“韌性城市”為何受關(guān)注

金成城

疫情大考帶來的反思和教訓(xùn)，正在為城市未來的發(fā)展校正著方向。

3月初，南京市城建城管工作視頻會議端出807.5億元投資、411項任務(wù)的“超級大盤”，以空前重視度聚焦提高中心城市綜合承載力，全力支撐南京加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)，提高城市防災(zāi)減災(zāi)和安全保供能力，保障城市高質(zhì)量發(fā)展。

南京高度重視韌性城市建設(shè)，是疫后各地反思城市發(fā)展的縮影。在南京吹響號角的同時，鄭州、成都等地也紛紛提出加強(qiáng)韌性城市建設(shè)。

何為“韌性城市”

韌性城市（resilient city）指的是，經(jīng)歷地震、洪水、颶風(fēng)等災(zāi)難、瘟疫、社會沖突等突發(fā)事件之后快速重組和恢復(fù)生產(chǎn)能力的城市，具有反彈力大，隨機(jī)反應(yīng)能力強(qiáng)，穩(wěn)健、冗余、靈活和包容等特點。

隨著城市脆弱性增加、社會發(fā)展的不確定因素遞增，以及民眾的風(fēng)險意識提升，韌性城市規(guī)劃越來越受到世界各大城市的重視。

韌性城市之“韌”，體現(xiàn)在其要像彈簧一樣有張有弛，在不同類型的城市問題面前能夠從容應(yīng)對。因此，韌性城市不論是否能提前預(yù)料到災(zāi)難，城市的公共管理者、公民、企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施都有能力迅速抵御、適應(yīng)和恢復(fù)。換言之，韌性才能讓城市變得不那么脆弱。

攝影/ 黃宗治

近年來，相繼提出并付諸實施的海綿城市、智慧城市、綠色城市、宜居城市、可持續(xù)發(fā)展城市和兩型城市等，均歸屬于韌性城市的總體范疇。

2013年，紐約市發(fā)布了《一個更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》的紐約可適性計劃，該報告解釋了“韌性”的含義：一是能夠從變化和不利影響中反彈的能力;二是對于困難情境的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)及快速恢復(fù)的能力。

美國紐約在經(jīng)歷桑迪颶風(fēng)之后，全面制定了韌性城市規(guī)劃方案，將城市防災(zāi)、抗災(zāi)等應(yīng)對風(fēng)險的能力作為城市可持續(xù)發(fā)展的核心力量，進(jìn)行提高和加強(qiáng)，加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、災(zāi)后重建以及提升社區(qū)韌性方面的投資。芝加哥、倫敦、鹿特丹等城市也先后制定自己的韌性城市規(guī)劃方案。

同年，聯(lián)合國減災(zāi)委員會也出版了一本《如何使城市更具韌性：地方政府領(lǐng)導(dǎo)人手冊》，從執(zhí)行層面具體分析，面對突發(fā)的災(zāi)難事件和疫情，地方領(lǐng)導(dǎo)人需要從機(jī)構(gòu)、社會、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等多個維度，推進(jìn)韌性城市，使其具有抗災(zāi)能力，且保持可持續(xù)發(fā)展。

筆者認(rèn)為，韌性城市不應(yīng)局限于防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，其內(nèi)涵應(yīng)涉及環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會等各個領(lǐng)域，注重通過軟硬件結(jié)合、各部門相互協(xié)調(diào)、多級聯(lián)動的協(xié)同共治，以維持城市系統(tǒng)在復(fù)雜突發(fā)情況下的良性運(yùn)行。

“韌性城市”是一個系統(tǒng)工程

原國務(wù)院汶川地震災(zāi)后重建協(xié)調(diào)小組副組長仇保興曾撰文指出，城市韌性分為結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性、系統(tǒng)韌性三個層面。

結(jié)構(gòu)韌性包括技術(shù)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會韌性和政府韌性，分別指代基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對城市災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)抵抗金融巨變、社會民眾面對重大事件、政府部門維穩(wěn)職能運(yùn)行及安定民心的能力。城市規(guī)劃，應(yīng)重點關(guān)注技術(shù)層面的結(jié)構(gòu)韌性，強(qiáng)化城市的通訊、能源、給排水、交通、防洪和防疫等維持城市正常運(yùn)營的生命線基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對災(zāi)害的能力。

過程韌性，指的是城市在面臨大型災(zāi)害及突發(fā)事件時，在維持、恢復(fù)和轉(zhuǎn)型三個階段所表現(xiàn)出來的修復(fù)能力。

系統(tǒng)韌性，指城市作為一個有機(jī)體進(jìn)行運(yùn)作，能夠依靠智慧城市系統(tǒng)進(jìn)行智能自反饋的感知各類事件、風(fēng)險和不確定因素能力。

“韌性城市”的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，單方面的強(qiáng)大不代表整體的強(qiáng)大，應(yīng)對疫情同樣如此。城市不是孤立的個體，而是一個有機(jī)的綜合系統(tǒng)，各種不同的主體和利益相關(guān)方，都在這個受到?jīng)_擊的綜合性平臺上，進(jìn)行或獨立或交叉的互動。具有足夠的平臺化資源協(xié)作、利益相關(guān)方的協(xié)同發(fā)展的能力，將政府資源與民間力量有機(jī)地融為一體，借助各方資源為城市助力，才能將城市的過程性韌性發(fā)揮到極致;城市除了物質(zhì)層面的資源，也有自身的精神價值。作為一個有機(jī)體，城市激活市民在精神層面的韌性，也是過程性韌性提升的重要內(nèi)核。

