南水北調(diào)中線工程水價(jià)的思考與探討

都瑞豐 李凡凡

摘要：南水北調(diào)中線工程是一個(gè)跨多流域和多省市的特大型調(diào)水工程。針對(duì)南水北調(diào)中線工程經(jīng)營(yíng)性與公益性結(jié)合的準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制特點(diǎn)，對(duì)工程水價(jià)進(jìn)行了分析、探討，同時(shí)指出了工程進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水的水價(jià)問題。最后提出應(yīng)以更靈活、多樣的方式來應(yīng)對(duì)南水北調(diào)中線工程水價(jià)問題，并在執(zhí)行過程中不斷優(yōu)化、完善。

關(guān)鍵詞：水價(jià);生態(tài)補(bǔ)水;南水北調(diào)中線工程

中圖法分類號(hào)：TV68 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.15974/j.enki.slsdkb.2020.04.009

南水北調(diào)中線工程是改善我國水資源分布不均衡局面的重大戰(zhàn)略性工程，是一個(gè)跨多流域、多省市的特大型調(diào)水工程。通過跨流域的水資源合理配置，在保證城市發(fā)展用水需求的同時(shí)，還能夠逐步置換擠占的農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水，限壓限采地下水，利用豐水年增加北調(diào)水量，恢復(fù)和改善地下水環(huán)境，增加農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水量。南水北調(diào)中線工程對(duì)緩解我國北方日益嚴(yán)重的水資源短缺局面，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)南北方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展有非常重要的作用。

2014年12月12日，南水北調(diào)中線一期工程正式通水，12月26日，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于南水北調(diào)中線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格政策的通知》，確定了南水北調(diào)中線工程的初期水價(jià)政策。通水5a多來，中線工程的水價(jià)政策為保證工程正常運(yùn)行和資金安全起到了非常關(guān)鍵的作用。但是，受多方因素制約，一些懸而未決的問題目前仍未得到有效解決，同時(shí)水價(jià)執(zhí)行過程中還產(chǎn)生了一些新的問題，如水價(jià)制定的合理性和執(zhí)行的有效性如何保障以及各方利益訴求如何兼顧等，需要對(duì)中線工程的水價(jià)進(jìn)行深入研究和思考。

1現(xiàn)行水價(jià)政策回顧

2008年10月，國務(wù)院第32次常務(wù)會(huì)議審議通過了南水北調(diào)東、中線一期工程可研總報(bào)告，同時(shí)明確南水北調(diào)工程實(shí)行兩部制水價(jià)政策。2011年6月，國家發(fā)展改革委價(jià)格司牽頭有關(guān)部門組建了工作組，正式啟動(dòng)南水北調(diào)東、中線一期工程供水價(jià)格政策制定工作。2012年7月，在多次調(diào)研基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委向各有關(guān)部門和單位下發(fā)了初步意見，明確工程供水價(jià)格按滿足工程運(yùn)行和償還貸款本息的原則確定。2014年6月，國家發(fā)展改革委對(duì)水價(jià)政策確定原則進(jìn)行了修改，提出運(yùn)行初期主體工程供水價(jià)格按照成本水價(jià)的原則核定。同年10月，在與相關(guān)各方協(xié)商后，國家發(fā)展改革委最終確定南水北調(diào)中線工程運(yùn)行初期北京、天津按成本水價(jià)核定，河北、河南兩省暫按運(yùn)行還貸水價(jià)核定，過渡期3a。過渡期后進(jìn)行成本監(jiān)審，實(shí)現(xiàn)按成本定價(jià)。

2019年4月，國家發(fā)展改革委對(duì)南水北調(diào)中線工程水價(jià)有關(guān)問題進(jìn)行了答復(fù)，一是確定現(xiàn)行水價(jià)暫不校核調(diào)整，待中線工程決算后再開展成本監(jiān)審并制定運(yùn)行期水價(jià);二是明確在來水充裕、正常供水得以保障的前提下，在受水區(qū)足額交納基本水費(fèi)的基礎(chǔ)上由供需雙方協(xié)商確定中線工程生態(tài)補(bǔ)水水價(jià);三是對(duì)供需雙方的責(zé)任義務(wù)提出了要求。

