國家審計推動國有企業(yè)混合所有制改革的思考

彭巨水

[摘要]隨著國有企業(yè)混合所有制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，無論從宏觀上更加注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還是微觀上企業(yè)內(nèi)部股權(quán)實現(xiàn)多元化，都需要整個經(jīng)濟監(jiān)管方式隨之進(jìn)行調(diào)整完善。作為經(jīng)濟監(jiān)督的重要方式，審計監(jiān)督必然要適應(yīng)這一發(fā)展趨勢，立足自身獨特優(yōu)勢，服務(wù)保障國有企業(yè)混合所有制改革順利進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞]國家審計? ? 國有企業(yè)? ? 混合所有制? ? 改革

所有制改革是我國社會經(jīng)濟體制改革的核心。黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國發(fā)展面臨新的歷史方位，所有制改革也面臨新的機遇與挑戰(zhàn)。基于這一背景，黨的十八屆三中全會明確指出，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，并強調(diào)，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。黨的十九大進(jìn)一步指出，“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，是中國特色社會主義的支柱。推進(jìn)國有企業(yè)深化混合所有制改革，對于加快培育和重構(gòu)更具活力和效益的微觀市場主體、進(jìn)一步鞏固和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，具有非常重要的理論價值和實踐意義。

2020年1月，習(xí)近平總書記對審計工作作出重要指示強調(diào)，審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。審計機關(guān)要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適應(yīng)新時代新要求，緊緊圍繞黨和國家工作大局，全面履行職責(zé)，堅持依法審計，完善體制機制，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出更大貢獻(xiàn)。此前，在中央審計委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟重要的微觀基礎(chǔ)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，緊緊圍繞黨中央、國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)混合所有制改革作出的決策部署，推動國有企業(yè)混合所有制改革的一系列政策措施落到實處，是審計監(jiān)督適應(yīng)新時代要求、依法履職促進(jìn)國有企業(yè)改革的必然要求，也是審計監(jiān)督服務(wù)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)全面深化改革、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之意。

一、國家審計推動國有企業(yè)混合所有制改革具有獨特優(yōu)勢

混合所有制改革是國有企業(yè)改革的重要突破口，對于提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力，進(jìn)而解放和發(fā)展生產(chǎn)力具有重要意義。推動國有企業(yè)混合所有制改革，建立健全國企國資審計監(jiān)督體系和制度，為國有經(jīng)濟健康發(fā)展保駕護(hù)航，既是黨中央的重大決策部署，也是審計機關(guān)的法定職責(zé)。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分、重要的宏觀管理部門，國家審計在經(jīng)濟監(jiān)督領(lǐng)域具有其他監(jiān)督主體所不具備的專業(yè)能力、客觀立場和宏觀站位。因此，要發(fā)揮國家審計監(jiān)督的獨特優(yōu)勢，依法履行審計監(jiān)督職能，推動黨中央關(guān)于國有企業(yè)混合所有制改革的決策部署落地生根、開花結(jié)果，保障混合所有制改革順利推進(jìn)，促進(jìn)混合所有制企業(yè)健康發(fā)展，確保國有企業(yè)混合所有制改革始終堅持正確方向。

