新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)的法律地位

王博

摘 要： 歲末年初，一場(chǎng)突如其來的新冠肺炎疫情暴發(fā)，這是新中國(guó)成立以來在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照“堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”的總要求，成立疫情防控應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)，聯(lián)防聯(lián)控、群防群控，為全世界人民抗擊新冠肺炎疫情提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)做法，更加突顯了我們的制度優(yōu)越性。目前，國(guó)內(nèi)抗擊新冠肺炎疫情已取得階段性成效，其中各級(jí)疫情防控應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)在這場(chǎng)戰(zhàn)役中發(fā)揮了不可忽視的重要作用。

關(guān)鍵詞： 疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu);法律性質(zhì);法律責(zé)任

0 引言

突如其來的新冠肺炎疫情對(duì)我們國(guó)家的治理能力和應(yīng)急處置能力是一次巨大的考驗(yàn)，在這次疫情防控中，我國(guó)處置及時(shí)有力，以令世界難以想象的中國(guó)速度迅速遏制住了疫情蔓延，凸顯出我國(guó)社會(huì)制度的優(yōu)越性。在抗疫疫情中，我國(guó)的聯(lián)防聯(lián)控制度尤其是防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要作用。

1 行政法上的行政主體

行政法作為規(guī)范和控制行政權(quán)運(yùn)行的部門法，主要從行政權(quán)的分配、行政權(quán)的行使和行政權(quán)的監(jiān)督等環(huán)節(jié)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)“把行政權(quán)力裝進(jìn)行政法律制度的籠子”。行政權(quán)的分配是規(guī)范行政權(quán)的重要環(huán)節(jié)，是整個(gè)行政法的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。行政權(quán)的分配解決的是行政權(quán)由哪些主體行使，不同的主體分別行使何種行政權(quán)的問題。在行政法學(xué)理論體系中，常用行政主體這一概念來指代行政權(quán)的行使主體。我國(guó)行政主體理論是從法國(guó)、德國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家引入的一個(gè)法律術(shù)語，主要用來概括能夠代表國(guó)家和社會(huì)組織，以自己的名義對(duì)外獨(dú)立行使行政職權(quán)的行政組織，包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織。

在行政主體這一理論體系中，著重強(qiáng)調(diào)的是行政組織能夠以自己的名義行使行政職權(quán)，并且能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。行政主體是依法享有行政職能的組織，這個(gè)行政職能由法律法規(guī)規(guī)章設(shè)定。這一點(diǎn)不同于行政委托。在行政委托中，某一個(gè)組織行使行政職權(quán)的依據(jù)不是法律法規(guī)規(guī)章，而是行政機(jī)關(guān)。并且受行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施行政管理職權(quán)的組織沒有獨(dú)立的法律資格，他們必須以委托機(jī)關(guān)的名義作出行政行為，行為的后果也只能由委托機(jī)關(guān)代為承擔(dān)。

2 新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)的設(shè)立

2.1 新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律依據(jù)

2020年2月5日，習(xí)近平總書記主持召開了中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)在疫情防控關(guān)鍵時(shí)期，要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)防控工作。這為各地方政府指出了依法防控、依法治理的正確路徑。各級(jí)黨委和政府全面依法履行疫情防控職責(zé)，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，第一步就是依法設(shè)立疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)。

疫情發(fā)生后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第八條規(guī)定：“根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”，以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四條：“突發(fā)事件發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作”的規(guī)定，全國(guó)各地縣級(jí)以上地方人民政府第一時(shí)間成立地方突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作。

2.2 新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)的主要工作

2.2.1 發(fā)布規(guī)范性文件

全國(guó)各地有關(guān)新型冠狀病毒防疫工作的信息發(fā)布量大、更新快。各級(jí)地方政府成立的疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)采取公告、通知、通告等形式在網(wǎng)絡(luò)和各類平臺(tái)上發(fā)布具體緊急措施的內(nèi)容。這些信息部分屬于疫情本身的情況匯總，還有部分是隨著疫情嚴(yán)重程度不斷升級(jí)變化而帶來的各地應(yīng)急措施不斷升級(jí)變化的各類通知、公告。如以“疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組”名義對(duì)外發(fā)布公告，此類“防疫工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，有的是作為“防疫指揮部”成立之前的臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在，待成立“防疫指揮部”之后不再以“領(lǐng)導(dǎo)小組”名義對(duì)外發(fā)布信息;有的“防疫工作領(lǐng)導(dǎo)小組”性質(zhì)等同于“防疫指揮部”。

