險(xiǎn)具有某種非真實(shí)性。在核心意義上，風(fēng)險(xiǎn)既是現(xiàn)實(shí)的，也是非現(xiàn)實(shí)的” 〔2 〕24。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性為謠言的產(chǎn)生和傳播提供了可能性空間。疫病暴發(fā)初期，謠言密集出現(xiàn)在疫情擴(kuò)散、病毒起源、藥物治療和政府治理等公共話(huà)題場(chǎng)域。例如“大蒜水和風(fēng)油精可以治好冠狀病毒肺炎”“阿司匹林有效緩解冠狀肺炎病情”“帶呼吸閥的N95口罩對(duì)于新冠病毒沒(méi)有防護(hù)作用”“室溫增至30度能抗肺炎”“浙BL0535車(chē)上人員感染病毒正前往某地”“深圳1月27日開(kāi)始封城”“杭州封城防控新型肺炎”“政府安排飛機(jī)灑藥消毒”等謠言，對(duì)穩(wěn)定社會(huì)情緒十分有害，加劇了疫情防控的難度。如果缺乏權(quán)威信息公開(kāi)及時(shí)有效的介入，謠言的產(chǎn)生和傳播必然獲得空間。因此，有必要在強(qiáng)化信息公開(kāi)的前提下，建立和完善謠言識(shí)別機(jī)制，精準(zhǔn)打擊謠言?，F(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生往往會(huì)導(dǎo)致次級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)城市突發(fā)疫情，謠言通過(guò)自媒體和微信群等渠道高速流動(dòng)和傳播，將會(huì)造成社會(huì)心理恐慌、政府信任危機(jī)乃至于危害國(guó)家安全等次級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。在新冠肺炎疫情中，謠言傳播造成的負(fù)面社會(huì)影響有目共睹。為此，要明確言論自由的法律邊界，劃清應(yīng)急狀態(tài)下公民言論自由與謠言的界限。

（三）推進(jìn)城市疫情防控治理行動(dòng)的整合度

首先，以政府?dāng)?shù)據(jù)共享為平臺(tái)推進(jìn)疫情的智慧防控和智慧治理。城市疫情的整體性治理，是從總體性支配轉(zhuǎn)向技術(shù)治理的過(guò)程和結(jié)果。治理模式從數(shù)字化、智能化到智慧化的演進(jìn)，已經(jīng)成為城市治理的未來(lái)趨勢(shì)。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)在國(guó)家和社會(huì)治理各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的普遍推廣和運(yùn)用，未來(lái)城市疫情防控治理的手段、模式和理念也必然以智慧為導(dǎo)向。從內(nèi)涵上看，未來(lái)城市疫情的智慧防控與治理包含三方面的基本內(nèi)容：其一，在完善政府疫情數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上，持續(xù)加快智慧城市建設(shè)步伐，在衛(wèi)生防疫領(lǐng)域打造集數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、運(yùn)行維護(hù)、指揮運(yùn)用于一體的城市疫情防控治理智慧中心。其二，科學(xué)劃分城市的疫情防控區(qū)域，根據(jù)不同區(qū)域疫情防控的實(shí)際特點(diǎn)，依托大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等前沿技術(shù)，組建各區(qū)域自身的“防疫大腦”，實(shí)施對(duì)疫情的分析判斷和指揮部署，實(shí)現(xiàn)城市各個(gè)疫情防控區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作的智能化、精準(zhǔn)化和高效化。其三，為疫情防控和治理的數(shù)據(jù)共享以及智慧防控提供法治保障。不僅要實(shí)現(xiàn)疫情防控和治理的“數(shù)據(jù)共享從權(quán)力本位走向責(zé)任本位，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的政府?dāng)?shù)據(jù)共享體系，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享由行政命令推行到專(zhuān)業(yè)性立法的轉(zhuǎn)變” 〔22 〕，以保障疫情防控和治理的數(shù)據(jù)共享有法可依，而且還需要就前沿科技的法律地位及其法律邊界做出明確界定，實(shí)現(xiàn)前沿技術(shù)在國(guó)家和城市治理中既發(fā)揮其強(qiáng)大功能，又同時(shí)避免侵害憲法法律所保護(hù)的法益。