（一）具有專業(yè)性優(yōu)勢

國有企業(yè)混合所有制改革實際上是一場生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系的革命，對于一個國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑具有舉足輕重的重要意義。這項改革不僅涉及現(xiàn)代企業(yè)制度、法人治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度改革等微觀層面的問題，還涉及國有經(jīng)濟布局、所有制改革、堅持基本經(jīng)濟制度等宏觀層面的問題。因此，必須要有專業(yè)監(jiān)督，才能從不同層面對各種數(shù)據(jù)、資料進(jìn)行分析，摸清真實情況、揭示風(fēng)險隱患、提出問題建議，推動問題解決。國家審計機關(guān)作為專門進(jìn)行經(jīng)濟監(jiān)督的部門，法定性是國家審計的基本特征，也是其專業(yè)性的根本保障。根據(jù)審計法等法律法規(guī)的規(guī)定，企業(yè)審計是國家審計的重要內(nèi)容?！丁笆濉眹覍徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》明確指出，企業(yè)審計要密切關(guān)注混合所有制改革、國有企業(yè)分類改革、公司制股份制改革等國有企業(yè)改革重點領(lǐng)域，著力檢查相關(guān)改革措施的具體部署、責(zé)任落實、執(zhí)行進(jìn)度和實際效果，促進(jìn)國有企業(yè)改革依法有序推進(jìn)，防止國有資產(chǎn)流失?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》明確指出，國家審計要重點關(guān)注重大投資決策和項目審批、國有資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從實踐來看，自審計機關(guān)成立以來，國家審計圍繞“維護(hù)國有資產(chǎn)安全、推動深化改革、促進(jìn)提質(zhì)增效、促進(jìn)廉潔從業(yè)”等目標(biāo)，深入開展國有企業(yè)投資運營國有資本情況審計、各級政府授權(quán)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)和部門管理國有資本情況審計、國有資本經(jīng)營預(yù)算收支審計，在推動國有企業(yè)健康發(fā)展并不斷深化改革方面發(fā)揮了重要作用，積累了豐富經(jīng)驗。特別是黨的十八大以來，國家審計把國有企業(yè)混合所有制改革作為審計監(jiān)督的重要內(nèi)容，在促進(jìn)深化國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、維護(hù)市場經(jīng)濟秩序、防止國有資產(chǎn)流失等方面做了大量工作，有力增強了國有企業(yè)經(jīng)濟活力、控制力和影響力。與此同時，在審計中鍛煉一支既懂國有企業(yè)混合所有制改革相關(guān)業(yè)務(wù)知識，又熟悉國有企業(yè)混合所有制改革政策方針，還掌握國有企業(yè)審計基本技能的復(fù)合型人才，他們具備扎實的專業(yè)知識、較強的職業(yè)勝任能力和豐富的工作經(jīng)驗，為開展專業(yè)可靠的審計、提出專業(yè)權(quán)威的審計意見提供了堅實人才保障。

（二）具有客觀性優(yōu)勢

國有企業(yè)混合所有制改革推進(jìn)過程中一直存在“混合就是私有化”“混合就是新的公私合營”等理論爭議以及“混合是否要國有股‘一股獨大”

“混合到底是‘誰混誰”等實際操作難題，影響改革的深入推進(jìn)。實際上，從我國社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度來看，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是基本經(jīng)濟制度的重要組成部分，由此，國有企業(yè)與民營企業(yè)也都是基本經(jīng)濟制度的重要微觀主體，兩者的關(guān)系是長期共存、共生共贏。特別是，“混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，從所有制角度而言，混合所有制企業(yè)已是你中有我、我中有你，很難說到底是哪一類所有制企業(yè)，但可以肯定他們屬于社會主義基本經(jīng)濟制度的范疇。因此，從監(jiān)督者的角度出發(fā)，要充分發(fā)揮監(jiān)督職能以服務(wù)保障國有企業(yè)混合所有制改革，作為監(jiān)督主體必須是客觀中立的，由此才能得出公允的結(jié)論，從而得到混合所有制改革各相關(guān)利益方的認(rèn)可和接受。

獨立性是審計的靈魂，也是審計客觀性的根本保證。審計的法定性是審計獨立性的前提和保證，審計的獨立性是其權(quán)威性和公正性的根本前提。就國家審計而言，在審計法、國家審計準(zhǔn)則等法律法規(guī)中，從多個角度對保障審計的獨立性提出要求，強調(diào)審計機關(guān)依法審計、依法查處問題、依法向社會公告審計結(jié)果，不受其他行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，任何個人和組織不得阻撓、干擾和不配合審計工作。從實踐來看，國家審計作為國家治理的重要組成部分，其獨立性要明顯高于企業(yè)內(nèi)部審計和社會審計組織。因此，從獨立性、客觀性、公正性的角度而言，國家審計得出的審計結(jié)論更加獨立、客觀、公正?；旌纤兄破髽I(yè)不同于傳統(tǒng)國有獨資或絕對控股企業(yè)，存在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、利益群體多元化等明顯特征。在此情況下，相較社會審計和內(nèi)部審計，國家審計更有權(quán)威性和公信力，審計結(jié)果也更容易得到各方面利益相關(guān)者的認(rèn)可，從而更有利于保護(hù)混合所有制企業(yè)的國有資本及其他資本的運營安全，維護(hù)各類資本所有者的合法權(quán)益。