2.2.2 作出具體行政行為

新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)除了以自己名義發(fā)布各類公告等針對(duì)不特定主體、可反復(fù)適用的規(guī)范性文件之外，也可以以自己的名義對(duì)外作出具體行政行為。以最常見的健康碼為例，疫情防控期間下，行政機(jī)關(guān)充分運(yùn)用信息化手段實(shí)施防控措施，其中最為普遍使用的便是健康碼。健康碼是以大數(shù)據(jù)分析的方式評(píng)判個(gè)人疫情風(fēng)險(xiǎn)，為行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急決策和行動(dòng)提供支撐，從行政行為角度分析，生成健康碼屬于行政評(píng)級(jí)行為，依據(jù)行政評(píng)級(jí)結(jié)果，對(duì)公民的健康信息進(jìn)行自動(dòng)化處理，并且以此為依據(jù)作出相應(yīng)的防控處理。健康碼的生成借助支付寶這樣的商業(yè)化APP平臺(tái)，但是細(xì)看便能夠發(fā)現(xiàn)，生成的健康碼附有水印，水印一般會(huì)是當(dāng)?shù)匾咔榉揽貞?yīng)急機(jī)構(gòu)或其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，例如“某市新冠肺炎疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。也即意味著生成健康碼的行政評(píng)級(jí)行為是以新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)的名義作出的。因?yàn)槿绻】荡a上的水印落款是新冠肺炎疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，那么其背后的行政主體依然是新冠肺炎疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組。

3 新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)

縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府成立的新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)，如疫情防控指揮部、疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小 組等是不是行政主體，其法律性質(zhì)如何確定，直接關(guān)系到各類應(yīng)急措施實(shí)施的法律效力問題。按照行政法中的行政主體理論，能夠以自己的名義行使行政職權(quán)、獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織可以成為行政主體，包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織。行政機(jī)關(guān)是依憲法或組織法設(shè)立并行使法定職權(quán)的行政組織，法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織則是行政職權(quán)來源于憲法組織法之外的普通法律、法規(guī)和規(guī)章。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)是依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》這一全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律設(shè)立，屬于法律授權(quán)的組織，其應(yīng)急處置權(quán)屬于行政權(quán)，其來源于法律授權(quán)，因此縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)法律設(shè)立的新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)，從法律性質(zhì)來看，應(yīng)當(dāng)是行政主體，可以以其名義獨(dú)立行使行政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的一切法律責(zé)任。

需要注意的是，除了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府成立新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和政府的職能部門在抗擊新冠肺炎疫情期間，大部分也設(shè)立了諸如新冠肺炎疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組之類的防控領(lǐng)導(dǎo)組織，但是由于此類機(jī)構(gòu)并非依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章設(shè)立，也沒有從法律法規(guī)規(guī)章中獲得授權(quán)而享有并行使某些行政職權(quán)，多是依據(jù)上級(jí)文件自行設(shè)立，因此并不具有行政主體身份，也不能對(duì)外獨(dú)立行使行政職權(quán)，承擔(dān)法律責(zé)任。

4 新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任

4.1 作為行政主體獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任

根據(jù)上述分析，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立的新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)具有行政主體資格，即意味著能夠?qū)ν猹?dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。也就是說，如果公民、法人或者其他組織對(duì)新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)，如疫情防控指揮部、疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組等的具體行政行為或者抽象行政行為不服，可依據(jù)行政復(fù)議法和行政訴訟法的規(guī)定獲得救濟(jì)，從另一個(gè)角度看，行政復(fù)議法和行政訴訟法可以對(duì)疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)督。此外，以疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)辦公室名義作出的行政行為則應(yīng)當(dāng)將行為的后果劃歸具有行政主體資格的疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)。

4.2 機(jī)構(gòu)撤銷后的法律責(zé)任歸屬

新冠肺炎疫情防控應(yīng)急機(jī)構(gòu)雖然是行政主體，卻不同于一般意義上的行政主體。其最大的特殊之處在于它的臨時(shí)性，這些在新冠肺炎疫情期間成立的應(yīng)急機(jī)構(gòu)屬于臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其存在的時(shí)間是不確定的，那么在這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)完成其使命而撤銷之時(shí)，以其名義作出的行政行為的法律后果則當(dāng)屬設(shè)立他們的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第八條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的突發(fā)事件防范和應(yīng)急處理責(zé)任制，切實(shí)履行各自的職責(zé)，保證突發(fā)事件應(yīng)急處理工作的正常進(jìn)行。

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