如何切實(shí)提升我國(guó)高層次人才集聚水平

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進(jìn)政策，聚天下英才而用之。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視人才引進(jìn)工作，習(xí)近平總書記深刻指出，“一個(gè)國(guó)家的對(duì)外開放，必須首先推進(jìn)人的對(duì)外開放，特別是人才的對(duì)外開放”“要以更加開放的視野引進(jìn)和集聚人才，加快集聚一批站在行業(yè)科技前沿、具有國(guó)際視野的領(lǐng)軍人才”。近年來(lái)，我國(guó)引進(jìn)海外人才智力的辦法措施推陳出新，海外人才來(lái)華工作的出入境便利化、長(zhǎng)短期居留政策措施密集出臺(tái)，我們?cè)谔嵘瞬殴ぷ鏖_放度水平、引進(jìn)更多海外優(yōu)秀人才來(lái)華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面取得了一系列突破性進(jìn)展。但是，我們也要看到，對(duì)標(biāo)海外人才，特別是外籍人才能夠“進(jìn)得來(lái)、留得住、用得好、流得動(dòng)”，構(gòu)建“聚天下英才而用之”的政策支撐體系方面，我們還存在一些不足和短板，這些都亟待分析研究。

影響海外人才引進(jìn)的主要相關(guān)因素

一般研究認(rèn)為，影響海外人才引進(jìn)的主要因素可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)因素和非經(jīng)濟(jì)因素。經(jīng)濟(jì)因素包括經(jīng)濟(jì)回報(bào)和事業(yè)發(fā)展平臺(tái)，其中涉及到產(chǎn)業(yè)行業(yè)集聚度與發(fā)展水平、職業(yè)發(fā)展前景、政府項(xiàng)目支持和相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策等。而非經(jīng)濟(jì)因素首先包括家庭因素：一般認(rèn)為家庭感情紐帶是吸引海外人才歸國(guó)的重要變量，相關(guān)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)在母國(guó)有家庭或親屬關(guān)系的高層次人才回國(guó)比率遠(yuǎn)高于均值。同時(shí)，重要的非經(jīng)濟(jì)因素還包括被引進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活習(xí)俗和生活方式、交通便利程度、子女受教育水平、衛(wèi)生醫(yī)療體系的健全程度等。此外，還有一些高端人才關(guān)注被引進(jìn)地區(qū)的政府效率、公共政策和服務(wù)水平、法治化程度、國(guó)際化氛圍、文化差距、社會(huì)安全狀況以及當(dāng)?shù)氐恼畏€(wěn)定性、氣候和地理環(huán)境因素等。

為此，我們對(duì)被引進(jìn)的海外人才進(jìn)行了調(diào)研訪談。其中一位落地西安的外籍高層次人才提出，真正的高水平人才是全球配置的，他一般有能力在全球范圍內(nèi)自由選擇發(fā)展機(jī)會(huì)和事業(yè)平臺(tái)。而他之所以選擇西安，是由于本地政府對(duì)所其從事科技產(chǎn)業(yè)的鼎力支持，對(duì)研發(fā)的大力投入、成熟的高科技產(chǎn)業(yè)集群以及大量高素質(zhì)的理工科大學(xué)畢業(yè)生供給。在這里他找到了將其實(shí)驗(yàn)室研究進(jìn)行商業(yè)轉(zhuǎn)化和產(chǎn)品應(yīng)用的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，這些因素都能夠推動(dòng)其個(gè)人和事業(yè)進(jìn)一步上升發(fā)展。另一方面，他也強(qiáng)調(diào)，西安是一個(gè)現(xiàn)代風(fēng)情和傳統(tǒng)文化有機(jī)交融的典型中國(guó)城市，在西安他們家人可以學(xué)習(xí)、領(lǐng)略、品味中國(guó)傳統(tǒng)習(xí)俗和文化，豐富跨國(guó)的人生閱歷;同時(shí)這個(gè)城市好客、包容、友好，基礎(chǔ)設(shè)施健全，具有多元化氛圍，相關(guān)部門為其子女教育、醫(yī)療保障、生活融入提供了多方面協(xié)助，生活中遇到的不便都可以得到解決。此外，他還有一個(gè)非常重要的感受是城市治安水平令人滿意，他們?cè)谶@里工作生活具有很強(qiáng)的安全感。