（三）具有宏觀性優(yōu)勢

國有企業(yè)混合所有制改革屬于新生事物，是一場微觀見之于宏觀的產(chǎn)權(quán)改革，是一項宏觀領(lǐng)域的重要經(jīng)濟活動，也是全面深化改革的重要內(nèi)容，尚處于探索階段。在此過程中，由于社會部分人士對混合所有制的內(nèi)涵認(rèn)識不清、把握不準(zhǔn)，加之受到一些錯誤言論和觀點的影響，引起“國進(jìn)民退”“國退民進(jìn)”的爭論，有的甚至否定公有制的優(yōu)越性、鼓吹私有化，借混合所有制改革之機造成國有資產(chǎn)被侵吞，對混合所有制的健康發(fā)展產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。如何保障國有企業(yè)混合所有制改革始終堅持正確的方向，是國有企業(yè)混合所有制改革成敗的關(guān)鍵。對此，可以發(fā)揮國家審計監(jiān)督的宏觀性優(yōu)勢。國家審計立足在更高層次上發(fā)揮審計監(jiān)督的建設(shè)性作用，一直把推動黨中央重大政策措施貫徹落實作為審計工作的重中之重，善于從黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分的高度謀劃、部署、推動工作，善于從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角把大局、看問題、提建議。特別是《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》立足構(gòu)建宏觀調(diào)控政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制，將審計列入宏觀管理部門，推動構(gòu)建“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效”的審計監(jiān)督體系，更加有利于發(fā)揮國家審計的宏觀管理職能，以及與其他宏觀部門的相互協(xié)調(diào)。

從實踐來看，近年來國家審計按照黨的十八屆三中全會作出的部署扎實推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，既注重改革中更好堅持社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度，也注重更好激發(fā)國有企業(yè)活力。國家審計站在國家治理的高度，從宏觀經(jīng)濟整體出發(fā)，按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則對混合所有制改革政策落實情況、混合所有制企業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行監(jiān)督和評價，從而促進(jìn)混合所有制改革穩(wěn)步推進(jìn)，更好維護(hù)市場經(jīng)濟秩序和發(fā)揮市場對資源配置的作用。在對混合所有制企業(yè)進(jìn)行審計時，不僅注意在微觀上推動解決內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失衡、內(nèi)部人控制、經(jīng)營效率不高、政企不分、產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明等國有企業(yè)存在的痼疾，而且注意從“兩個毫不動搖”出發(fā)，探索如何完善基本經(jīng)濟制度、優(yōu)化國有資本布局、確保國有資產(chǎn)保值增值，逐步改善公有資本與非公有資本之間不平衡的市場競爭關(guān)系和利益關(guān)系。從總體看，國家審計能夠立足宏觀站位和全局視野，對混合所有制改革推進(jìn)情況開展全方位、多層次、立體化的監(jiān)督，以政策措施貫徹落實情況跟蹤審計為抓手，加大對混合所有制改革中各類風(fēng)險隱患揭示力度，推動混合所有制改革順利進(jìn)行。

二、國家審計推動國有企業(yè)混合所有制改革的五個著力點

目前，國有企業(yè)混合所有制改革仍處于試點和探索階段，尚有許多理論和實踐問題需要研究、厘清。這既為審計工作服務(wù)國家治理拓展了新的平臺，也為國家審計進(jìn)一步創(chuàng)新理念、有所作為帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。國家審計應(yīng)立足于緊緊圍繞建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系開展審計，把混合所有制改革作為促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一個重要支撐點，進(jìn)一步深化國企國資審計，將揭示微觀問題與服務(wù)宏觀決策結(jié)合起來，發(fā)揮審計建設(shè)性作用，細(xì)化實化推進(jìn)中央關(guān)于混合所有制改革決策部署的具體舉措，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

