城市軌道交通工程PPP項(xiàng)目投資管理探究

李華勤

城市軌道交通是一種有助于城市建設(shè)與城市發(fā)展的輔助性公益基礎(chǔ)設(shè)施，城市軌道交通的建設(shè)可以加快城市生活與工作的節(jié)奏，有利于城市發(fā)展。城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃到建成投入使用的時(shí)間較長，建設(shè)資金需求大，因此是一項(xiàng)回收期較長的投資項(xiàng)目。隨著社會(huì)的發(fā)展，一種新的城市軌道交通投資模式誕生，即政府與社會(huì)資本合作的PPP 模式，有效的吸引社會(huì)資本進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而這種模式也具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，如何分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)出臺(tái)什么樣的措施進(jìn)行防范，是本文需要研究的內(nèi)容。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國城市化建設(shè)的速度也在逐步加快，這吸引了越來越多的人走向大城市，導(dǎo)致城市人口增多，城市道路擁擠，家庭小汽車的增加，導(dǎo)致城市環(huán)境日益惡化等問題的出現(xiàn)，阻礙著城市的建設(shè)與發(fā)展。為解決城市道路擁擠、環(huán)境污染等問題，城市公共軌道交通的建設(shè)項(xiàng)目也在逐步增加，公共軌道的增加與利用，不但加速了城市的發(fā)展，也很好的解決了人們交通出行不便的問題，降低私家汽車使用的頻率，改善了城市環(huán)境污染問題。在傳統(tǒng)觀點(diǎn)上，城市軌道交通被認(rèn)定為公共產(chǎn)品，其建設(shè)多為政府出資，這給當(dāng)?shù)卣畮砹溯^大的財(cái)政壓力。其實(shí)，城市軌道交通屬于共有性質(zhì)的產(chǎn)品，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其建設(shè)也可以由政府與社會(huì)資本融合的模式出資建設(shè)，以此緩解政府財(cái)政壓力。因此，PPP 融資模式的城市軌道交通建設(shè)成為目前城市發(fā)展中軌道交通建設(shè)的一種新模式，確保城市軌道交通建設(shè)的良好發(fā)展。

一、城市軌道交通建設(shè)中PPP 模式的特點(diǎn)

城市建設(shè)中的軌道交通項(xiàng)目具有公益性、建設(shè)周期長、投資高、投資回收期長、節(jié)能環(huán)保、運(yùn)量大、安全性高、社會(huì)效益好等特點(diǎn)，適宜于國內(nèi)各種大中小型城市的發(fā)展建設(shè)的需求。針對(duì)其建設(shè)投資高的特點(diǎn)，為解決政府投資資金緊張的問題，一種新型的建設(shè)模式應(yīng)運(yùn)而生，即PPP 模式。PPP 中的三個(gè)P 分別指的是Public，Private，Partnership，翻譯為“公私合作制”，簡稱“PPP”。PPP模式是指政府與社會(huì)資本合作，政府可以降低投資建設(shè)資金的投入，而社會(huì)資本則會(huì)依靠政府的公信力，形成雙方合作共贏的模式。PPP 模式的建設(shè)項(xiàng)目具有一定的特點(diǎn)。首先，它主要應(yīng)用在社會(huì)基礎(chǔ)、公共設(shè)施、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、資源開發(fā)等項(xiàng)目建設(shè)上，項(xiàng)目最終的所有權(quán)為國有，僅僅是將項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營與維護(hù)等一些特定的權(quán)利交付于社會(huì)企業(yè)。其次，項(xiàng)目的建設(shè)周期長，因此，政府與社會(huì)企業(yè)的項(xiàng)目特許期也較長，多為幾十年或項(xiàng)目終身合作，這種合作的目的是提升項(xiàng)目建設(shè)的效率，促進(jìn)項(xiàng)目總體成本的降低，有利于項(xiàng)目的長期穩(wěn)定運(yùn)行。第三，項(xiàng)目融資的形式安全有保障，包括期望收益、因政府公信力保障的貸款、資產(chǎn)融資、合同權(quán)益融資等。這種模式對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人的資信或有形資產(chǎn)的依賴性小。