當(dāng)前海外人才引進(jìn)方面還存在的主要問(wèn)題

為進(jìn)一步健全我國(guó)海外人才引進(jìn)管理體系，為“聚天下英才而用之”提供政策支撐，筆者對(duì)當(dāng)前我國(guó)在海外人才，特別是外籍高層次人才引進(jìn)、管理、保障方面還存在的政策障礙及發(fā)展環(huán)境問(wèn)題開展了相關(guān)調(diào)研。將其中的主要問(wèn)題總結(jié)如下：

海外人才引進(jìn)在評(píng)價(jià)機(jī)制、申請(qǐng)程序、許可制度方面還待進(jìn)一步完善。首先，當(dāng)前地方人才引進(jìn)評(píng)價(jià)整體上還是政府主導(dǎo)。地方海外人才引進(jìn)評(píng)價(jià)一般采用簡(jiǎn)單化的專家評(píng)審，科學(xué)性、公正性不足。在實(shí)際操作中，很多地方創(chuàng)業(yè)人才項(xiàng)目的評(píng)審“專家”權(quán)威性不足，甚至存在根本不是專業(yè)人士，濫竽充數(shù)的現(xiàn)象。同時(shí)，對(duì)一個(gè)人才項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審?fù)挥?5分鐘，而國(guó)際上風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)對(duì)一個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)至少需要三個(gè)月。此外，政府主導(dǎo)的人才評(píng)價(jià)，往往更加重視申報(bào)人本身的學(xué)歷、職位、榮譽(yù)等“帽子”“光環(huán)”，更愿“錦上添花”，而不愿“雪中送炭”。

其次，“兩證合一”與用人主體需求還需深入結(jié)合。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)施的外國(guó)人工作許可證制度尚需優(yōu)化，來(lái)華工作分類部分標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步細(xì)化。有被調(diào)研企業(yè)反映，“外國(guó)人入境就業(yè)許可”和“外國(guó)專家來(lái)華工作許可”兩證合一后，申請(qǐng)外國(guó)人工作許可證的流程復(fù)雜了、效率下降了，總體標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)提高了。一些企業(yè)需要的特殊技能人才，只能被認(rèn)定為限制引進(jìn)的C類，對(duì)一般企業(yè)造成引進(jìn)不便。也有用人單位反映，對(duì)一些國(guó)內(nèi)急需緊缺的B類人才，在年齡上有60歲的限制，對(duì)我國(guó)利用外籍高素質(zhì)“銀發(fā)”人才資源是較大限制。其次，來(lái)華工作分類標(biāo)準(zhǔn)中“持有國(guó)際通用職業(yè)技能資格證書”的表述不夠清晰，“高級(jí)技師或相當(dāng)”“技師或相當(dāng)”“高級(jí)工或相當(dāng)”等表述，在落實(shí)操作上不能與國(guó)外相關(guān)技能人才標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)接，甚至找不到具體工作對(duì)象。

再次，外國(guó)人永久居留證申辦程序依然繁瑣復(fù)雜。辦證相關(guān)材料冗長(zhǎng)復(fù)雜，審核耗時(shí)長(zhǎng)，同時(shí)還須提交申辦人無(wú)犯罪記錄證明等，給部分專家造成困擾。如有專家反映，辦證要求提供所有居留超過(guò)兩年以上國(guó)家官方出具的無(wú)犯罪記錄證明，因?yàn)樵搶＜也恢沟揭粋€(gè)國(guó)家留學(xué)，開具多方證明非常困難，所以一直未能辦理永居。

