《聯(lián)合國海洋法公約》視角下國際海事安全制度：構(gòu)成內(nèi)容與發(fā)展面向

摘 要：作為一類與專門的國際海事安全條約共同管控海事風(fēng)險(xiǎn)的并行條約，《聯(lián)合國海洋法公約》在狹義海事的層面就證書相符的適航要求、主體多元的管控責(zé)任和避碰導(dǎo)向的海道劃設(shè)等內(nèi)容明確了制度構(gòu)成。而基于海洋憲章和“傘形公約”的屬性，《聯(lián)合國海洋法公約》確立的“二元并存”的立法準(zhǔn)據(jù)，不僅有效協(xié)調(diào)了其與專門的國際海事安全條約的關(guān)系，而且將締約國的國內(nèi)立法基準(zhǔn)設(shè)定為“一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”與“可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”，從而實(shí)現(xiàn)了上位法的準(zhǔn)據(jù)統(tǒng)一?！堵?lián)合國海洋法公約》通過引入?yún)^(qū)域協(xié)同理念，旨在彌補(bǔ)船旗國、沿海國和港口國等國家管轄權(quán)配置的空白，以構(gòu)建一種覆蓋全部海域和所有船舶的海事管控體系。

關(guān)鍵詞：《聯(lián)合國海洋法公約》;國際海事安全;分道通航制;區(qū)域性制度安排;綜合安全評(píng)估

中圖分類號(hào)：DF961.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2020）06-0101-12

作者簡介：陳敬根，上海大學(xué)法學(xué)院教授 （上海 200444）

一、問題的提出

國際海事組織（IMO）制定和頒布了數(shù)量巨多、規(guī)模龐大的國際海事安全條約，海運(yùn)界將其歸納為“三公約體系”，即船舶海上航行安全方面的公約體系、防治船源污染海洋方面的公約體系和海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)方面的公約體系①;也有學(xué)者將其歸納為“四公約體系”，即在上述公約體系基礎(chǔ)上，加上國際勞工組織制定的《國際海事勞工公約》②;還有學(xué)者將其歸納為“4+1公約體系”，即在“四公約體系”基礎(chǔ)上，加上《極地水域船舶操作國際規(guī)則》③。被國際社會(huì)尊為“海洋憲章”的《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS），其正文共包括17個(gè)部分320條，加上9個(gè)附件，共計(jì)446條，其中涉及了諸多國際海事安全規(guī)范。

但是，專門的國際海事安全條約與UNCLOS在法律關(guān)系上，卻是相互獨(dú)立的，兩者不是母法與子法關(guān)系，也不是互為實(shí)施性的規(guī)則，更不是“優(yōu)先次序”的存在狀態(tài)。同一時(shí)期的相關(guān)公約在其創(chuàng)制過程中明確了彼此之間的關(guān)系定位，如UNCLOS第311條“同其他公約和國際協(xié)定的關(guān)系”第2款明確規(guī)定，UNCLOS不改變各締約國適用的其他公約而產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)。MARPOL 73/78第9條“其他的公約及解釋”第2款規(guī)定，本公約的任何內(nèi)容，不得影響聯(lián)合國海洋法會(huì)議對(duì)UNCLOS的編纂和制定。

那么，就國際海事安全法治而言，在研究面向上，海事界不僅要研究專門的國際海事安全條約，還要研究UNCLOS關(guān)于國際海事安全的規(guī)定。而后者目前我國的研究并沒有全面系統(tǒng)的開展。在研究方法論上，需要梳理專門的國際海事安全條約和UNCLOS關(guān)于同一問題的不同規(guī)定，尤其是那些沖突與矛盾的規(guī)定。在研究目的上，需要就上述問題進(jìn)行某種協(xié)調(diào)或安排，以求全球海事安全法治建設(shè)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)與和諧共致。上述所涉內(nèi)容，顯然構(gòu)成海事學(xué)界進(jìn)行相關(guān)研究的邏輯起點(diǎn)與最終歸宿，而要完成此相關(guān)研究，首先須梳理UNCLOS視角下國際海事安全制度的構(gòu)成內(nèi)容和發(fā)展面向，這即為本文研究所要努力實(shí)現(xiàn)的階段性任務(wù)和目標(biāo)。

二、《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于“海事”的界定

《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）雖然沒有關(guān)于“海事”一詞的明確表達(dá)，但在多個(gè)條款中無疑關(guān)切和涉及了海事安全的內(nèi)容調(diào)整問題，然就目前我國學(xué)界看，“海事”一詞并未得到精確的界定。究其原因，一方面，“海事”一詞并非我國本土詞語，而是清末修律時(shí)的西方舶來品，學(xué)界在使用該語匯時(shí)囿于觀念意識(shí)并沒有深入探討其精準(zhǔn)的內(nèi)涵 “我國向守閉關(guān)主義，陸以外事，素不聞問，不僅對(duì)于海商無法，即于海事，亦何嘗有律？”參見王效文《中國海商法論》，上海法學(xué)編譯社1930年版，第8頁。;另一方面，近些年來，隨著海運(yùn)業(yè)和海事法治建設(shè)的快速發(fā)展，尤其是涉海學(xué)科的系統(tǒng)和全面研究王贊、趙微、王芳：《海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略下法學(xué)人才培養(yǎng)模式優(yōu)化——以海洋執(zhí)法人才培養(yǎng)為視角》，《中國海商法研究》2019年第3期。，學(xué)界對(duì)“海事”“海商”和“海法”等概念均有不同程序的探討，在上述概念的內(nèi)涵與外延存在交叉、重疊甚至混合的現(xiàn)實(shí)情況下比如，在我國某海事院校將海商法學(xué)自主設(shè)置為二級(jí)法學(xué)學(xué)科的過程中，校內(nèi)外的專家對(duì)“海商法學(xué)”“海事法學(xué)”的具體所指就存在不同看法。參見李天生《論海商法的概念、調(diào)整對(duì)象與屬性》，《大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第6期。，從而使得學(xué)界對(duì)“海事”一詞的精準(zhǔn)界定，變得復(fù)雜和困難。概念的界定，既是保證話語體系同一性的根本，又是研究問題得以邏輯性展開的基礎(chǔ)。鑒于此，本文首先需要對(duì)UNCLOS下“海事”一詞的內(nèi)涵與外延進(jìn)行科學(xué)合理的界定和固化。