二、城市軌道交通建設(shè)PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析

1. PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

公共風(fēng)險(xiǎn)是由政府部門主導(dǎo)控制項(xiàng)目運(yùn)行過程形成的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，私人風(fēng)險(xiǎn)是以私營機(jī)構(gòu)主導(dǎo)控制項(xiàng)目運(yùn)行過程形成的風(fēng)險(xiǎn)，而政府部門與私營機(jī)構(gòu)聯(lián)合均攤控制項(xiàng)目運(yùn)行過程的風(fēng)險(xiǎn)被劃分為共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因多數(shù)是由于政府出臺(tái)的相關(guān)政策的變動(dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目無法順利實(shí)施，從而各參與方既得利益無法實(shí)現(xiàn)，利益受損而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。如政府機(jī)構(gòu)政策變化、項(xiàng)目審批過程不順利、項(xiàng)目目標(biāo)改變、稅收政策調(diào)整、項(xiàng)目主體法律地位發(fā)生變化、項(xiàng)目獲批延遲或項(xiàng)目運(yùn)行過程發(fā)生其他阻礙或不可抗力的自然因素導(dǎo)致項(xiàng)目無法順利實(shí)施，如戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等。公共風(fēng)險(xiǎn)可以依據(jù)政府出臺(tái)政策的穩(wěn)定性進(jìn)行預(yù)判，對(duì)于PPP 項(xiàng)目執(zhí)行過程中使用到的法律政策風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)多加關(guān)注。

私人風(fēng)險(xiǎn)包括由于經(jīng)營者粗心大意導(dǎo)致的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)過程因管理不善導(dǎo)致的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和由于市場(chǎng)波動(dòng)而導(dǎo)致的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)包括管理、設(shè)備運(yùn)行、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等。項(xiàng)目經(jīng)營過程中，由于城市軌道交通系統(tǒng)的復(fù)雜性，若系統(tǒng)協(xié)調(diào)稍有偏差就會(huì)影響到整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行，影響項(xiàng)目整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)包括項(xiàng)目建設(shè)過程中因其建設(shè)的復(fù)雜性導(dǎo)致的工程延期或工程質(zhì)量達(dá)不到項(xiàng)目規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在成本超支、設(shè)計(jì)變更、工程延期、施工過程的不可預(yù)估因素，如涌水、塌方、建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等。因此，項(xiàng)目建設(shè)前期組織協(xié)調(diào)各方面的資源，順利開展項(xiàng)目是影響建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)大小的主要因素。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)、客流量、同類項(xiàng)目的競(jìng)爭、政府定價(jià)收費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)等。

共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中的信用風(fēng)險(xiǎn)是針對(duì)項(xiàng)目參與方針對(duì)項(xiàng)目所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)的履行情況，政府在項(xiàng)目中起主導(dǎo)作用，項(xiàng)目承包方需根據(jù)項(xiàng)目合同的約定進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)，項(xiàng)目運(yùn)行與管理方需要具備一定的運(yùn)行資格、技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要是投資者根據(jù)環(huán)境保護(hù)的要求而增加的對(duì)環(huán)境保護(hù)設(shè)備設(shè)施的投資，或建設(shè)污染所產(chǎn)生的罰款等，該風(fēng)險(xiǎn)迫使建設(shè)成本增加。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是因人為不可控的因素導(dǎo)致的項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，如意外事件與非意外事件兩種，包括戰(zhàn)爭、罷工、火災(zāi)、洪災(zāi)、地震等。金融風(fēng)險(xiǎn)是指金融市場(chǎng)波動(dòng)而產(chǎn)生對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的因素，表現(xiàn)在金融利率上下波動(dòng)、匯率變化、通貨膨脹、貨幣貶值等。

2. PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則

PPP 模式下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則主要包括四點(diǎn)，即有效控制、承擔(dān)上限、收益對(duì)等、動(dòng)態(tài)分擔(dān)原則。有效控制是為確保PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施，在風(fēng)險(xiǎn)分配的過程中，將較大風(fēng)險(xiǎn)分配給有較強(qiáng)能力控制的一方，可降低項(xiàng)目總成本投入。承擔(dān)上限是指在項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可能提升至各參與項(xiàng)目方不可控的范圍，從而提升項(xiàng)目總成本，阻礙項(xiàng)目的實(shí)施，而各參與方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可控制范圍存在差異，無法做到對(duì)不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估。因此，此時(shí)需要項(xiàng)目的全部參與方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不可將全部風(fēng)險(xiǎn)給予某一個(gè)參與方承擔(dān)。收益對(duì)等是指項(xiàng)目各參與方所得到的收益是與其所分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)相匹配的，該原則的建立和保持是激勵(lì)項(xiàng)目各參與方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，促進(jìn)參與方主動(dòng)承擔(dān)可控風(fēng)險(xiǎn)。然而，在實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施過程中，風(fēng)險(xiǎn)是不可控的，是復(fù)雜的，任意一方都不能確保風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)與收益對(duì)等，但盡可能的確保所有的參與方對(duì)收益與風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到滿意，即可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施中多方共贏的效果。動(dòng)態(tài)分擔(dān)是指因項(xiàng)目建設(shè)過程的變化而出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)變化，這是因?yàn)镻PP 項(xiàng)目建設(shè)周期較長導(dǎo)致的，且對(duì)建設(shè)前中后的對(duì)比來看，風(fēng)險(xiǎn)是會(huì)隨著建設(shè)期的增加而增加的，到建成后風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)出現(xiàn)降低的趨勢(shì)。因此，動(dòng)態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)管控有利于項(xiàng)目順利實(shí)施。

3. PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控

公共風(fēng)險(xiǎn)是由政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，各參與項(xiàng)目的政府部門需要根據(jù)項(xiàng)目的整體計(jì)劃，在整體調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)制定一系列的措施或指導(dǎo)性文件，根據(jù)這些再制定項(xiàng)目實(shí)施方案，政府部門牽頭對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行研究討論，并對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充說明，形成專業(yè)項(xiàng)目實(shí)施管理辦法來降低風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，政府部門也可以單獨(dú)委托第三方有資質(zhì)、有能力的代管單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)源，系統(tǒng)制定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控方案，做到事前、事中、事后均能有效控制風(fēng)險(xiǎn)。

私人風(fēng)險(xiǎn)中建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的管控主要關(guān)注對(duì)項(xiàng)目建設(shè)影響較大的地質(zhì)、質(zhì)量管控兩點(diǎn)。地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)管控可以通過前期的現(xiàn)場(chǎng)地質(zhì)勘察、氣候與水文資料的收集，分析影響項(xiàng)目建設(shè)的地質(zhì)因素，提前做好相應(yīng)的防控措施。質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管控可以通過項(xiàng)目合同簽訂時(shí)的質(zhì)量要求的條款約束來實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目建設(shè)過程中，可以通過聘請(qǐng)有資質(zhì)的監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)整體項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)理，確保項(xiàng)目整體質(zhì)量的穩(wěn)定可靠。經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都是在政府部門的擔(dān)保下，由私營企業(yè)為主要風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的共同承擔(dān)模式，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)一般可通過政府對(duì)私營企業(yè)進(jìn)行稅收方面的優(yōu)惠、同類項(xiàng)目的競(jìng)爭限制、收益保證、債務(wù)負(fù)擔(dān)等方式，減輕私營企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小。可以通過項(xiàng)目前期的市場(chǎng)調(diào)研與分析，與政府部門簽訂合同定票價(jià)浮動(dòng)范圍等措施，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，均衡各方利益。

共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理利用誰污染誰治理的原則。信用風(fēng)險(xiǎn)的管理需要在項(xiàng)目建設(shè)前期，對(duì)參與項(xiàng)目的各建設(shè)方進(jìn)行資質(zhì)調(diào)研與信用評(píng)級(jí)，選擇信用良好的企業(yè)合作，有效規(guī)避信用風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)需要政府部門與各參與企業(yè)共同承擔(dān)，或?qū)⑵滹L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到金融機(jī)構(gòu)，從而降低項(xiàng)目參與方的風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)可以通過繳納保險(xiǎn)費(fèi)而轉(zhuǎn)嫁到能力較強(qiáng)的保險(xiǎn)公司。共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則就是風(fēng)險(xiǎn)由政府機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目參與方按照出資的比例大小，共同承擔(dān)相應(yīng)等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)語

總之，PPP 模式下建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目，有利于資本的融合，促進(jìn)投資主體多元化，有利于市場(chǎng)資源的有效配置，提升城市軌道交通建設(shè)的效率，降低政府投資成本，具有更廣闊的應(yīng)用前景。