（一）推動混改政策貫徹落實

推動國家重大政策措施貫徹落實，是審計法賦予審計機關(guān)的法定職責(zé)。實踐證明，開展政策落實跟蹤審計，能夠有效保障國家有關(guān)決策部署全面貫徹落實。黨的十八屆三中全會對國有企業(yè)混合所有制改革作出重要戰(zhàn)略部署以來，以2015年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，國企國資改革“1+N”等政策文件體系已經(jīng)形成，并就國有企業(yè)混合所有制改革作出系統(tǒng)性的頂層設(shè)計。特別是2015年9月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》;2015年10月26日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導(dǎo)意見》;2016年8月18日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》;2018年9月18日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》;2019年10月31日，國資委印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》等文件，既為國有企業(yè)開展混合所有制改革提供“四梁八柱”的大框架，又明確系統(tǒng)具體的操作指南。

國家審計要以黨中央、國務(wù)院出臺的相關(guān)政策為依據(jù)，對標(biāo)對表混合所有制改革的主要任務(wù)、實現(xiàn)目標(biāo)、重要節(jié)點、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、具體要求等，持續(xù)開展政策落實情況跟蹤審計。一是重點關(guān)注國有企業(yè)改革領(lǐng)域政策措施的落地情況，反映國有企業(yè)混合所有制改革過程中遇到的困難，充分揭示國有企業(yè)和國有資本運營管理中存在的普遍性、傾向性、典型性問題，深度分析制度缺陷和管理漏洞，提出解決問題和推動改革發(fā)展的建議，促進(jìn)國有企業(yè)不斷深化改革。二是重點關(guān)注國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組等情況，關(guān)注“三去一降一補”等供給側(cè)改革任務(wù)落實，關(guān)注優(yōu)化營商環(huán)境等政策措施落實情況，關(guān)注國有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)情況，促進(jìn)增強國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力和防風(fēng)險能力，推動國有資本做強做優(yōu)做大，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，維護(hù)國有資本安全。三是重點關(guān)注混合所有制改革已完成措施進(jìn)度的真實性，重點審計完成引入投資者、設(shè)立新公司、重構(gòu)公司治理機制、建立內(nèi)部激勵機制等內(nèi)容，保障企業(yè)混改進(jìn)度按要求穩(wěn)步推進(jìn)，揭示制約企業(yè)混改和混改企業(yè)健康發(fā)展的因素和障礙，促進(jìn)混合所有制改革順利推進(jìn)。

（二）推動混改工作全面鋪開

2019年的政府工作報告指出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革?；仡欉@一年，國有企業(yè)混改已由重改革監(jiān)管到重改革放權(quán)、由試點到行動、由單項推進(jìn)到綜合實施進(jìn)行轉(zhuǎn)變?？傮w上看，電力、石油、軍工等七大重點領(lǐng)域企業(yè)的混合所有制改革項目有所增多，混改已成為企業(yè)市場化經(jīng)營的迫切需要、放大資本功能的有效手段和健全治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵之舉?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》明確指出，在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業(yè)和領(lǐng)域，放開競爭性業(yè)務(wù)，進(jìn)一步引入市場競爭機制，并要求對民營企業(yè)進(jìn)入上述行業(yè)和領(lǐng)域研究制定具體路徑和辦法，明確路線圖和時間表。2019年12月召開的中央企業(yè)負(fù)責(zé)人會議表示，2020年要以落實國企改革三年行動方案為契機，在推進(jìn)混合所有制改革方面實現(xiàn)新的突破，著力引入高匹配度、高認(rèn)同感、高協(xié)同性的戰(zhàn)略投資者，探索建立科學(xué)高效的差異化管理模式。由此來看，改革的時間表、路線圖、攻堅點已經(jīng)明確，就是要聚焦重點行業(yè)和領(lǐng)域，以調(diào)整國有資本布局、改進(jìn)監(jiān)管方式、完善公司治理結(jié)構(gòu)為重點，以更大力度、更大范圍推動混合所有制改革向縱深發(fā)展，切實發(fā)揮混合所有制改革作為本輪國有企業(yè)改革重要突破口的引領(lǐng)示范作用。