（一）UNCLOS下maritime和admiralty之所指

在UNCLOS下，“海事”一詞出現(xiàn)在第231條、第303條等，并分別組成“海事當(dāng)局”（maritime authority）、“海事法”（rules of admiralty）。因此，若精準(zhǔn)界定UNCLOS下“海事”一詞的內(nèi)涵，需要對(duì)maritime和admiralty進(jìn)行歷時(shí)性的界定。

Maritime的前綴“Mari”，表示“有關(guān)船舶、航運(yùn)和海上運(yùn)輸?shù)摹币馑?。?jù)考證，Maritime最早源頭是拉丁語Mare[美] 威廉·臺(tái)特雷：《國際海商法》，張永堅(jiān)譯，法律出版社2005年版，第1頁。，表示“?！钡囊馑?，拉丁語Maritimus、Marīnus等詞均源于該詞。其中，Maritimus表示“海事的、海運(yùn)的”;Marīnus表示“在海中的、海運(yùn)的、海事的、海商的”。隨著羅馬帝國的擴(kuò)張，Maritimus、Marīnus被廣泛使用在羅馬帝國所擴(kuò)張的地域上David M. Walker：《牛津法律大辭典》，李雙元譯，法律出版社2003年版，第733頁。，其拼寫方式與表達(dá)內(nèi)涵也不斷演化。其中，Maritimus一詞形成了英語、法語以及俄語Maritime、意大利語Marittimo、西班牙語Marítimo等詞，表示“航海的、海事的、海商的”等意思。

Admiralty一詞最早源于阿拉伯語詞根Amīr，指的是“指揮官、司令官”，其經(jīng)常后綴“al”，表示“管理、控制”的意思。該詞隨著阿拉伯與歐洲的商貿(mào)活動(dòng)而進(jìn)入法國，并于9世紀(jì)形成了古法語Amiral，表示“海軍將軍”“艦隊(duì)司令”的意思。14世紀(jì)初，該詞進(jìn)入了英國，形成了古英語Amiral一詞，并逐漸演變?yōu)橛⒄ZAdmiral一詞，其含義不變;后又衍生出Admiralty一詞余甬帆：《試探名詞“海商法”之源》，《中國海商法研究》2007年第1期。，但Admiralty除了表示“海軍將軍”“艦隊(duì)司令”外，還因“海軍將軍、艦隊(duì)司令”參與英國在其本土以外設(shè)置的Naval Court受理相關(guān)海事海商糾紛而被賦予了“海事法庭”“海事法”等意思羅文：《也談“海事”與“海商”概念的區(qū)別》，《世界海運(yùn)》1998年第5期。。

Naval Court直譯為“海軍法庭”，但其非“海軍軍事法院或法庭”。“海軍軍事法院或法庭”由Naval Martial-court來表示，指的是實(shí)施管轄海軍的法律規(guī)則（naval law）的法院（庭）。Naval Court一詞雖也有naval一詞，但Naval Court與軍事法庭無關(guān)，Naval Court實(shí)為“海事事故法庭”。英國在其本土以外設(shè)置Naval Court，旨在解決發(fā)生在公海及國外的海上事故、海上糾紛，專門審理船主或貨主及船長、船員提出的緊急調(diào)查申訴等訴訟請(qǐng)求或船舶被遺棄、沉沒、滅失等意外事故案件的法律問題金秋、魏瓊：《主要海運(yùn)國家海上事故調(diào)查及審判制度的比較研究》，《北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第6期。。由此可見，與英國本土的海軍軍事法庭組成人員不同，Naval Court的組成人員為停泊國外的船舶的船長、海軍艦長、英國駐外領(lǐng)事官員。至于naval一詞，大概與先前英國的船舶管理均屬于準(zhǔn)軍事化規(guī)定有關(guān)。在英國本土內(nèi)，則是由港口城市的地方法庭來兼任審理與船舶、航運(yùn)及航運(yùn)貿(mào)易有關(guān)的法律訴訟，而并未設(shè)置類似Naval Court的專門的海事法庭。

無容置疑，在Admiralty被賦予“海事法庭、海事法”等意思時(shí)，Admiralty、Maritime兩詞就趨于同義了。這體現(xiàn)在UNCLOS的英文版本中，便是Maritime、Admiralty都可指“海事”。

（二）UNCLOS下“海事”的外延

在UNCLOS下，“海事”至少包括“船舶海上航行安全”和“防治船源污染海洋”兩個(gè)方面，UNCLOS第21條、第42條等對(duì)此有明確的規(guī)定。例如，UNCLOS第42條第1款規(guī)定，海峽沿岸國可就航行安全和海上交通管理以及防治海洋污染制定過境通行的法律和規(guī)定。

正如前文所述，“海事”一詞的外延寬窄并沒有達(dá)成共識(shí)，基于研究的對(duì)象同一性和結(jié)論可信性的邏輯前提考慮，這里需要探討的是，UNCLOS所述的“海事”是何種意義的界定。

