干部掛職制度的歷史變遷及成效

干部掛職制度是黨和國家干部人事制度的重要組成部分，是促進(jìn)干部交流、拓寬干部視野、提升干部能力的重要制度設(shè)計，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組織手段，其建構(gòu)過程、發(fā)展變遷、目標(biāo)成效等都值得認(rèn)真研究。

當(dāng)代干部掛職制度形成于改革開放之后，來源于新民主主義革命時期和中華人民共和國成立后下派干部工作隊的做法

20世紀(jì)40年代陜甘寧邊區(qū)政府下派干部到農(nóng)村開展工作而形成的“鄉(xiāng)村運(yùn)動”以及派出干部工作隊到基層協(xié)助征收糧食稅款等做法，可以說是當(dāng)代干部掛職制度的最早雛形。這種下派干部工作隊（組）領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)或幫助基層開展特定工作的做法，在中華人民共和國成立后得以延續(xù)下來。在社會主義改造時期，黨和政府每年以工作隊的形式下派數(shù)十萬名干部到基層開展土地改革運(yùn)動。20世紀(jì)50年代末期和20世紀(jì)60年代中期，黨中央先后兩次向基層派駐工作隊，以開展社會主義教育運(yùn)動。各種工作隊（組）的目的雖然不同，但組織形式卻是一樣的。在中華人民共和國成立后的三十年里，下派的工作隊（組）多帶有政治性質(zhì)，旨在領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)或幫助基層落實(shí)中央的路線、方針、政策，雖然與當(dāng)代干部制度話語中的“掛職”有一定距離，但卻是其重要?dú)v史淵源。

改革開放后，隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略方向的轉(zhuǎn)移，干部人事制度也開始改革，當(dāng)代話語系統(tǒng)中的干部掛職制度建設(shè)由此起航。20世紀(jì)80年代初期，中央為解決西藏自治區(qū)專業(yè)技術(shù)干部緊缺問題，由當(dāng)時的中組部和勞動人事部聯(lián)合發(fā)文通知，要求從郵政、水電等行業(yè)選拔一批專業(yè)技術(shù)干部到西藏進(jìn)行為期三年的技術(shù)援助，由此拉開了一直延續(xù)至今的內(nèi)地干部援藏工作的序幕。這項工作不僅在人力資源方面為西藏的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了實(shí)質(zhì)性幫助，也培養(yǎng)了很多了解西藏風(fēng)土人情的干部。與此同時，中央建立選調(diào)生制度以及年輕干部掛職鍛煉制度，拉開了當(dāng)代干部掛職制度建設(shè)的大幕。選調(diào)生制度是一項有計劃地培養(yǎng)一批年輕且文化程度較高的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，從而改善省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)的干部培養(yǎng)制度。這一制度為地方各級黨政機(jī)關(guān)培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部。年輕干部掛職鍛煉制度是一項有計劃、分期分批地從中央機(jī)關(guān)以及國家機(jī)關(guān)中選派有文化知識的年輕干部到基層或地方掛職鍛煉的干部培養(yǎng)制度。由此，干部掛職開始走向制度化和規(guī)范化。

