我國民族地區(qū)立法自治權(quán)的反思與重構(gòu)

丁花瓊

摘 要： 在民族區(qū)域自治制度中“自治權(quán)”是關(guān)鍵，而立法自治權(quán)又是自治權(quán)中最為重要的內(nèi)容，是實現(xiàn)民族地區(qū)立法變通需求的基本方式，但在實踐中立法自治權(quán)的運行還存在著較多問題。本文以廣西壯族自治區(qū)為藍本，深入研究了其立法自治權(quán)的運用現(xiàn)狀并歸納總結(jié)出其存在的問題。在此基礎(chǔ)上，從中央、地方等兩個維度提出初步完善路徑，以期推動我國自治區(qū)民族立法工作的發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 立法自治權(quán);廣西壯族自治區(qū);完善建議

1 廣西壯族自治區(qū)立法自治權(quán)運行現(xiàn)狀

根據(jù)中國人大網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示：截至2016年，全國僅有967份有效的單行條例。截至2017年，單行條例為24部，而自治條例僅1部，已向全國人大常委會提交的自治條例為15項，另提出248項單行條例。從整體上來看，全國出臺的自治條例和單行條例數(shù)量不多，并且在出臺數(shù)量的省份排名中，五個自治區(qū)皆未上榜。五大自治區(qū)是我國少數(shù)民族最多的聚居區(qū)，但其出臺的自治條例和單行條例少之又少，其問題及原因值得深入研究。

1.1 自治條例的立法狀況

民族地區(qū)的自治機關(guān)為了更好地管理本民族的內(nèi)部事務(wù)，大多都制定了變通規(guī)定和補充條例，但目前我國的民族法制體系仍不完整。在這不完整之中，最令人遺憾的是，到目前為止五大自治區(qū)仍沒有形成一部正式的自治條例。廣西從1957年就已經(jīng)開始啟動制定自治條例的立法工作，在之后的三十五年里也先后擬出了十九稿自治條例草案，但由于種種原因，其始終沒有進入到正式的立法程序。此外，截至2017年，廣西下轄的12個自治縣也僅有12項自治條例生效?？偠灾?，廣西壯族自治區(qū)的自治條例的立法狀況不容樂觀，亟待自治區(qū)集中各方力量重新啟動自治條例的立法工作。

1.2 單行條例立法狀況

截至2017年，廣西共有244項地方性法規(guī)生效，其中包含了13項單行條例。截至2018年，廣西下轄的12個自治縣共有14部單行條例生效，且其中包含了金秀瑤族自治縣、三江侗族自治縣各4項單行條例，都安瑤族自治縣、融水瑤族自治縣以及環(huán)江毛南族自治縣三個自治縣都沒有出臺相應(yīng)的單行條例。總體而言，其出臺的單行條例的數(shù)量較少且其內(nèi)容主要涵蓋在少數(shù)民族村莊的保護及發(fā)展、城市道路、臍橙產(chǎn)業(yè)、森林資源保護和養(yǎng)豬業(yè)等幾個方面。相對于其他的地方性法規(guī)，無論是覆蓋范圍、數(shù)量還是所占比例，都不占優(yōu)勢。

2 廣西壯族自治區(qū)立法自治權(quán)現(xiàn)存問題分析

2.1 權(quán)限范圍不明晰

當(dāng)前自治區(qū)的立法權(quán)限范圍仍不夠明晰，雖然民族地方的自治權(quán)涉及的內(nèi)容相對較廣泛，但分析各項具體自治權(quán)可以發(fā)現(xiàn)，自治權(quán)的內(nèi)容仍是不完備的，特別是在財政稅收方面。根據(jù)我國的稅收征管體制的規(guī)定，民族地區(qū)的自治機關(guān)不享有稅收立法權(quán)，這對民族地區(qū)而言顯然是不公平、不合理的。此外，部分自治權(quán)的內(nèi)容規(guī)定過于原則化、概括化，缺乏必要的可操作性，特別在自治條例的立法上，由于權(quán)限范圍劃分不明晰，自治區(qū)在細化自治權(quán)的過程中難以準確把握其界線，結(jié)果在自治條例草案中不可避免地就出現(xiàn)了一些越權(quán)性的條文。在出現(xiàn)中央與民族地區(qū)的權(quán)限矛盾時，也往往以民族地方妥協(xié)而告終。