對此，國家審計要按照審計全覆蓋的要求，推動國有企業(yè)混合所有制改革工作全面鋪開。要將投資、運營、管理和使用國有資產(chǎn)的有關(guān)單位和企業(yè)，以及履行國有資產(chǎn)監(jiān)管和具有相關(guān)宏觀調(diào)控職能的部門全部納入審計監(jiān)督視野。順應(yīng)改革國有資產(chǎn)管理體制、分層分類推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的新實踐，國家審計要牢牢把握審計監(jiān)督的對象，通過財務(wù)收支審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、專項審計（審計調(diào)查）、國有資本經(jīng)營預(yù)算審計等多種審計形式，確保實現(xiàn)審計監(jiān)督對象全覆蓋。根據(jù)國有企業(yè)混合所有制改革決策部署實施執(zhí)行情況，要重點實現(xiàn)對以下四個方面相關(guān)部門和單位的審計：一是對制定國有企業(yè)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、金融政策、稅收政策等的政府部門進(jìn)行全面審計，了解其政策落地情況，評價其政策設(shè)計是否符合國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整、優(yōu)化國有資本布局的要求;二是對國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的履職情況進(jìn)行全面審計，重點關(guān)注國資委建立國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單、推動以管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變等情況;三是對國有資本投資、運營公司進(jìn)行全面審計，審查其設(shè)立與運轉(zhuǎn)是否合理，股權(quán)運作、內(nèi)部治理是否規(guī)范，國有資本是否保值增值等情況;四是對混合所有制國有企業(yè)進(jìn)行審計，圍繞混合所有制改革的目標(biāo)來審視混合所有制改革，重點關(guān)注國有企業(yè)分類改革、股份制改革推進(jìn)情況是否規(guī)范有序，是否存在國有資產(chǎn)流失，混合所有制改革的目標(biāo)是否實現(xiàn)等。

（三）推動混改程序科學(xué)規(guī)范

國有企業(yè)混合所有制改革情況非常復(fù)雜，既包括直接出售、管理者收購、上市交易、清算破產(chǎn)等所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，又包括特許經(jīng)營、簽訂管理合同、承包、放松管制等非所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。因此，混合所有制改革是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強、影響廣泛、社會關(guān)注度高，必須確保程序科學(xué)規(guī)范，以公開、公平、公正的方式進(jìn)行。這是混合所有制改革充分發(fā)揮市場機制重要作用的必然要求，也是保護(hù)混合所有制改革相關(guān)方利益、積極回應(yīng)各方關(guān)切的必然要求。2019年10月31日，國資委印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》，為中央企業(yè)開展混合所有制改革提供系統(tǒng)的操作指南，其對混合所有制改革的基本操作流程、“混資本”相關(guān)環(huán)節(jié)操作要點、“改機制”相關(guān)環(huán)節(jié)操作要點等都作出明確要求。

對此，國家審計要以該操作指引為基本依據(jù)，對國有企業(yè)混合所有制改革全流程實施跟蹤審計，推動混合所有制改革依法合規(guī)操作，切實防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務(wù)等問題。國家審計應(yīng)抓住混合所有制改革的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以有效防范風(fēng)險。一是決策環(huán)節(jié)。審計應(yīng)關(guān)注可行性研究是否充分，改革過程是否經(jīng)過民主決策程序、規(guī)范操作，是否按照“三重一大”決策機制履行內(nèi)部決策程序;混改方案是否合理，改革風(fēng)險評估與防范措施是否健全完善;引進(jìn)的投資者是否符合發(fā)展戰(zhàn)略，重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的混改方案是否履行相應(yīng)報批程序;是否存在為了實現(xiàn)股權(quán)多元化的“政績”而違背市場規(guī)律的情況。二是操作環(huán)節(jié)。審計應(yīng)關(guān)注改革的規(guī)范化，特別是國有企業(yè)混合所有制改革中的首發(fā)上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、發(fā)行債券、資產(chǎn)重組等，是否嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范進(jìn)行;清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)置換等，是否公開、公平、公正地進(jìn)行;資產(chǎn)評估機構(gòu)選擇和評估程序是否合理，是否存在人為低價交易國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失的情況;引進(jìn)非公資本的過程中是否保障各類社會資本平等參與的權(quán)利，是否存在違反公平競爭原則的情況。三是管理環(huán)節(jié)。審計應(yīng)關(guān)注混合所有制企業(yè)是否建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是否具有完善的法人治理結(jié)構(gòu);國有企業(yè)股權(quán)多元化的結(jié)果是否能夠促進(jìn)公司經(jīng)營管理方面的多元制衡和科學(xué)決策;是否仍然存在原來國有資本“一股獨大”造成的“行政化”“機關(guān)化”等經(jīng)營管理機制僵化的問題;市場化選人用人機制、市場化用工制度、市場化薪酬分配機制等三項改革是否順利推進(jìn);激勵約束機制效果如何，員工持股方案設(shè)計是否優(yōu)化、審批程序是否合理、員工投入資金來源是否合法;關(guān)注債權(quán)債務(wù)特別是職工安置情況，是否妥善保護(hù)債權(quán)人合法利益，是否穩(wěn)妥解決職工勞動關(guān)系。