我國在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)展干部掛職的范圍、創(chuàng)新干部掛職的方式、規(guī)范干部掛職的內(nèi)容。20世紀(jì)90年代初期，我國創(chuàng)新性地推出“上掛”舉措，即地方干部到中央機(jī)關(guān)掛職。比如，中央統(tǒng)戰(zhàn)部曾從西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、廣西五個自治區(qū)以及青海、云南、貴州三個省選調(diào)30余名少數(shù)民族干部到當(dāng)時的國家教委、國家科委、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部等中央部委機(jī)關(guān)和北京市黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行掛職鍛煉，取得了積極效果。同時，干部掛職制度的規(guī)范化建設(shè)也在緊鑼密鼓中進(jìn)行。比如，《中共中央關(guān)于抓緊培養(yǎng)教育青年干部的決定》（1991年）規(guī)定地（市）級以上黨和國家機(jī)關(guān)提拔處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部必須具有三年以上基層工作經(jīng)歷;《國家公務(wù)員暫行條例》（1993年）將掛職鍛煉規(guī)定為國家公務(wù)員交流的形式之一;《中共中央組織部關(guān)于干部掛職鍛煉工作有關(guān)問題的通知》（1994年）對干部掛職的對象、條件、去向、職務(wù)安排、辦理程序、教育管理等內(nèi)容作出規(guī)定;等等?？傊?，多樣化和規(guī)范化是這個時期干部掛職制度的發(fā)展趨勢。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，干部掛職制度日漸規(guī)范，掛職范圍日漸擴(kuò)大。我國首部干部人事綜合性法律《中華人民共和國公務(wù)員法》將掛職鍛煉作為一種重要的公務(wù)員交流形式納入其中予以規(guī)范，由此確立了公務(wù)員掛職鍛煉的法律依據(jù)。同時，中央在全國黨政干部領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃、國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃、西部地區(qū)人才開發(fā)規(guī)劃、專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃等干部人事工作規(guī)劃中，對干部掛職的重要性、發(fā)展思路以及具體辦法等予以明確。同時，干部掛職的范圍也在不斷擴(kuò)大。比如，將先前選派少數(shù)民族干部“上掛”的西部五區(qū)三省擴(kuò)大到整個西部地區(qū)，也從中央國家機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位選派干部到西部地區(qū)進(jìn)行掛職鍛煉。

干部掛職包括內(nèi)掛與外掛兩類，其中的內(nèi)掛又包括下掛、上掛和平掛三種，但核心目的都是培養(yǎng)鍛煉干部

掛職是干部交流的一種特殊形式。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員交流有調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉三種方式。“根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要，可以選派公務(wù)員到下級機(jī)關(guān)或者上級機(jī)關(guān)、其他地區(qū)機(jī)關(guān)以及國家企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉?！惫珓?wù)員的覆蓋范圍包括中國共產(chǎn)黨和各民主黨派機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。公務(wù)員范圍明顯小于干部范圍，也即干部除包括公務(wù)員外，至少還包括國有企業(yè)事業(yè)單位干部。由此可知，干部掛職的外延遠(yuǎn)大于公務(wù)員掛職的外延。

通常所謂的干部掛職是指黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員掛職。根據(jù)法律規(guī)定，掛職可以分為內(nèi)掛和外掛兩類。內(nèi)掛是指在黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的掛職方式，可以分為下掛、上掛和平掛三種。其中，下掛是指上級黨政機(jī)關(guān)選派公務(wù)員到下級黨政機(jī)關(guān)掛職，上掛則反之，平掛是指公務(wù)員掛職行為發(fā)生在平級黨政機(jī)關(guān)之間。外掛是指黨政機(jī)關(guān)選派公務(wù)員到黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)外的國有企業(yè)事業(yè)單位掛職。

干部掛職是黨政機(jī)關(guān)的意志表達(dá)，即掛職具有黨政機(jī)關(guān)的指令性和計劃性，雖然并不排除征求公務(wù)員的意見，但掛職到底是黨政機(jī)關(guān)的組織行為，并非公務(wù)員的個人行為。由于掛職的主要目的是培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員，所以掛職人員主要是中青年干部，掛職時間一般為一至二年。掛職期間，掛職人員不改變與原機(jī)關(guān)的人事關(guān)系，但通常接受派出單位和接收單位的雙重管理，期間除補(bǔ)貼外，工資及待遇不變。