雖然在英文里，Maritime和Admiralty兩詞已基本融為一體，但在中文里，兩詞仍存在不同的含義，即前者被譯為“海商”，后者被譯為“海事”;相應(yīng)地，“海商法”和“海事法”分別被譯為“maritime law”和“l(fā)aw of admiralty”張湘蘭：《海商法》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第1頁。。因此，在中文語境下，界定“海事”一詞，首先要將“海商”與“海事”進(jìn)行類的范疇的區(qū)別。正如有學(xué)者指出，從“海商”與“海事”的中國化過程中，以及兩者在中國法律體系的表達(dá)范式看，“海商”與“海事”分別具有“自己獨(dú)特的內(nèi)涵”關(guān)正義、李婉：《海商法和海事法的聯(lián)系與區(qū)別——兼論海商法學(xué)的建立與發(fā)展》，《法學(xué)雜志》2012年第6期。。從類的范疇分析，這種區(qū)分具有“自己獨(dú)特的內(nèi)涵”即為私法與公法的面向區(qū)別：一是“海商”為私法面向的概念，包括涉海涉港貿(mào)易等一切商業(yè)營利行為《中國大百科全書·法學(xué)》，中國大百科全書出版社1992年版，第259頁。?！昂Ｉ獭币辉~外延的界定緊緊圍繞“海事私法領(lǐng)域之事項(xiàng)”，并很難撼動(dòng)。這一點(diǎn)緣于清末修律對(duì)日本法的廣為借鑒。清末修律，師法日本，立法理念自然也會(huì)深受日本法影響。日本法將“海商法”列入商法，規(guī)范的是涉海涉港私法領(lǐng)域的事項(xiàng)清水澄：《法律經(jīng)濟(jì)辭典》，張春濤、郭開文譯，上海益群書店1914年版，第317頁。?！昂Ｉ谭ㄕ?，商法之一部，規(guī)定關(guān)于海事私法上之事項(xiàng)也?！碧枕U：《商法·海商法》，東京并木活版所1906年版，第1頁。民國時(shí)期，無論是理論研究還是立法實(shí)踐，“海商”一詞仍僅限于涉海涉港私法領(lǐng)域的事項(xiàng)。例如，1913年6月，上海科學(xué)書局出版的蔣筠專著《商法海商法表解》將海商歸于商事行為;1929年12月，國民政府公布了我國首部以“海商法”命名的法律，即《海商法》，規(guī)定的也是涉海涉港私法領(lǐng)域的事項(xiàng)，諸如船舶的所有權(quán)、運(yùn)送契約、海上保險(xiǎn)等關(guān)乃凡：《<六法全書>評(píng)介》，《文獻(xiàn)》1982年第3期。。二是“海事”為公法面向的概念，其理由是：第一，我國海事法院分設(shè)海事審判庭和海商審判庭，分別審理海事案件與海商案件，這兩種案件所涉領(lǐng)域、審理依據(jù)等，都明顯體現(xiàn)出各自不同的特點(diǎn)，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了“海商”謂“海事私法上之事項(xiàng)”而“海事”謂“海事公法上之事項(xiàng)”的認(rèn)識(shí)。第二，從法律調(diào)整的全面性看，將“海商”界定為“海事私法上之事項(xiàng)”并通過法律予以調(diào)整時(shí)，必然使“海事公法上之事項(xiàng)”處于法律調(diào)整不足的狀態(tài)。這一狀態(tài)在20世紀(jì)末21世紀(jì)初時(shí)因我國著重進(jìn)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和私法領(lǐng)域的法律創(chuàng)制而尚未引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，但隨著中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)和行政體制改革的逐步深入，“海事公法上之事項(xiàng)”成為立法關(guān)注的焦點(diǎn)之一。這突出地表現(xiàn)為頒布實(shí)施了如《海上交通安全法》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》等一些行政性的海事法律、法規(guī)和條例等。對(duì)這一立法需求的回應(yīng)，很顯然，再不能以“海商”一言以蔽之，勢(shì)必需要用另外一個(gè)詞語來涵攝，“海事”一詞便由此而生。這其實(shí)是一種法治訴求，是對(duì)涉海公法上之事項(xiàng)予以法律調(diào)整的向往。

將“海商”與“海事”進(jìn)行類的范疇的區(qū)別，僅是一種方向性的指引，為使劃分更精準(zhǔn)和科學(xué)，需要對(duì)“海事”進(jìn)行層的范疇的劃分。依外延與所涉范圍，“海事”首先為一種最狹義的解釋，即指事故層面的一種劃分，如海難事故、海上發(fā)生的交通事故等胡正良、韓立新：《海事法》，北京大學(xué)出版社2009年版，第1頁。。其次，“海事”為一種狹義的解釋，即指“海事公法上之事項(xiàng)”，如海上航行安全、防治船源污染海洋，以及與其緊密相關(guān)的船舶及海上設(shè)施檢查檢驗(yàn)、航行保障活動(dòng)等。最狹義的“海事”是一種最終狀態(tài)的描述，對(duì)確定各類法律責(zé)任的承擔(dān)具有重要價(jià)值;狹義的“海事”是一種行為過程的描述，對(duì)基于最終狀態(tài)反推原因視角的海上運(yùn)輸各類主體的行為的失范與相關(guān)規(guī)范的完善具有重要意義。最后，“海事”為一種廣義的解釋，包括公法領(lǐng)域事項(xiàng)和私法領(lǐng)域事項(xiàng)，從“新文科”“新工科”等學(xué)科發(fā)展與創(chuàng)新角度看，廣義的解釋對(duì)于海法體系的構(gòu)建具有重要價(jià)值。