（四）推動混改結(jié)果雙贏有效

國有企業(yè)混合所有制改革不是國有企業(yè)的“獨角戲”，而是國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的“二人轉(zhuǎn)”。黨的十八屆三中全會明確指出，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。從實踐來看，不論是從宏觀層次上，單一的公有制經(jīng)濟逐步發(fā)展為以公有制經(jīng)濟為主體，多種經(jīng)濟相互并存、共同發(fā)展的基本格局，還是在微觀層次上，多種經(jīng)濟成分之間相互滲透、相互融合形成的企業(yè)正逐步創(chuàng)設(shè)和推行，這都表明，混合所有制改革創(chuàng)新了經(jīng)濟形式和組織形式，有利于調(diào)動各類資本所有者的主動性、創(chuàng)造性，激發(fā)微觀主體的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，有利于不同所有制資本之間相互“取長補短”，從而消除資本之間的歧視關(guān)系、實現(xiàn)“資本融合”，為各類資本共贏的經(jīng)濟關(guān)系奠定基礎(chǔ)。特別是國有企業(yè)與民營企業(yè)之間更多的是互補關(guān)系，而不是“零和博弈”。國有企業(yè)混合所有制改革，就是要將國企和民企各自的優(yōu)勢聯(lián)動起來，推動資本融合、產(chǎn)業(yè)融合、管理融合，構(gòu)建基于自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的價值鏈條，實現(xiàn)資源國際化利用和發(fā)展內(nèi)需導(dǎo)向的國民經(jīng)濟體系，從而實現(xiàn)“互利雙贏”?；旌隙傻钠髽I(yè)，把國有企業(yè)的資本實力、影響力和抗風(fēng)險能力，與民營企業(yè)的管理優(yōu)勢、機制優(yōu)勢、活力優(yōu)勢結(jié)合起來，通過混合實現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”，形成核心競爭力，增強市場競爭力，是實現(xiàn)國企和民企共同發(fā)展的最佳路徑和最有效平臺。

對此，國家審計在推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革中，要注意正確處理混合所有制改革過程中的兩個關(guān)系，以便更好發(fā)揮審計的建設(shè)性作用，推動國有企業(yè)和民營企業(yè)進(jìn)行深度合作。一是注意正確處理依法審計和“三個區(qū)分開來”的關(guān)系。審計機關(guān)依照法定權(quán)限實施國有企業(yè)審計，要堅持解放思想、實事求是，全面、辯證、歷史地看待和把握國企國資改革發(fā)展中的新情況新問題，客觀審慎作出審計評價和結(jié)論，確保事實清楚、定性合理、結(jié)論準(zhǔn)確。對問題的處理要把握好“度”，嚴(yán)格按照“三個區(qū)分開來”原則，緊扣中央精神和混合所有制改革發(fā)展要求，實事求是地作出結(jié)論。要積極推動建立健全激勵機制和容錯糾錯機制，鼓勵探索，注重激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，注重保護(hù)新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)和新模式，注重從推動新生事物健康發(fā)展的角度反映問題、提出建議，促進(jìn)營造良好的營商環(huán)境。二是注意正確處理國有企業(yè)和民營企業(yè)的關(guān)系。國有企業(yè)、民營企業(yè)都是平等的市場主體，都是我國社會主義市場經(jīng)濟的重要微觀基礎(chǔ)。國家審計要站在客觀中立的監(jiān)督立場，促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能，推動清晰界定監(jiān)管職責(zé)范圍和權(quán)力邊界，推動構(gòu)建基于中性競爭的良好市場環(huán)境，推動完善保護(hù)各類市場主體平等地位的制度環(huán)境。特別需要強調(diào)的是，民營企業(yè)雖然不是審計的直接對象，但有的審計事項會延伸到民營企業(yè)，一定要堅持依法審計的原則，尊重契約精神、尊重交易法則，秉持審慎包容理念，注重保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益，絕不能影響企業(yè)的正常經(jīng)營。