中國城市離“韌性”還有多遠(yuǎn)

在我國，韌性城市建設(shè)處于起步階段，近幾年有所加速。

“韌性城市”一詞首次出現(xiàn)在國家政策文件中，是在2017年6月，中國地震局啟動《國家地震科技創(chuàng)新工程》，提出實施“透明地殼”“解剖地震”“韌性城鄉(xiāng)”和“智慧服務(wù)”4項計劃。其中，第3項提及通過開展工程韌性技術(shù)研究、社會韌性支持技術(shù)研究等創(chuàng)建具有快速恢復(fù)能力的“韌性城鄉(xiāng)”。但僅僅局限于應(yīng)對地震及地震次生災(zāi)害，與“韌性城市”業(yè)已擴(kuò)展的新內(nèi)涵、大外延相去較遠(yuǎn)。

總體而言，國家在建立完善的防災(zāi)減災(zāi)體制機(jī)制領(lǐng)域，已做了大量富有成效的工作，并配置了空前強(qiáng)大的資源。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中新成立的應(yīng)急管理部是整合機(jī)構(gòu)最多的部門，多達(dá)13個，并高配3名正部級領(lǐng)導(dǎo)，足見國家對此工作的格外重視。但作為應(yīng)急管理部管轄范疇的“韌性城市”建設(shè)，迄今仍未進(jìn)入更高層次的議程，尚未成為國家戰(zhàn)略。

盡管“韌性城市”尚未成為國家的頂層設(shè)計，但一批國內(nèi)城市早已開始了局部的先行先試，開展了多項關(guān)于“韌性城市”的探索實踐。湖北黃石、四川德陽、浙江義烏和浙江海鹽4座城市陸續(xù)入選“全球100韌性城市”，并啟動了相關(guān)項目，增強(qiáng)城市抵御災(zāi)害和快速恢復(fù)的能力，目前已取得了階段性成效。北京也正著手推進(jìn)相關(guān)戰(zhàn)略，已完成了《北京韌性城市規(guī)劃綱要研究》，也是國內(nèi)首個將“韌性城市”建設(shè)納入城市總規(guī)的城市。

2019年，上海也明確提出，要在2035年建成韌性城市，基本實現(xiàn)城市安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化，城市運(yùn)行安全和安全生產(chǎn)保障能力顯著增強(qiáng)，市民安全素質(zhì)明顯提升，基本建成能夠應(yīng)對發(fā)展中各種風(fēng)險、有快速修復(fù)能力的韌性城市。

縱觀國內(nèi)韌性城市的實踐，從領(lǐng)域來看，主要涉及地質(zhì)災(zāi)害、氣候災(zāi)害等防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，較少涉及公共衛(wèi)生安全、社會異常事件等領(lǐng)域;從建設(shè)路徑來看，更側(cè)重直接風(fēng)險防范、空間規(guī)劃和硬件設(shè)施完善、個別部門能力提升，而對間接風(fēng)險防控、系統(tǒng)的規(guī)劃制度、部門聯(lián)動機(jī)制重視不夠。

也正因此，作為國內(nèi)首批實踐韌性城市的湖北黃石，在此次疫情應(yīng)對中，“韌性城市”并無多少作為，這是今后在推進(jìn)韌性城市中需要吸取教訓(xùn)的。

毋庸置疑，中國的城市化是舉世罕見的奇跡變革。在這一歷史浪潮之中，我們的城市往往只重視了量的堆積，而忽視了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。這就好比城市只長了單薄的骨骼，卻沒有豐實的肌肉。沒有了這些肌肉的儲備，中國城市在面臨各種危機(jī)的時候往往會暴露不少平時被掩蓋的問題，應(yīng)對和處理手法也經(jīng)常綿軟無力。

可以預(yù)見到的是，在城市從量的堆積轉(zhuǎn)向質(zhì)的轉(zhuǎn)變的過程中，城市韌性作為一個新興的理論概念，會發(fā)揮出越來越重要的作用。因此，盡管韌性城市的研究和實踐在國內(nèi)尚處于起步階段，對于這一話題的探討卻具有非常迫切的現(xiàn)實理由。

今春的新冠肺炎疫情在一段時間內(nèi)阻斷了人流、物流，影響到我們正常的生活和生產(chǎn)，并將在較長時間內(nèi)影響全國和全世界的經(jīng)濟(jì)活動。如何緩解類似突發(fā)公共事件給城市發(fā)展帶來的影響與沖擊，引發(fā)社會各界對城市風(fēng)險防控的反思，建設(shè)“韌性城市”增強(qiáng)城市“韌性”因而更顯重要和緊迫。韌性城市建設(shè)是項系統(tǒng)性工程，涉及到城市發(fā)展諸多領(lǐng)域。

我國正處于“十四五”規(guī)劃體系制定階段，作為全局性、綜合性、引領(lǐng)性的中長期規(guī)劃，規(guī)劃體系若能重視韌性城市理念并統(tǒng)籌布局實施戰(zhàn)略，將順勢推動韌性城市建設(shè)。

（作者單位：南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院）