此外，國(guó)內(nèi)有些證件只接受中文姓名，給外籍人才帶來(lái)困擾。目前，國(guó)內(nèi)很多證件辦理如駕照、行駛證、出生證明、社?？ā①?gòu)房合同等，只接受中文姓名登記注冊(cè)，導(dǎo)致外國(guó)人的護(hù)照與社?？ǖ茸C件信息不一致，為外籍人才在華居住和出行造成困擾。有專家由于其護(hù)照英文姓名與其證件中文姓名不一致，需要反復(fù)證明“自己是自己”。

體制內(nèi)還未形成對(duì)外籍專家的成熟激勵(lì)體系。首先，體制內(nèi)沒(méi)有形成外籍聘用人員薪酬正常增長(zhǎng)機(jī)制。由于體制內(nèi)用人單位要面對(duì)財(cái)政審計(jì)，無(wú)法將外籍人才工資標(biāo)準(zhǔn)參照體制內(nèi)人員建立合理增長(zhǎng)機(jī)制，導(dǎo)致一些外籍人才薪酬水平長(zhǎng)期停滯不前。調(diào)研表明。近年來(lái)，一些城市物價(jià)飛漲、房?jī)r(jià)高企，而一些高校院所聘用的外籍專家薪酬待遇多年未變，家庭生活壓力顯著增加，甚至有“外專千人”專家感覺(jué)無(wú)力支撐夫妻、孩子生活開支，正在考慮準(zhǔn)備回國(guó)。

其次，外籍人才反映個(gè)稅繳納相較國(guó)外比例過(guò)高。例如，廣東省大部分的外籍人才每月都要繳納大概25%的個(gè)人所得稅。單位發(fā)給人才個(gè)人的一次性住房補(bǔ)貼需繳納高達(dá)45%（80000元以上）的個(gè)人所得稅。同時(shí)，部分外籍高層次人才稅收減免政策沒(méi)有有效落地;一些國(guó)家之間簽署的避稅協(xié)議政策，如中國(guó)、新加坡對(duì)所得稅避免雙重征稅的協(xié)議，在很多用人單位也沒(méi)有得到落實(shí)。

再次，外籍人才股權(quán)激勵(lì)存在障礙。根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)政策法規(guī)，外籍人士不能成為民營(yíng)企業(yè)股東，無(wú)法獲得相關(guān)股權(quán);中外合資企業(yè)外籍人士可以成為股東，但受制于外匯管理制度，外籍人才股權(quán)難以變現(xiàn)為外幣。此外，有些領(lǐng)域會(huì)對(duì)涉外機(jī)構(gòu)設(shè)置門檻，一旦企業(yè)性質(zhì)變更，投資、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均會(huì)受到限制。

此外，在國(guó)際旅費(fèi)的資助和報(bào)銷方面，一些海外專家申請(qǐng)到的項(xiàng)目雖然名義上可以列支國(guó)際差旅費(fèi)，但囿于事業(yè)單位管理制度的一些規(guī)定，最后只能核銷外籍人才極少部分的國(guó)際旅費(fèi)。

海外人才的工作、生活保障問(wèn)題還較為突出，外籍人才社會(huì)保障體系未能滿足相關(guān)需要。首先，外籍人才參與公平競(jìng)爭(zhēng)的空間受限。外籍人才反映，當(dāng)前還不能申報(bào)國(guó)內(nèi)（包括國(guó)家和?。┛蒲许?xiàng)目、不能申報(bào)評(píng)定職稱，限制了外籍人才參與公平競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的空間和積極性。另外，一些開始走上教學(xué)崗位的外籍教授和教師反映，他們無(wú)法考取中國(guó)的教師資格證，都屬于無(wú)奈的“無(wú)證上崗”。

其次，國(guó)外科研設(shè)備引進(jìn)的便利性不夠。一些海外人才和科研機(jī)構(gòu)反映，現(xiàn)在引進(jìn)國(guó)外通用的科研設(shè)備存在困難，買入設(shè)備稅負(fù)高（約26%），引入國(guó)（境）外機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)科研設(shè)備需要交納高昂的保證金（一臺(tái)設(shè)備約20萬(wàn)元），且6個(gè)月需要出境一次，掣肘了海外專家順利開展科研活動(dòng)。