結(jié)合“海事”一詞的解讀，將UNCLOS下“海事”的外延囊括為兩個(gè)方面，即海上航行安全與防治船源海洋污染，是精確的。首先，基于研究的對(duì)象同一性和結(jié)論可信性的邏輯前提考慮，狹義“海事”的相關(guān)內(nèi)涵與外延的界定，符合進(jìn)行科學(xué)研究時(shí)應(yīng)首先確保研究對(duì)象的穩(wěn)定性、一致性的邏輯要求，同時(shí)也符合UNCLOS作為公約確立國家義務(wù)與責(zé)任的宗旨與訴求。其次，與當(dāng)前海事界的共同目標(biāo)相一致，即無論是2003年以前的國際海事組織（IMO）的宗旨“航行更安全，海洋更清潔”，抑或2003年IMO第23屆大會(huì)以A.944（23）決議通過的IMO的戰(zhàn)略計(jì)劃所提出新的宗旨即“清潔海洋上的安全、保安和高效航運(yùn)”，該國際組織的宗旨始終圍繞著海上航行安全與防治船源海洋污染的兩個(gè)方面的原點(diǎn)并未改變。

三、UNCLOS國際海事安全制度的內(nèi)容構(gòu)成

UNCLOS針對(duì)海上航行安全和防治船源污染構(gòu)建了較為系統(tǒng)的制度框架，在一定程度上為專門海事安全條約的進(jìn)一步發(fā)展和完善確立了方向與指引，也為締約國或參加國在履行國際海事安全義務(wù)上明確了具體規(guī)范。綜觀UNCLOS關(guān)于國際海事安全的制度框架，具有鮮明的行業(yè)特點(diǎn)和特殊的內(nèi)容構(gòu)成，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）證書相符的適航制度

適航是確保船舶海上航行安全的根本，包含“船舶適航”、“船員適任”和“船艙適貨”三個(gè)內(nèi)容。其中，“船舶適航”是指船舶本身的設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)、性能等方面能夠應(yīng)對(duì)船舶在航行與營運(yùn)過程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)?！按瑔T適任”是指船舶上所配備的甲板部和輪機(jī)部等船員，無論是在配員數(shù)量上，還是在配員所獲得的職務(wù)證書與通過的專業(yè)訓(xùn)練要求上，均能契合船舶航行與營運(yùn)正常開展的需要?！按撨m貨”是指船舶各類艙室或載貨處所等均適宜且確保用于接受、裝載、運(yùn)輸、保管、照料貨物。這里需要指出的是，UNCLOS第94條“船旗國的義務(wù)”第3款和第4款對(duì)“船舶適航”、“船員適任”做出了明確的規(guī)定，但沒有對(duì)“船艙適貨”予以明確規(guī)定。

基于海運(yùn)便利的考慮，以及船舶構(gòu)造復(fù)雜性、技術(shù)性的現(xiàn)實(shí)，國際社會(huì)對(duì)適航制度是否得到遵循的判斷，是將各項(xiàng)海事安全標(biāo)準(zhǔn)借助船舶的發(fā)證系統(tǒng)來實(shí)施的，并以船舶構(gòu)建證書、船舶設(shè)施證書、船員證書、特種船舶證書等相關(guān)證書記載事項(xiàng)須與實(shí)際相符為主要依據(jù)的。例如，《1973/78年國際防止船舶造成污染公約》第5條第2款即明確規(guī)定，被正式授權(quán)的官員對(duì)船舶的檢查，以核實(shí)船上是否備妥有效的證書為限。應(yīng)確定船舶攜帶何種證書，也構(gòu)成UNCLOS下證書相符的適航制度的關(guān)鍵，對(duì)此UNCLOS有明確的規(guī)定。例如，UNCLOS第23條、第217條第3款等均明確規(guī)定，船上應(yīng)持有國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定并依據(jù)該規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)頒發(fā)的各種證書，并確保該些證書所載內(nèi)容與船舶的實(shí)際情況相吻合。

近些年來，專門的國際海事安全條約對(duì)證書相符的適航制度有了更加明確的規(guī)定和完善。例如，《馬尼拉修正案》在對(duì)STCW 1978公約附則中的規(guī)則（Regulations）與STCW Code進(jìn)行全面回顧與修正時(shí)主要是對(duì)相關(guān)證書的規(guī)范，即強(qiáng)調(diào)船舶保安員、被指定承擔(dān)保安職責(zé)的海員以及所有海員，必須持有培訓(xùn)合格證書。同時(shí)，基于石油工業(yè)發(fā)展及油化船和液化氣船規(guī)模的擴(kuò)大的考慮，調(diào)整和細(xì)化了液貨船船員的貨物操作培訓(xùn)證書中華人民共和國海事局：《STCW公約馬尼拉修正案履約指南》，大連海事大學(xué)出版社2010年版，第6頁。。又如，《2004年國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》（BWM 2004）明確要求，所有船舶應(yīng)持有或備有經(jīng)船級(jí)社批準(zhǔn)的壓載水管理計(jì)劃（BWMP）、《壓載水記錄簿》（BWR）和《國際壓載水管理證書》。

（二）主體多元的管控制度

UNCLOS明確了國際海事安全的管控主體，確立了船旗國監(jiān)督、沿海國監(jiān)督和港口國監(jiān)督并存的突出港口國監(jiān)督的多元主體管控制度。