2.2 重視程度不夠

2.2.1 中央對立法權(quán)自治權(quán)缺乏認識

中央對自治區(qū)的民族立法工作的重要性認識不夠，在較大程度上影響了地方民族立法工作的開展和推動。繼廣西1957年啟動自治條例立法工作后，其他四大自治區(qū)也相繼開始探索制定本自治區(qū)的自治條例，但幾十年來中央對自治區(qū)自治條例的立法工作并沒有給予高度的重視和支持，尤其是最高立法機關(guān)還沒有把它提高到一個重要的位置。此外，國務(wù)院相關(guān)部門對自治區(qū)的立法自治權(quán)尊重程度也不高，這集中體現(xiàn)在對廣西壯族自治區(qū)自治條例第十八稿的意見上，有些部門對該草案中要求執(zhí)行特殊政策的規(guī)定和需要中央給予政策上優(yōu)惠照顧的條文幾乎全部否定。

2.2.2 自治區(qū)對行使立法自治權(quán)的積極性不高

整體上看，自治區(qū)對民族立法的積極性不高。究其原因主要有以下三方面：一是制定難度較大。自治條例、單行條例涉及的領(lǐng)域較廣，內(nèi)容紛呈復(fù)雜，需要召集各領(lǐng)域的專家以及各方力量為其制定工作獻言獻策，消耗財力之巨大，長此以往，自治區(qū)的財政難以承受其立法成本的壓力。二是立法程序復(fù)雜、耗時較長。自治條例和單行條例從起草、審議、通過到批準都要經(jīng)過法定的程序，整個程序走下來需要耗費大量的時間。因此，自治機關(guān)更傾向通過地方性法規(guī)來進行調(diào)整，而對具有民族特色的特殊社會關(guān)系。相對于法律調(diào)整的原則性，政策調(diào)整更具有靈活性和可操作性且還能節(jié)省立法成本，因此，自治機關(guān)并不會將自治條例和單行條例作為一項必須的立法。三是各自治區(qū)持相互觀望的態(tài)度。對于制定自治區(qū)自治條例，目前還沒有現(xiàn)行的經(jīng)驗和模版可供借鑒，如果自治區(qū)未能準確地把握好本自治區(qū)的民族特點及準確地界定其精神內(nèi)涵。但從目前的情況來看，五大自治區(qū)顯然都不想成為這個“先驅(qū)”。

2.3 立法質(zhì)量不高

目前廣西的法律專業(yè)人才短缺，對民族立法工作有深入認識且愿意從事民族立法的專業(yè)人員更是稀少。再加上對相關(guān)調(diào)研活動的深度與廣度不夠，在客觀上都限制了立法的質(zhì)量，特別是內(nèi)容缺乏針對性和民族特色，實用性較低。這集中體現(xiàn)在以下兩個方面：一是自治條例在和單行條例內(nèi)容上大多照搬民族區(qū)域自治法或者其他上位法的規(guī)定，在文字表達上也普遍相似。二是在一些條例中政治性語言泛濫，表達缺乏嚴謹性。

2.4 監(jiān)督機制不健全

由于目前廣西壯族自治區(qū)的立法及執(zhí)行監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督力度不夠，從而出現(xiàn)自治條例、單行條例難以制定或執(zhí)行的局面，最終導(dǎo)致“立與不立一個樣”的結(jié)果，很多單行條例成為一紙空文，難以發(fā)揮民族法律應(yīng)有的作用。

3 廣西壯族自治區(qū)立法自治權(quán)完善路徑探析

3.1 合理配置中央與自治區(qū)的立法權(quán)限

如何合理配置中央與自治區(qū)的立法權(quán)益，可以說是一個歷史難題。如果中央與自治區(qū)權(quán)益劃分不適當(dāng)將會衍生出一系列問題，如重復(fù)立法、越權(quán)立法、懈怠立法等。合理配置中央與自治區(qū)的權(quán)力和利益，是處理好兩者關(guān)系的前提，也是自治區(qū)高效行使立法自治權(quán)的關(guān)鍵。解決好立法權(quán)限不明晰的問題，需要中央以法律的形式完善自治區(qū)自治權(quán)的內(nèi)容，確保自治權(quán)的完整性，明確中央與自治區(qū)經(jīng)濟權(quán)限以及事權(quán)的界線。同時，要求中央及上級國家機關(guān)嚴格貫徹落實“支持和幫助民族地區(qū)建設(shè)和發(fā)展”的精神，結(jié)合當(dāng)前的政策適度放權(quán)讓利，進一步加大對民族自治地區(qū)的扶持力度。