再次，部分引進(jìn)專家達(dá)不到養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳納年限。調(diào)研反映，部分50歲左右回國(guó)的外籍專家，在60歲退休年齡時(shí)達(dá)不到15年的社保最低繳納年限。還有一些華裔專家，他們出國(guó)前在國(guó)內(nèi)的工作年限不能累加，使他們退休時(shí)面臨不能領(lǐng)取退休金的尷尬 。調(diào)研中，一位國(guó)家特聘專家面臨退休后沒(méi)有任何保障的問(wèn)題，讓他不時(shí)冒出回美國(guó)的念頭。在這方面，除深圳、青島等地區(qū)實(shí)施了補(bǔ)充政策外，其它地方尚未解決此方面的問(wèn)題。

此外，缺乏較為健全的海外人才醫(yī)療保險(xiǎn)體系。當(dāng)前，引進(jìn)的外籍人才只能根據(jù)用人單位自身情況解決其醫(yī)保問(wèn)題，總體上不能滿足人才需求。調(diào)研中，部分國(guó)際化程度較高的事業(yè)單位、外資企業(yè)等，為外籍人才購(gòu)買了全球醫(yī)療保險(xiǎn)，但更多計(jì)劃在中國(guó)長(zhǎng)期工作的外籍專家仍非常憂心看病問(wèn)題。一些專家抱怨，國(guó)家特聘專家規(guī)定享受的醫(yī)療待遇在基層沒(méi)有得到落實(shí)，很多人享受不到中國(guó)醫(yī)保待遇，大病只能在寒暑假期間選擇回母國(guó)去看。同時(shí)，納入國(guó)際醫(yī)療“直付系統(tǒng)”的醫(yī)療機(jī)構(gòu)更是少之又少，外籍人士利用國(guó)際醫(yī)療保險(xiǎn)就醫(yī)十分不便。深圳、廣州等地推動(dòng)香港醫(yī)師落地執(zhí)業(yè)，但由于在內(nèi)地不能開具、使用香港通用的藥品及醫(yī)療器械，相關(guān)工作效果不足。

最后，海外人才子女就學(xué)保障不足。在海外人才子女就學(xué)方面，國(guó)內(nèi)高水平國(guó)際教育資源緊缺、國(guó)際學(xué)校數(shù)量偏少，一般學(xué)校開設(shè)國(guó)際部的不多，一些知名國(guó)際學(xué)校的外籍學(xué)生學(xué)位尤其緊張。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)外國(guó)人才因國(guó)際學(xué)校學(xué)費(fèi)高昂以及師資不穩(wěn)定等，傾向于讓小孩就近入讀公立學(xué)校，但公立學(xué)校入讀條件苛刻，外籍人才子女申請(qǐng)難度很大。

完善我國(guó)海外人才引進(jìn)工作的對(duì)策建議

國(guó)以才立、業(yè)以才興。當(dāng)前，我國(guó)正處在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的關(guān)鍵歷史時(shí)期。誰(shuí)能培養(yǎng)和吸引更多優(yōu)秀人才，誰(shuí)就能在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中取勝。未來(lái)一段時(shí)間，我們施行更積極、更開放、更有效的外國(guó)人才引進(jìn)政策，重點(diǎn)在引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、激勵(lì)保障、社會(huì)融入等多個(gè)方面進(jìn)一步加快改革創(chuàng)新，更好地解決制約引進(jìn)海外人才的突出矛盾和問(wèn)題，為“聚天下英才而用之”提供有力支撐。

完善海外急需緊缺人才評(píng)價(jià)機(jī)制。試點(diǎn)授權(quán)各自貿(mào)區(qū)根據(jù)自身定位和產(chǎn)業(yè)需求制定海外人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，引進(jìn)適應(yīng)地方發(fā)展實(shí)際需要的國(guó)際人才。對(duì)高新技術(shù)企業(yè)、高成長(zhǎng)性企業(yè)推薦的急需緊缺海外技能人才，可適當(dāng)降低工資收入和納稅額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行引進(jìn)。建議國(guó)家出臺(tái)國(guó)際通用職業(yè)資格指導(dǎo)目錄，以及與國(guó)家職業(yè)資格證書對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)目錄，提高技術(shù)技能人才引進(jìn)評(píng)價(jià)有效性。