在1973年第三次海洋法會(huì)議之前，針對(duì)船舶的海事安全監(jiān)督，船旗國一直占據(jù)著統(tǒng)治地位，即使是1954年國際社會(huì)為了應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)后海上大規(guī)模石油運(yùn)輸所帶來的海事安全風(fēng)險(xiǎn)而通過的《國際防止海上油污公約》，也只是賦予港口國的有限的檢查權(quán)，并沒有動(dòng)搖船旗國監(jiān)督的地位 《國際防止海上油污公約》第10條規(guī)定了只有船旗國才有權(quán)對(duì)海事違法船舶提起司法程序，而第9條規(guī)定港口國“可登上任何上述船舶檢查遵照本公約各項(xiàng)規(guī)定要求船舶備有的油類記錄”。。動(dòng)搖船旗國監(jiān)督地位始于20世紀(jì)60年代末，特別是托雷·卡尼翁號(hào)（Torrey Canyon）油輪事故發(fā)生后，國際社會(huì)逐漸構(gòu)建船旗國監(jiān)督、沿海國監(jiān)督和港口國監(jiān)督的并行模式。1969年通過的《國際干預(yù)公海油污事故公約》第1條賦予沿海國基于防治船源海洋污染可在公海對(duì)他國船舶采取必要措施進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。1972年《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》第19條第3款確立了海洋傾廢事項(xiàng)上的船旗國監(jiān)督和港口國監(jiān)督相結(jié)合的原則。真正動(dòng)搖船旗國監(jiān)督地位的是1973年《國際防止船舶污染公約》，因?yàn)樵摴s第4條賦予了沿海國對(duì)海事違法的他國船舶提起司法程序的權(quán)力。UNCLOS順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢(shì)，在第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”全面確立了包括海事安全在內(nèi)的船旗國監(jiān)督、沿海國監(jiān)督和港口國監(jiān)督。

船旗國（flag state）即船舶國籍國，船舶懸掛某一國家的國旗即具有該國國籍，這個(gè)國家即該船的船旗國。根據(jù)UNCLOS第92條的規(guī)定，懸掛某一國旗的船舶，受該船國旗國的屬人管轄以及在公海上的受該船國旗國的專屬管轄，同時(shí)根據(jù)UNCLOS第209條至第211條等相關(guān)條款的規(guī)定，船旗國承擔(dān)上文所述的狹義上的“海事”安全責(zé)任，即船舶海上航行安全和防治船源污染海洋。換言之，船旗國監(jiān)督仍肩負(fù)海事安全的主要責(zé)任，或者說旨在保持這一歷史延續(xù)性，此判斷可從UNCLOS第94條和第217條第2款的規(guī)定直觀得出。

沿海國（coastal state）在UNCLOS下，就其主體構(gòu)成而言，海峽沿岸國（states bordering the straits）和群島國（archipelagic states）也可歸屬于沿海國的范疇，但在專門國際海事安全條約下，后兩者的概念并沒有提及。UNCLOS關(guān)于沿海國、海峽沿岸國和群島國的海事安全監(jiān)督在不同海區(qū)呈現(xiàn)不同的調(diào)整內(nèi)容。

如表1所示，UNCLOS沒有明確規(guī)定在毗連區(qū)內(nèi)沿海國有制定相關(guān)海事安全法律和規(guī)章的權(quán)力，其原因在于根據(jù)UNCLOS第33條的規(guī)定，沿海國在毗連區(qū)僅行使海關(guān)、財(cái)政等必要管制，并不包括狹義海事安全的事項(xiàng)。另外，表1所述群島國的狹義海事安全事項(xiàng)，針對(duì)的是群島海道（archipelagic sea lane），而根據(jù)UNCLOS第53條第4款關(guān)于群島海道“應(yīng)穿過群島水域和鄰接的領(lǐng)?！钡囊?guī)定，群島海道本身包括了領(lǐng)海，自無必要再為群島國就群島海道所涉領(lǐng)海規(guī)定海事安全事項(xiàng)，但群島海道畢竟是某種“通道”（passage routes）的線的表述，對(duì)于群島國其他領(lǐng)海的面的海事安全事項(xiàng)，則基于群島國的沿海國身份，自可依據(jù)UNCLOS第21條和第211條的規(guī)定，就船舶航行安全和防治船源污染海洋進(jìn)行管控。

港口國（port state）監(jiān)督是國際社會(huì)基于船旗國監(jiān)督和沿海國監(jiān)督在海事安全管控中自身固有缺陷的認(rèn)識(shí)而提出的新型管控模式：大部分船旗國缺少擔(dān)負(fù)公海上航行的本國船舶導(dǎo)致的海洋污染的防治責(zé)任的動(dòng)機(jī)Daniel Bodansky，“Protecting the Marine Environment from Vessel-Source Pollution：UNCLOS III and Beyond”，Ecology Law Quarterly，Vol.18，1991，p.737.，或者無法對(duì)處于流動(dòng)狀態(tài)的本國船舶進(jìn)行有效監(jiān)管，或者基于本國船隊(duì)規(guī)模的保持等而不愿對(duì)本國船舶實(shí)施真正監(jiān)管Ho-Sam Bang，“Port State Jurisdiction and Article 218 of the UN Convention on the Law of Sea”，Journal of Maritime Law & Commerce，Vol.40，No.2，April 2009，p.291.;沿海國對(duì)于流動(dòng)性較強(qiáng)的船舶運(yùn)輸，在客觀上確實(shí)無法有效查明船舶的海事違法行為，而基于沿海國環(huán)境的高標(biāo)準(zhǔn)追求，往往會(huì)制定嚴(yán)格的海事標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而與航行自由產(chǎn)生較明顯的沖突江家棟、蔣圍等：《港口國應(yīng)對(duì)船舶污染的責(zé)任：執(zhí)行與保障機(jī)制》，《中國海洋法學(xué)評(píng)論》2016年第1期。。港口國監(jiān)督顯然能有效彌補(bǔ)船旗國監(jiān)督和沿海國監(jiān)督的自身固有缺陷，即可基于國家主權(quán)和屬地管轄原則，對(duì)自愿抵港的他國船舶，就其海事違法行為，迅速地采取強(qiáng)制措施、開展海事調(diào)查和提起司法程序，從而不僅避免了海事違法船舶逃避法律責(zé)任，而且避免了對(duì)航行自由的妨礙。UNCLOS第218條第1款明確規(guī)定了港口國監(jiān)督的內(nèi)容，包括對(duì)自愿位于其港口或岸外設(shè)施的船舶，就其海事違法行為進(jìn)行調(diào)查，以及在證據(jù)充分情況下提起司法程序的權(quán)力。