掛職制度并非中國獨(dú)創(chuàng)，各國亦有類似規(guī)定，不過具體做法和實(shí)施成效在不同國家或地區(qū)會有所區(qū)別

國外也有類似于干部掛職的規(guī)定。比如德國有的州規(guī)定，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員每年都要在其他普通公務(wù)員職位上工作一段時間（掛職鍛煉），那些擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員在晉升時，大部分都存在類似于掛職鍛煉的下派記錄。英國政府不僅要求書記員以上的公務(wù)員在國內(nèi)不同政府部門進(jìn)行流動，還鼓勵其到海外掛職，特別是到歐盟機(jī)構(gòu)掛職。為此，英國還特別制定了有關(guān)歐盟掛職的計劃，對象主要是30—40歲具有潛力的年輕管理人員;可以是五個月的短期掛職，也可以是三年的長期掛職;其國內(nèi)職位會保留，屬于停薪留職性質(zhì)。日本公務(wù)員分為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員，兩類公務(wù)員之間可以交流。中央政府機(jī)關(guān)可以派遣國家公務(wù)員到地方都道府縣、市町村進(jìn)行定向“掛職鍛煉”，而地方政府機(jī)關(guān)也可以派遣公務(wù)員到中央政府機(jī)關(guān)進(jìn)行“掛職學(xué)習(xí)”。另外，日本法律還允許政府機(jī)關(guān)與私營企業(yè)進(jìn)行人才交流，實(shí)行雙向掛職。日本國家公務(wù)員可以被選派到（掛職）私營企業(yè)并依照勞動合同進(jìn)行工作，私營企業(yè)員工也可以作為雇員借調(diào)到（掛職）政府機(jī)關(guān)工作，掛職時間通常在三年以內(nèi)，期間身份不變，但工資由接收單位支付。美國聯(lián)邦政府制定了有關(guān)政府間人員交流的法律，確立了聯(lián)邦政府與州政府以及地方政府之間的人員對等交流制度，交流時間通常為一年。另外，美國還建立了聯(lián)邦政府與私人企業(yè)的人員交流制度。

由此可見，如何培養(yǎng)公務(wù)員的全局視野、提升公務(wù)員的管理能力、暢通府際關(guān)系和政企、政社關(guān)系，是各國公務(wù)員制度設(shè)計面臨的共同問題，掛職制度就是解決這個問題的有效途徑。掛職制度并非中國獨(dú)創(chuàng)，而是為各國所有，不過具體做法和實(shí)施成效在不同國家或地區(qū)會有所區(qū)別，各具特色。比如，國外政府公務(wù)員與私人企業(yè)人之間有單向掛職或雙向掛職的做法，但中國卻沒有，中國只有政府公務(wù)員掛職于國有企業(yè)事業(yè)單位的做法。

個人對待掛職的態(tài)度以及組織掛職安排的適當(dāng)性，是影響干部掛職成效的主要因素

干部掛職制度的功能主要表現(xiàn)在個人培養(yǎng)和組織融通兩方面。個人培養(yǎng)是干部掛職制度設(shè)計的主要功能，無論是內(nèi)掛還是外掛，無論是內(nèi)掛中的下掛、上掛還是平掛，理論上對個人的培養(yǎng)應(yīng)是最主要的。在個人培養(yǎng)方面，干部掛職主要有兩方面的積極作用。一是可以開闊掛職干部的視野。下掛接地氣，有利于了解高層的公共政策在基層的實(shí)施情況以及基層政府工作本身的獨(dú)特性;上掛接天線，有利于了解高層在制定公共政策時的統(tǒng)籌思想、戰(zhàn)略理念以及上級政府工作本身的獨(dú)特性;平掛作比較，有利于比較和了解公共政策在不同地區(qū)實(shí)施的特殊性;外掛鋪橋梁，有利于了解企業(yè)事業(yè)單位的運(yùn)作狀況及其對公共政策的需求情況。二是能夠提升掛職干部的能力。在新的崗位上，掛職干部面對的是不同的環(huán)境、不同的情況、不同的問題，需要提高適應(yīng)和學(xué)習(xí)新環(huán)境的能力、分析和總結(jié)新情況的能力、解決新問題的能力等。組織融通功能并非是干部掛職制度設(shè)計的主要目標(biāo)，其更多的是一種“副產(chǎn)品”。合作性的或曰伙伴性的府際關(guān)系、政企關(guān)系以及政社關(guān)系是一種理想的組際關(guān)系，干部掛職在邏輯上有利于促進(jìn)這種理想關(guān)系的建構(gòu)。組織之間相互的干部掛職，有利于派出單位和接收單位建立良好關(guān)系，尤其是在派出單位派出的干部是接收單位所短缺或急需的人才時，這種效果尤為明顯。