2對(duì)現(xiàn)行水價(jià)的思考

目前的南水北調(diào)中線工程水價(jià)，基本表達(dá)了各方訴求，適當(dāng)兼顧了各方利益。主要有以下幾個(gè)方面的思考：

（1）對(duì)水價(jià)制定原則的思考?！赌纤闭{(diào)工程總體規(guī)劃》明確供水水價(jià)制定原則為“還貸、保本、微利”。而2012年提出的水價(jià)方案是按照滿足工程運(yùn)行和償還貸款本息的原則確定，2014年改為按照成本水價(jià)的原則核定，水價(jià)政策出臺(tái)前夕確認(rèn)為北京、天津按成本水價(jià)原則核定，河北、河南兩省按運(yùn)行還貸水價(jià)原則核定。

水價(jià)的制定面臨以下兩難局面：不按成本定價(jià)，有悖于南水北調(diào)準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制定位的初衷，工程可能無法正常運(yùn)營(yíng)，亦不利于節(jié)水;按成本定價(jià)，則有很大可能將高于受水區(qū)現(xiàn)行水價(jià)，造成無人用水的局面。

水價(jià)政策制定要考慮不同地區(qū)和單位之間的利益差別及整體利益與局部利益，水源區(qū)、受水區(qū)、工程管理單位及國家有關(guān)主管部門各有不同的利益訴求。

（2）對(duì)水價(jià)的市場(chǎng)化思考。水價(jià)是調(diào)節(jié)水資源供需矛盾的一種重要手段，合理的水價(jià)政策對(duì)于確保水利工程的順利建設(shè)和良性運(yùn)行具有重大意義。南水北調(diào)中線工程水價(jià)政策制定全程由國家發(fā)展改革委主導(dǎo)，主要參與方也是各有關(guān)政府部門和地方政府機(jī)構(gòu)，工程管理單位參與其中，以政策執(zhí)行為主。

現(xiàn)行水價(jià)政策的制定重公益性，還應(yīng)對(duì)水資源價(jià)值和工程良性運(yùn)行進(jìn)行客觀考慮，確保水價(jià)與水資源的內(nèi)在價(jià)值相統(tǒng)一。國務(wù)院在批復(fù)南水北調(diào)工程總體規(guī)劃時(shí)明確指出：“要按照政企分開、政事分開的原則，按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人。”目前，供水管理單位都是按公司化管理，由于多種因素，難以按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求進(jìn)行市場(chǎng)化管理。

（3）水價(jià)政策涵蓋范圍與工程長(zhǎng)期管理的思考。目前南水北調(diào)中線工程的水價(jià)是按照部分成本水價(jià)和部分運(yùn)行還貸水價(jià)綜合考慮確定的，有些項(xiàng)目并未納入水價(jià)計(jì)算范圍。比如應(yīng)更多考慮對(duì)丹江口水庫的統(tǒng)一管理。目前對(duì)于中線工程供水水質(zhì)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求使供水管理單位必須加強(qiáng)對(duì)庫區(qū)的管理維護(hù)，管理成本大幅增加。

（4）水價(jià)執(zhí)行情況的思考。南水北調(diào)中線工程受水區(qū)涉及4省市，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，對(duì)南水北調(diào)工程的定位與訴求各有側(cè)重。北京、天津嚴(yán)重缺水，對(duì)南水北調(diào)工程的需求最為迫切，同時(shí)作為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，北京、天津的財(cái)政實(shí)力雄厚，水價(jià)政策的執(zhí)行較為積極，基本做到了水費(fèi)的及時(shí)足額交納。河南既是水源區(qū)也是受水區(qū)，兼顧兩者的優(yōu)勢(shì)，但由于地方財(cái)力和配套工程的現(xiàn)實(shí)情況，未能及時(shí)足額交納水費(fèi)。河北作為受水區(qū)，也是嚴(yán)重缺水地區(qū)，對(duì)南水北調(diào)工程的需求也很迫切，但其更強(qiáng)調(diào)工程的公益性，且自身財(cái)政能力有限，認(rèn)為水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏高，水費(fèi)交納情況不佳。