（三）避碰導(dǎo)向的海道制度

UNCLOS創(chuàng)新規(guī)定的用于國際通行的海峽、群島水域等區(qū)域，使便于船舶航行的海道的權(quán)屬、使用過程的各相關(guān)國的權(quán)利與義務(wù)等發(fā)生了重大變化，也使便于船舶航行的海道成為國際社會(huì)平衡各利益集團(tuán)角力的關(guān)鍵切口，進(jìn)而催生了用于國際航行的海峽的海道制度、群島水域的海道制度等曲亞囡：《中美航行自由爭議解析》，《中國海商法研究》2019年第3期。。例如，第二次世界大戰(zhàn)后，隨著民族解放運(yùn)動(dòng)的興起，菲律賓等亞非拉國家提出了群島國理論，并宣稱群島基線以內(nèi)的水域?yàn)閮?nèi)水，以擺脫西方的殖民主義。這引起了歐美海洋強(qiáng)權(quán)國家的不滿，認(rèn)為上述國家干預(yù)了海上航行自由原則M. Munavvar，Ocean States：Archipelagic Regimes in the Law of the Sea， Dordrecht：Nijhoff Publ.，1995，p.129.。就群島水域的海道劃設(shè)和他國船舶通行權(quán)的問題上，經(jīng)過群島國家和歐美海洋強(qiáng)權(quán)國家的多次談判，并最終達(dá)成了兩項(xiàng)妥協(xié)，其中一項(xiàng)妥協(xié)是群島國指定海道，所有國家的船舶享有特定情形下的過境的群島海道通過權(quán)屈廣清、曲波：《海洋法（第四版）》，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第84頁。。用于國際通行的海峽的海道劃設(shè)與他國船舶通行權(quán)的問題上也面臨同樣的激烈爭論楊顯濱：《北極航道航行自由爭端及我國的應(yīng)對(duì)策略》，《政法論叢》2019年第6期。，即在聯(lián)合國海洋法會(huì)議確定領(lǐng)海寬度為12海里時(shí)，將有寬度不足24海里的百余個(gè)海峽因海峽沿岸國主張領(lǐng)海12海里而成為領(lǐng)海海峽，并主張適用無害通過制度薛桂芳、胡增祥：《海洋法理論與實(shí)踐》，海洋出版社2009年版，第82頁。，這與海洋大國所主張的在海峽中享有自由航行的權(quán)利產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖突。最后的妥協(xié)結(jié)果是，發(fā)展中國家為換取海洋大國和發(fā)達(dá)國家對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的承認(rèn)，作出了接受海峽過境通過制度的讓步，即用于國際通行的海峽適用過境通行制，特殊情形時(shí)適用無害通行制Kheng-Lian Koh，“Straits in International Navigation：Contemporary Issues”，Oceana，（London and New York）， 1982， p.18.。

UNCLOS規(guī)定了沿海國、海峽沿岸國、群島國指定或規(guī)定的海道和分道通航制，如第22條“領(lǐng)海內(nèi)的海道和分道通航制”規(guī)定、第41條“用于國際航行的海峽內(nèi)的海道和分道通航制”規(guī)定、第53條“群島海道通過權(quán)”規(guī)定等。上述條款均規(guī)定了這些國家可指定或規(guī)定海道和分道通航制，并應(yīng)在海圖上清楚地標(biāo)出，以及將該海圖妥為公布等內(nèi)容。其中，UNCLOS所規(guī)定的分道通航制，實(shí)際上是第21條第1款（a）、第42條第1款（a）等關(guān)于狹義“海事”中航行安全在通航領(lǐng)域的具體落實(shí)，旨在避免或減少船舶碰撞危險(xiǎn)陳敬根：《國際海事安全條約法律問題研究》，上海大學(xué)出版社2018年版，第81-82頁。。

分道通航制因在總流向上確立了在對(duì)遇等情形下船舶行進(jìn)路徑，從而在相當(dāng)程度上避免了船舶碰撞，有力地確保了船舶行進(jìn)過程中的安全，故自1967年國際社會(huì)在多佛爾海峽正式實(shí)行世界上首個(gè)分道通航制后，其便被《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》所采納，并在該公約生效后，成為一個(gè)強(qiáng)制性的國際規(guī)定。UNCLOS相關(guān)條款將海道與分道通航制一并規(guī)定，明顯體現(xiàn)了以避碰為導(dǎo)向的立法理念。

四、UNCLOS國際海事安全制度的發(fā)展面向

作為海洋憲章和“傘形公約”（umbrella convention）的屬性Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organization，LEG/MISC/4，http：//www.imo.org/includes/blastDataOnly.asp/data_id%3D11121/unclosandimolegmisc4.doc.，UNCLOS關(guān)于國際海事安全的規(guī)定雖然是原則性的、方向性的，但這并不影響UNCLOS對(duì)于國際海事安全制度的發(fā)展面向所發(fā)揮的引領(lǐng)和指示作用。

（一）立法準(zhǔn)據(jù)的二元并存

UNCLOS關(guān)于國際海事安全制度的內(nèi)容，除了上文歸納的直接規(guī)定外，還有相當(dāng)部分的內(nèi)容明確要求由船旗國、沿海國等通過國內(nèi)法的形式加以調(diào)整，且國內(nèi)法的立法準(zhǔn)據(jù)采“二元并存”模式，即明確為UNCLOS本身和其他國際法規(guī)則兩大類，如UNCLOS第21條第1款，第211條第2款、第5款、第6款c項(xiàng)等。