其次，建立疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和區(qū)域協(xié)同防控機(jī)制。聯(lián)防聯(lián)控和區(qū)域協(xié)同防控，是整體性治理的內(nèi)在要求。當(dāng)城市面對(duì)突發(fā)疫情，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制有助于協(xié)調(diào)各部門(mén)防控工作的展開(kāi)。而從實(shí)踐來(lái)看，2020年1月22日，國(guó)家衛(wèi)生健康委就牽頭建立包括32個(gè)部門(mén)在內(nèi)的應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)，明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力 〔23 〕。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的效果取決于以下兩個(gè)條件：一是采取運(yùn)動(dòng)型治理來(lái)實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控。運(yùn)動(dòng)型治理憑借自上而下的指令，立基于穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和象征性資源之上而能夠快速啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)城市面臨突發(fā)疫情啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，為確保疫情得到快速遏制，應(yīng)當(dāng)采取運(yùn)動(dòng)型治理這種非常態(tài)治理模式，根據(jù)中央的統(tǒng)一安排，協(xié)調(diào)各部門(mén)參與疫情防控。另一方面，通過(guò)區(qū)域協(xié)同，確?！皩?duì)口援助”的精準(zhǔn)定位援助，保障疫情防治工作。2020年2月7日，在國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家衛(wèi)健委宣布了新的救助模式，即由“統(tǒng)一調(diào)度”改為“對(duì)口援助”機(jī)制。“對(duì)口援助”最主要的特點(diǎn)就是資源調(diào)度權(quán)力下放，具體援助方案由援助方和受助方協(xié)商。援助方和受助方應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、救治程度、救治需求、空間距離等方面進(jìn)行匹配的精準(zhǔn)考慮。國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立“對(duì)口援助”大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，當(dāng)突發(fā)疫情來(lái)臨，可通過(guò)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行精準(zhǔn)匹配。但需要指出的是，“對(duì)口援助”援助方和受助方該以何種選擇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行匹配，是“對(duì)口援助”機(jī)制需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。

最后，運(yùn)用法治思維和法治方式強(qiáng)化疫情防控和治理。城市治理現(xiàn)代化的核心是法治化，城市的疫情防控與治理，對(duì)城市治理的現(xiàn)代化提出了嚴(yán)肅的挑戰(zhàn)，依法防控和治理疫情，是城市治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和本質(zhì)特征。因?yàn)?，“法治滿(mǎn)足了國(guó)家治理對(duì)于合法性與有效性的需要，國(guó)家治理體系與法治體系具有一體兩面的同構(gòu)關(guān)系，法治的事業(yè)與國(guó)家治理的事業(yè)在相當(dāng)程度上是重疊的，法治能力就是國(guó)家治理能力” 〔24 〕。正是因?yàn)槿绱?，黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。

依法防控是現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)防控的根本路徑。正如有學(xué)者指出的：“在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)全面樹(shù)立法治思維，切實(shí)發(fā)揮法治的價(jià)值與功用，建立與民主機(jī)制相協(xié)調(diào)的有效的治理體系，切實(shí)創(chuàng)新治理方法、提升治理能力，并以憲法、法律手段確認(rèn)社會(huì)自治權(quán)利，最終形成以‘強(qiáng)政府—大社會(huì)為軸心的多元共治的‘善治格局?！?〔25 〕當(dāng)城市面臨突發(fā)疫情，進(jìn)行疫情防治的各環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持運(yùn)用法治思維、以法治方式依法有序地開(kāi)展疫情防治工作。一方面，要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一體現(xiàn)在疫情的防控和治理中。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法開(kāi)展疫情的防控和治理，要求各項(xiàng)疫情防治工作均應(yīng)在法律框架下有效開(kāi)展，保障法律在疫情防控和治理中的有效性和權(quán)威性。另一方面，城市疫情的整體性防控治理，必須奉行權(quán)力制約原則和權(quán)利保障原則。在疫情的預(yù)警和治理過(guò)程中，始終堅(jiān)持公權(quán)力行使的法治原則、責(zé)任原則和正當(dāng)程序原則。在傳染病疫情防治過(guò)程和應(yīng)急狀態(tài)下實(shí)施征收征用過(guò)程中，要依法行政，按照法定授權(quán)和法律程序進(jìn)行。同時(shí)必須恪守“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法精神，保障公民的生命健康權(quán)和疫情防控的知情權(quán);疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得泄露涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息、資料，保障公民的隱私權(quán)。

總體而言，作為預(yù)防性公共衛(wèi)生治理模式，以協(xié)調(diào)為中心，以智能化、協(xié)同化和法治化為路徑的整體性城市疫情防控治理，不僅是應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情、保障城市總體安全的重要方式，更是體現(xiàn)城市治理和國(guó)家治理水平、維護(hù)城市競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、保障人民生命安全和身體健康的必要制度安排。只有在人類(lèi)命運(yùn)共同體理念下，推進(jìn)全球風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化，建立全球聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，構(gòu)建以協(xié)調(diào)為中心，以智能化、協(xié)同化和法治化為路徑的整體性城市疫情防控治理模式，全人類(lèi)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)才有可能在新冠肺炎疫情襲擊下獲得有效實(shí)現(xiàn)和切實(shí)保障。

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責(zé)任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2020-04-06

〔作者簡(jiǎn)介〕錢(qián)錦宇（1978-），男，云南昆明人，西北政法大學(xué)人權(quán)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，教授，主要研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)和國(guó)家治理。