細(xì)化海外引進(jìn)人才激勵(lì)制度設(shè)計(jì)。擴(kuò)大實(shí)施企業(yè)機(jī)構(gòu)減免進(jìn)口稅收政策。對(duì)國(guó)內(nèi)科研單位接受港澳臺(tái)、國(guó)外捐贈(zèng)或從港澳臺(tái)、國(guó)外購(gòu)入的教學(xué)科研設(shè)備、儀器、用具等，給予免稅或保稅。建議試點(diǎn)對(duì)于直系親屬不在國(guó)（境）內(nèi)的外籍人才，其經(jīng)常項(xiàng)目合法收入可直接在銀行辦理購(gòu)匯匯出。允許外籍專業(yè)技術(shù)人才參評(píng)職稱，在保障國(guó)家安全情況下，允許其申請(qǐng)國(guó)家和地方重大科技項(xiàng)目。完善高校、科研院所等針對(duì)引進(jìn)外籍人才的收入分配和激勵(lì)政策，建立合理增長(zhǎng)機(jī)制。支持外籍人才按照知識(shí)、技術(shù)、管理、技能等創(chuàng)新要素按貢獻(xiàn)參與分配，實(shí)行期權(quán)、股權(quán)激勵(lì)。探索粵港澳個(gè)人所得稅跨境征收互認(rèn)政策，探索對(duì)高層次外籍人才實(shí)施個(gè)稅補(bǔ)貼政策。

創(chuàng)新海外引進(jìn)人才社會(huì)管理工作。對(duì)在華有穩(wěn)定住所或固定工作單位的外籍人才探索通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行登記管理，簡(jiǎn)化其住房租住手續(xù)，推動(dòng)外國(guó)人管理信息化。要解決外籍人才用英文姓名辦理各類證件，包括駕照、行駛證、子女出生證明、社?？?、購(gòu)房合同等的問(wèn)題。簡(jiǎn)化獲得“綠卡”及獲得長(zhǎng)期居留資格的外籍人才，邀請(qǐng)國(guó)際同行來(lái)華交流的相關(guān)程序手續(xù)。

完善海外引進(jìn)人才社會(huì)保障體系。制定在華工作外國(guó)人補(bǔ)繳或者延繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體操作辦法。在外國(guó)人才集中的城市和區(qū)域，支持三甲醫(yī)院設(shè)立國(guó)際中心或國(guó)際醫(yī)療部，提升相關(guān)醫(yī)護(hù)人員外語(yǔ)能力，推動(dòng)地方高水平醫(yī)院與商業(yè)保險(xiǎn)公司合作提供海外醫(yī)保直接賠付服務(wù)。鼓勵(lì)有條件的保險(xiǎn)企業(yè)開發(fā)適應(yīng)海外人才醫(yī)療需求的商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)產(chǎn)品，支持市場(chǎng)主體建立第三方國(guó)際醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)算平臺(tái)。加快落實(shí)我國(guó)與相關(guān)國(guó)家社?；フJ(rèn)機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大簽署社?；フJ(rèn)互免協(xié)議的國(guó)家范圍。鼓勵(lì)外商投資設(shè)立外籍人員子女學(xué)校。支持外籍高層次人才子女在監(jiān)護(hù)人所在工作或居住地的公辦學(xué)校就近入讀。

【參考文獻(xiàn)】

①孫銳：《構(gòu)建“聚天下英才而用之”的支撐體系——十八大以來(lái)我國(guó)海外人才引進(jìn)工作取得重要進(jìn)展》，《人民論壇》，2018年6月上。

②D. Jacson， S. Carr， M. Edwards， R.Thorn， N. Allfree， J.Hooks， K. Inkson. Exploring the Dynamics of News Zealand Journal of Psychology， 2005， 34（7）： 110-118.

責(zé)編/谷漩? ? 美編/宋揚(yáng)