UNCLOS關(guān)于國際海事安全立法準(zhǔn)據(jù)的“二元并存”的規(guī)定，有利于協(xié)調(diào)沿海國、港口國和船旗國關(guān)于沿海國和港口國海事海洋權(quán)益的維護(hù)與船旗國海上航行自由原則的沖突，也有利于體現(xiàn)UNCLOS與專門海事安全條約在調(diào)整相同問題時(shí)作用發(fā)揮的平行地位DZIDZORNU D M，“Coastal State Obligations and Powers Respecting EEZ Environmental Protection Under Part XII of the UNCLOS：a Descriptive Analysis”，Colorado Journal of International Environmental Law and Policy，Vol.8，1997，pp.285.，更有利于UNCLOS能得到“一攬子”通過。

其中，立法準(zhǔn)據(jù)的第二類，即其他國際法規(guī)則在UNCLOS下具體表述為“一般接受”（general accepted）的國際規(guī)則（international regulations）、國際規(guī)章（international rules）、標(biāo)準(zhǔn)（standards）、程序（procedures）和慣例（practices）等，統(tǒng)稱為“一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”（Generally Accepted International Rules And Standards，GAIRS），但UNCLOS并沒有明確界定內(nèi)涵模糊的“一般接受”的概念，也沒有明確界定外延寬泛的國際規(guī)則、國際規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、程序和慣例等的概念。

另外，需要注意的是，在UNCLOS下，“一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”（Generally Accepted International Rules And Standards，GAIRS）與“可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”（Applicable International Rules And Standards，AIRS），在準(zhǔn)據(jù)的構(gòu)成上雖然具有一致性，但兩者適用領(lǐng)域不同。GAIRS適用立法管轄權(quán)（prescriptive jurisdiction），如第21條第2款、第41條第3款、第53條第8款、第211條第2款和第5款、第217條等。AIRS適用執(zhí)法管轄權(quán)（enforcement jurisdiction），如第213條、第214條、第216條第1款、第217條第1款、第218條第1款、第219條、220第1款至第3款、第222條等。而且，對(duì)于船旗國和沿海國的立法管轄權(quán)來說，GAIRS的適用要求完全不同，即對(duì)船旗國來說，其構(gòu)成強(qiáng)制性最低限度，而對(duì)沿海國來說，則構(gòu)成最大限度的容忍袁雪、童凱：《<極地水域船舶作業(yè)國際規(guī)則>的法律屬性析論》，《極地研究》2019年第3期。。

（二）監(jiān)督機(jī)制的區(qū)域協(xié)同

考查UNCLOS相關(guān)條款可知，盡管UNCLOS意圖通過國家管轄權(quán)的配置構(gòu)建一種全覆蓋的海事管控體系，但仍有部分海域的部分海事風(fēng)險(xiǎn)管控事項(xiàng)并未納入U(xiǎn)NCLOS的覆蓋體系內(nèi)。如果各締約國均能全面履行相關(guān)國際條約的規(guī)定，且保證執(zhí)法能力、執(zhí)法效果的一致，那么，尚未納入覆蓋體系內(nèi)的部分海域的部分海事風(fēng)險(xiǎn)管控事項(xiàng)便屬于沖突的生成原因，由此也成為協(xié)調(diào)沖突的關(guān)健所在。

UNCLOS從締約國角度設(shè)置了海事安全管控責(zé)任，其形式分別為FSC、CSC和PSC，并設(shè)定在國家管轄海域的管轄優(yōu)先性排序?yàn)镻SC>CSC>FSC，以及設(shè)定在非國家管轄海域的FSC專屬管轄（UNCLOS第92條）。這種安排協(xié)調(diào)了國家管轄權(quán)沖突，避免了公海的管轄缺位，在一定程度上確保了國際海事安全Yann-Huei Song，“VII Security in the Strait of Malacca and the Regional Maritime Security Initiative：Responses to the US Proposal”，Intl L.Stud，Vol.83，2007.。但是，根據(jù)UNCLOS的相關(guān)規(guī)定，上述管控形式并未完全覆蓋全部海域，或者基于本身的管轄特征而不可能覆蓋全部事項(xiàng)（如表2所示）。

首先，在公海區(qū)域，UNCLOS只設(shè)置了船旗國管轄，且主要實(shí)施船源污染管轄事項(xiàng)。在一國港口或岸外設(shè)施區(qū)域，UNCLOS第210條第1款設(shè)置了港口國管轄優(yōu)先原則，但只限于船源海洋污染管控。換言之，在公海和港口或岸外設(shè)施區(qū)域內(nèi)，UNCLOS確立的管控事項(xiàng)沒有包括船舶航行安全事項(xiàng)Mark J.Yost，“International Maritime Law & the U.S.Admiralty Lawyer：A Current Assessment”，U.S.F.Mar.L.J，Vol.7，No.1，1995.。其次，對(duì)于途經(jīng)一國的領(lǐng)海、用于國際航行的海峽、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的他國船舶，該沿海國對(duì)他國船舶的航行安全和船源污染具有管轄權(quán)，但根據(jù)UNCLOS第33條的規(guī)定，管轄權(quán)適用海域并不包括毗連區(qū)。

上述不足的情形是從理性角度予以考量，即各締約國均能全面履行相關(guān)國際條約的規(guī)定，且保證執(zhí)法能力、執(zhí)法效果的一致，然而在具體海事執(zhí)法實(shí)踐中，這種理性往往很難實(shí)現(xiàn)，由此必然導(dǎo)致一些明顯的不足，其表現(xiàn)既有某些國家本身的法律治理能力與水平等主觀層面的問題，又有各類國家管轄權(quán)本身存在的監(jiān)管空白、銜接不暢、標(biāo)準(zhǔn)不一等客觀層面的問題Tammy M.Sittnick，“State Responsibility and Maritime Terrorism in the Strait of Malacca：Persuading Indonesia and Malaysia to Take Additional Steps to Secure the Strait”，Pac.Rim L.Poly J，Vol.14，No.6，2005.，例如，PSC可能因不同國家的檢查力度在客觀上的不一致而無法達(dá)致UNCLOS的在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)船舶的統(tǒng)一海事管控的目的。