3.2 強化自治區(qū)的自治意識

相對于地方性法規(guī)而言，民族立法規(guī)范范圍更廣泛，更能凸顯本民族的特色。因此，更需要自治機關(guān)，特別是從事民族立法工作的人員增強自治意識，以當(dāng)前廣西的實際情況為基點，制定自治條例、單行條例，使廣西的民族立法內(nèi)容更具本民族特色。具體作法可通過深入調(diào)研，召開學(xué)者討論會、論證會等方式，鼓勵廣大群眾參與討論、積極建言獻策，并采納合理化的意見和建議，以此加強群眾的主人翁意識和自治意識。

3.3 提高立法質(zhì)量

3.3.1 提升立法技術(shù)水平

從當(dāng)前廣西的經(jīng)濟環(huán)境以及民族情況來說，提高立法質(zhì)量已迫在眉睫。具體做法如下：一是配備高水平的立法工作者。引進專業(yè)的法律人才，成立立法隊伍，加大對立法工作者的培訓(xùn)力度，提高立法工作者的素質(zhì)，使其能準確把握立法規(guī)律和本地區(qū)的民族特點。二是堅持民主立法。通過調(diào)研，召開專家討論會、論證會以及開通網(wǎng)絡(luò)渠道等方式廣泛聽取各方的立法建議和意見;三是細化原則性的規(guī)定。在條文中盡量使用清晰明確的詞語，以避免出現(xiàn)不必要的歧義和解釋;四是堅持科學(xué)立法。以西部大開發(fā)、中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)為契機，結(jié)合本自治區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化及民習(xí)民情特點，探索出獨具廣西特色的立法路徑。

3.3.2 堅持民族特色立法

廣西目前除了漢族以外，還有11個少數(shù)民族在此聚居，民族情況較復(fù)雜。這就要求廣西的立法既要解決一般性的需求，又要突出解決上位法沒有涉及到的民族問題。具體作法為：一是適當(dāng)融入少數(shù)民族的習(xí)慣法。民族習(xí)慣法的內(nèi)容相較于制定法而言，更具有民族特性和地方特色，并且在當(dāng)?shù)鼐哂休^高的認可度。自治機關(guān)可適當(dāng)?shù)膶⒛切┡c國家立法精神相符合且制定法沒有涉及到的民族習(xí)慣法內(nèi)容融入到民族立法條文中。二是重視少數(shù)民族干部的建議和意見。少數(shù)民族干部大多數(shù)是土生土長的本地居民，他們普遍較了解本民族的發(fā)展歷史、民情民俗，通曉本民族的語言和文字。自治區(qū)自治機關(guān)應(yīng)當(dāng)重視少數(shù)民族干部所提的建議和意見并適當(dāng)?shù)貙⑵浜侠淼慕ㄗh或意見納入到自治區(qū)的民族立法條文中。

3.4 設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)

民族立法相較于一般地方立法而言，更具有特殊性、敏感性等特點。其涉及的領(lǐng)域范圍相對廣泛，調(diào)整的社會關(guān)系也比較復(fù)雜，需要考慮的民族特色因素相對較多。在遵循自治區(qū)自治條例和單行條例的立法程序前提下，界定好監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督范圍，規(guī)定其“由全國人大常委會直接領(lǐng)導(dǎo)，憲法和法律委員會具體開展監(jiān)督工作。若監(jiān)督機構(gòu)發(fā)現(xiàn)報送批準的自治區(qū)自治條例、單行條例與上位法相沖突時，可對制定機關(guān)提出質(zhì)詢并要求其到會答復(fù)或召開專家聽證會來補足立法活動中的缺陷”?？偠灾?，設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，符合當(dāng)代法治建設(shè)中民主監(jiān)督的要求。

4 結(jié)語

由于自治區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化和民情民俗等各方面的因素較全國其他省份具有明顯的差異性，其特殊性決定了全國性的一般立法不能完全無差別的在自治區(qū)適用，需要由自治區(qū)的自治機關(guān)根據(jù)本地方的具體情況制定自治條例、單行條例或?qū)θ珖苑苫蛐姓ㄒ?guī)進行適當(dāng)變通，以保障民族地區(qū)的各項事務(wù)有序進行，實現(xiàn)漢族與少數(shù)民族的協(xié)同聯(lián)動發(fā)展。國家的發(fā)展與壯大，離不開法律的保駕護航，因此，保障民族地區(qū)的立法自治權(quán)和變通權(quán)的有效運行具有重要意義。

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