受水區(qū)4省市對(duì)水價(jià)政策的執(zhí)行情況各不相同，對(duì)于欠交水費(fèi)的情況尚無應(yīng)對(duì)措施。對(duì)于如何保證水價(jià)政策的有效執(zhí)行應(yīng)該進(jìn)行更深入思考。

3生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)思考

生態(tài)補(bǔ)水目的是通過補(bǔ)水，改善、修復(fù)、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能以及自我調(diào)節(jié)能力。從工程性質(zhì)上看，南水北調(diào)中線工程天然帶有生態(tài)補(bǔ)償功能，為充分發(fā)揮工程的社會(huì)效益和生態(tài)效益，利用中線工程進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水是必要的。從2017年開始，南水北調(diào)中線工程連續(xù)3a向受水區(qū)各省市進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水，累計(jì)補(bǔ)水已達(dá)10多億m³，實(shí)現(xiàn)了受水區(qū)地下水位上升、河流湖泊水量增加以及水質(zhì)顯著改善三大效益。

發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)水效益的同時(shí)，需要明確的是，生態(tài)補(bǔ)水不是無償補(bǔ)水，與生態(tài)補(bǔ)水并行的應(yīng)該是對(duì)調(diào)水方的生態(tài)補(bǔ)償。正常計(jì)劃內(nèi)供水和生態(tài)補(bǔ)水，都需要通過中線工程調(diào)水并產(chǎn)生供水成本，應(yīng)考慮通過水價(jià)體現(xiàn)對(duì)調(diào)水方的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

目前，針對(duì)南水北調(diào)中線工程生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)，各方又開始了新一輪的協(xié)商。建議制定穩(wěn)定且可長(zhǎng)期執(zhí)行的生態(tài)補(bǔ)水水價(jià)政策，從而有利于工程的正常運(yùn)行。

4討論與建議

南水北調(diào)工程被定性為經(jīng)營(yíng)性及公益性結(jié)合的準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制水利工程，由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作，企業(yè)化管理，用水戶參與，以期實(shí)現(xiàn)供水經(jīng)濟(jì)、高效、可持續(xù)利用。針對(duì)目前水價(jià)政策中臨時(shí)性、短期性條款的思考，建議進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和完善。

（1）水價(jià)的市場(chǎng)化導(dǎo)向。水的商品屬性，決定了其符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，遵循商品內(nèi)在價(jià)值規(guī)律的本質(zhì)。我國今后水價(jià)改革的目標(biāo)，是以有利于促進(jìn)節(jié)約用水、合理配置水資源和提高用水效率為核心，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一是要堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，二是要充分發(fā)揮價(jià)格的杠桿作用，使水價(jià)達(dá)到一個(gè)合理的水平。只有堅(jiān)持水價(jià)的市場(chǎng)化導(dǎo)向，才能在水資源的保護(hù)和利用之間找到平衡點(diǎn)，以便水價(jià)既能反映水資源的稀缺程度和水環(huán)境治理成本，促進(jìn)資源的節(jié)約使用和環(huán)境保護(hù)，提高全民的節(jié)水意識(shí)，又能保證供水管理單位的正常持續(xù)經(jīng)營(yíng)，便其具備自我積累、自我發(fā)展的能力。

（2）水價(jià)政策的一致性和延續(xù)性。南水北調(diào)工程水價(jià)政策制定者要根據(jù)工程基本情況，制定符合長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的水價(jià)政策，并在推進(jìn)過程中保證政策的連續(xù)性。

5結(jié)語

南水北調(diào)中線工程的復(fù)雜性以及其準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，與目前諸多制度都尚未完善的水利及水資源管理體系間的對(duì)接過程必定艱難。建議以更靈活、更多樣的方式來解決水價(jià)執(zhí)行中的問題，并在執(zhí)行過程中不斷優(yōu)化、完善。

（編輯：李慧）