（五）推動混改環(huán)境優(yōu)化提升

推進(jìn)混合所有制改革，激發(fā)各類所有制資本的活力，一個重要的方面是為民營企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和市場環(huán)境，有效激發(fā)民營企業(yè)參與混改的積極性。目前來看，民營企業(yè)在參與國有企業(yè)混合所有制改革中，還存在各種隱性壁壘，諸如各種“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”等，影響民營企業(yè)的積極性。2019年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議在提到“制定實施國企改革三年行動方案，提升國資國企改革綜合成效”之后，緊接著強調(diào)“優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境”，這進(jìn)一步凸顯優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境對推動國有企業(yè)改革、加強國有企業(yè)與民營企業(yè)深度合作的重要意義，隨后《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》正式對外發(fā)布，在“優(yōu)化公平競爭的市場環(huán)境”中強調(diào)“全面落實放寬民營企業(yè)市場準(zhǔn)入的政策措施……全面排查、系統(tǒng)清理各類顯性和隱性壁壘”。由此來看，亟需加快建立完善以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭為基本導(dǎo)向的法律法規(guī)制度，加大“放管服”力度，進(jìn)一步完善工商登記、財稅管理、土地管理、金融服務(wù)等政策，進(jìn)一步深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，完善市場監(jiān)管體制，營造良好營商環(huán)境。

當(dāng)前我國營商環(huán)境仍存在不少短板，特別是亂收費、亂攤派現(xiàn)象屢禁不止，一些行政審批事項放下去接不住，設(shè)置歧視性條件和不合理門檻等問題時有發(fā)生。對此，國家審計要聚焦推進(jìn)簡政放權(quán)、深化“放管服”改革，加大對相關(guān)政策落實情況的跟蹤審計力度，重點關(guān)注政策兌現(xiàn)、行政審批、市場監(jiān)管情況，注重揭示和反映政策落地難、融資難融資貴、項目推進(jìn)緩慢、優(yōu)化服務(wù)不到位、涉企收費名目繁多等方面存在的突出問題，及時公告曝光，及時督促整改，確保問題得到有效解決。審計中要牢牢把握“凡是市場能自主調(diào)節(jié)的就讓市場來調(diào)節(jié)，凡是企業(yè)能干好的就讓企業(yè)干”的原則要求，針對營商環(huán)境中存在的熱點難點問題、審計發(fā)現(xiàn)的體制機制問題，進(jìn)行深層次思考，精準(zhǔn)把脈揭示問題所在及根源，提出有理有據(jù)、針對性可操作性強的建議。特別是針對社會高度關(guān)注的混合所有制改革中出現(xiàn)的“國進(jìn)民退”“國退民進(jìn)”等問題，國家審計要堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的原則，對存在的問題依法依規(guī)提出意見，促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能，破除各種隱性壁壘，推動相關(guān)職能部門為民營企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境，為民營企業(yè)健康發(fā)展提供更加穩(wěn)定的政策預(yù)期，以實際成效回應(yīng)社會關(guān)切。

三、需要進(jìn)一步深入思考的問題

推動國有企業(yè)混合所有制改革，不僅要建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)治理機制和激勵約束機制，使之運行更有效率、更有活力，更要培育和重構(gòu)社會主義市場經(jīng)濟的微觀主體，進(jìn)一步鞏固和完善社會主義基本經(jīng)濟制度。因此，國有企業(yè)混合所有制改革是一項系統(tǒng)工程，既需要更好發(fā)揮市場之手的競爭機制，也需要更好發(fā)揮政府之手的調(diào)控職能。目前來看，國有企業(yè)混合所有制改革仍在探索之中，需要不斷完善。與此對應(yīng)，國家審計推動混合所有制改革是一項具有較強探索性、挑戰(zhàn)性和創(chuàng)造性的工作，需要及時總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善相關(guān)審計方法。從實踐來看，有兩個方面的問題需要深入思考。