當(dāng)然，由于受多種因素的影響，制度設(shè)計的目標(biāo)在執(zhí)行過程中也可能難以順利達(dá)成，甚至?xí)a(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”，即個人能力得不到提升或者組織不能夠?qū)崿F(xiàn)融通，這主要是由個人因素和組織因素兩個方面的影響所致。就個人因素而言，“鍍金”“走過場”等主觀認(rèn)知問題以及不適應(yīng)環(huán)境、不具備處理新問題的知識或能力等非主觀認(rèn)知問題的存在，是掛職“負(fù)效應(yīng)”產(chǎn)生的根源。就組織因素而言，派出單位不愿意派出能力較強(qiáng)的干部、接收單位不愿意給掛職干部分配實(shí)職以及派出人員與接收單位的需求不匹配等問題的存在，亦是掛職“負(fù)效應(yīng)”產(chǎn)生的根源。

事實(shí)上，掛職鍛煉相對于其他人才培養(yǎng)方式或人力資源開發(fā)方式——如知識培訓(xùn)、思想教育、技能比賽、榜樣示范等——是一種比較有效的方式，但其有效程度取決于個人對待掛職的態(tài)度以及組織安排掛職的適當(dāng)性兩個因素。前者更多的是掛職效果的主觀影響因素，后者更多的是掛職效果的客觀影響因素。如果掛職干部持“混掛”態(tài)度，不認(rèn)真對待掛職工作，甚至不屑于掛職，那么掛職就不會取得成效;反之，若掛職干部認(rèn)真對待掛職工作，掛職就會取得不錯的效果。當(dāng)然，組織對掛職干部的工作安排同樣會影響掛職效果?！疤搾臁笔墙M織安排掛職時最常見的情況?！疤搾臁笔窍鄬τ凇皩?shí)掛”而言的，即不給掛職干部安排實(shí)職。在這種情境中，掛職干部或無所事事或不知所措，積極主動者至多也只能是走走、看看、聽聽，消極被動者干脆就是混日子，掛職成效大打折扣。反之，“實(shí)掛”會形成一種壓力情境，會激發(fā)掛職干部極大的工作熱情以及極強(qiáng)的工作能力?？梢哉f，“虛掛”往往是形成“混掛”態(tài)度的主要原因，而“實(shí)掛”往往會改變“混掛”的態(tài)度。

總之，掛職制度并沒有原罪，掛職之所以會變了味兒，出現(xiàn)賦閑在家吃空餉的“空掛”、神龍見首不見尾的“假掛”、做一天和尚撞一天鐘的“混掛”、有名無實(shí)的“虛掛”、過客性質(zhì)的“客掛”等，成為職務(wù)晉升的鋪路石、索要政策的手段、攀取關(guān)系的策略、調(diào)入上級機(jī)關(guān)的跳板等，是因為在制度實(shí)施中受到不良因素的影響。因此，完善制度、革除弊端、優(yōu)化環(huán)境，方是干部掛職制度建設(shè)的未來出路。

【參考文獻(xiàn)】

①曹志：《資本主義國家公務(wù)員制度概要》，北京：北京大學(xué)出版社，1985年。

②劉俊生：《公共人事制度概要》，北京：清華大出版社，2009年。

③吳德貴：《干部掛職帶來的官場效應(yīng)》，《人民論壇》，2016年第18期。

責(zé)編/孫渴? ? 美編/王夢雅