（一）國家審計應(yīng)審慎介入國有資本不占控股地位混合所有制企業(yè)的審計

從法律依據(jù)來看，根據(jù)審計法及相關(guān)法律法規(guī)，國家審計重點是對國有和國有資本占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)（含金融企業(yè)）等管理、使用和運營的境內(nèi)外國有資產(chǎn)進(jìn)行審計，以維護(hù)國有資產(chǎn)安全，促進(jìn)提高國有資產(chǎn)運營績效。但在國有企業(yè)混合所有制改革的大趨勢下，由于各類所有制資本的交叉持股、相互融合，不可避免會出現(xiàn)混合所有制企業(yè)中公有資本特別是國有資本不占控股地位的情況。國家審計肩負(fù)保護(hù)國有資產(chǎn)安全的神圣職責(zé)，理應(yīng)將所有國有資產(chǎn)納入監(jiān)督視野。對此，國家審計在重點關(guān)注國有獨資、國有控股公司的同時，還需要積極關(guān)注國有參股企業(yè)。

但從實踐來看，對照審計全覆蓋的目標(biāo)，國家審計人少事多的矛盾將在一定時期內(nèi)長期存在。因此，國家審計直接全面介入非國有控股混合所有制企業(yè)審計，從操作層面而言很不現(xiàn)實，與此同時，還存在一個社會各界對國家審計開展非國有控股混合所有制企業(yè)審計監(jiān)督的認(rèn)同問題。對此，在混合所有制企業(yè)審計中，要防止國家審計“大包大攬”和“放任不管”兩種錯誤傾向。目前來看，基于混合所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化與復(fù)雜性的特點，必須根據(jù)國有資產(chǎn)的規(guī)模、管理狀況以及管理主體的戰(zhàn)略地位等因素，積極探索國有資本不占控股地位的混合所有制企業(yè)的審計監(jiān)督方式。

（二）國家審計應(yīng)探索構(gòu)建基于國家審計、社會審計和內(nèi)部審計為一體的混合所有制改革審計監(jiān)督體系

從實踐來看，國家審計、社會審計、內(nèi)部審計在監(jiān)督力度、監(jiān)督質(zhì)量、監(jiān)督效率、監(jiān)督效能等方面各有特色，在國有企業(yè)改革發(fā)展方面都發(fā)揮不可替代的作用。根據(jù)2019年11月國資委發(fā)布的《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》《關(guān)于加強中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實施意見》，企業(yè)內(nèi)部審計要加強內(nèi)控體系監(jiān)督檢查工作，準(zhǔn)確揭示風(fēng)險隱患和內(nèi)控缺陷，進(jìn)一步發(fā)揮查錯糾弊作用，促進(jìn)企業(yè)不斷優(yōu)化內(nèi)控體系;要強化外部審計監(jiān)督，充分發(fā)揮外部審計的專業(yè)性和獨立性，對企業(yè)內(nèi)控體系有效性開展專項審計，切實提升內(nèi)控體系管理水平。對此，在國有企業(yè)混合所有制改革審計中，國家審計應(yīng)積極探索推動建立功能全面和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動態(tài)化審計監(jiān)督組織體系，注重發(fā)揮內(nèi)部審計、社會審計的作用，充分利用內(nèi)部審計、社會審計的成果，形成審計監(jiān)督合力。

針對內(nèi)部審計、社會審計存在的獨立性不強、職業(yè)道德缺失等問題，根據(jù)審計法及相關(guān)法律法規(guī)，國家審計應(yīng)進(jìn)一步加大對內(nèi)部審計、社會審計的監(jiān)督指導(dǎo)。國家審計要強化對內(nèi)部審計的指導(dǎo)，推動建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)，切實發(fā)揮內(nèi)部審計作為單位經(jīng)濟決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險防控常態(tài)化的重要制度設(shè)計和自我約束機制的重要作用;加大對社會審計機構(gòu)為國有企業(yè)混合所有制改革、已完成混合所有制企業(yè)出具的相關(guān)審計報告核查的力度，公開核查結(jié)果，督促社會審計機構(gòu)提高業(yè)務(wù)質(zhì)量、誠信執(zhí)業(yè)，促進(jìn)社會審計機構(gòu)依法依規(guī)履職盡責(zé)。

（作者單位：審計署， 郵政編碼：100073，電子郵箱： 523393104@qq.com）

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