綜上，僅憑一國之力，在客觀上確實(shí)難以高效地應(yīng)對(duì)國際海事安全風(fēng)險(xiǎn)，因此，UNCLOS提出監(jiān)督機(jī)制的區(qū)域協(xié)同理念，如第98條“救助的義務(wù)”第2款規(guī)定了區(qū)域性安排，第197條“在全球性或區(qū)域性的基礎(chǔ)上的合作”，第199條“對(duì)污染的應(yīng)急計(jì)劃”，第200條“研究、研究方面及情報(bào)和資料的交換”，以及第210條“傾倒造成的污染”等。目前，一些海域沿岸國已經(jīng)構(gòu)建了區(qū)域性海事安排，建立了數(shù)個(gè)港口國監(jiān)督諒解備忘錄（MoU）組織劉錕、姜旭陽：《論諒解備忘錄的法律效力》，《商務(wù)與法律》2002年第2期。。自1982年歐洲14國在巴黎簽署了首個(gè)區(qū)域性海事安排，即“巴黎備忘錄組織”（Paris MoU）后，國際社會(huì)共建立了地中海區(qū)域港口國監(jiān)控備忘錄（1997年）等9個(gè)區(qū)域性海事安全齊壯、王鳳武、劉強(qiáng)，等：《港口國監(jiān)督中船舶滯留原因》，《航海技術(shù)》2014年第6期。。MoU雖不像契約具有完全的約束力，但比傳統(tǒng)的“君子協(xié)定”更具有效性和正式性。當(dāng)然，MoU作為對(duì)某項(xiàng)事務(wù)的相同或高度的興趣或目的性的聯(lián)結(jié)形式，其對(duì)參與或參加的任何一方來說，并不具有法律性質(zhì)上的義務(wù)Ozcayr，Z.Oya，“The Use of Port State Control in Maritime Industry and Application of the Paris MOU”，Ocean and Coastal Law Journal，Vol.14，No.2，2009.。多個(gè)港口國監(jiān)督備忘錄協(xié)議明確了其本身的非強(qiáng)制約束性，如東京備忘錄序文即言明本備忘錄不具有法律約束力，更無意對(duì)各成員方當(dāng)局施加任何法律義務(wù)或責(zé)任Memorandum of Understanding on Port State Control in the Asia-Pacific Region，Preamble.。當(dāng)然，區(qū)域性海事安排本身所存在的非強(qiáng)制約束性，在客觀上決定了其有效實(shí)施和預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成，過多地依賴于備忘錄組織成員方的自我約束，故此，如何賦予區(qū)域性海事安排的強(qiáng)制執(zhí)行效力，有待于國際社會(huì)開展進(jìn)一步研究。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理的工具創(chuàng)新

選擇何種理念或模型，才能使船舶建造、船舶駕駛、船舶管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出顯著的先進(jìn)性和廣泛的接受性，進(jìn)而使國際海事安全得到最大程度的保證，成為20世紀(jì)中葉國際社會(huì)積極解決的一個(gè)前置性問題。這一努力在UNCLOS第十一部分“區(qū)域”中得到體現(xiàn)，即將“風(fēng)險(xiǎn)管理”納入其中，并就風(fēng)險(xiǎn)安全評(píng)估工具的采用提出一種方向性的指引，如第165條第2款要求法律和技術(shù)委員會(huì)就“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響準(zhǔn)備評(píng)價(jià)（assesments）李志文、呂琪：《國際海底區(qū)域技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的理想和現(xiàn)實(shí)之協(xié)調(diào)》，《政法論叢》2018年第2期。?！帮L(fēng)險(xiǎn)管理”和評(píng)價(jià)的要求，還體現(xiàn)在UNCLOS第206條、第249條、第268條等條款。

所謂的“風(fēng)險(xiǎn)管理”，是指在一個(gè)肯定有風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境里，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行努力精準(zhǔn)的識(shí)別、測(cè)算和評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上選擇相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，并加以符合性的優(yōu)化與組合，實(shí)現(xiàn)以最小的成本有效控制和最大程度降低或避免風(fēng)險(xiǎn)所致?lián)p失的管理方法和管理過程N(yùn)eil A.Doherty，“Risk Management，Risk Capital，and the Cost of Capital”，Journal of Applied Corporate Finance，Vol.17，No.3，2005，pp.119-123.。緣起于美國應(yīng)對(duì)1929-1933年世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)并于20世紀(jì)50年代發(fā)展成為一門學(xué)科的風(fēng)險(xiǎn)管理，在20世紀(jì)70年代被法國和日本引進(jìn)和傳播后風(fēng)靡全球，適用范圍也由國內(nèi)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到國際關(guān)系領(lǐng)域。同時(shí)，隨著信息技術(shù)飛速發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估精準(zhǔn)算法不斷出現(xiàn)，基于分析計(jì)算、確保風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)理論型的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系得以完善和創(chuàng)新，并在絕大部分的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性的行業(yè)廣泛實(shí)施，如飛機(jī)壽命設(shè)計(jì)、建筑業(yè)的可靠性設(shè)計(jì)等邢丹：《GBS：標(biāo)準(zhǔn)理念的“核裂變”》，《中國船檢》2012年第3期。。風(fēng)險(xiǎn)管理的快速發(fā)展及顯著實(shí)踐成就，對(duì)傳統(tǒng)的基于經(jīng)驗(yàn)型的船舶建造規(guī)范提出了挑戰(zhàn)，并迅速成為國際社會(huì)借此來約束船級(jí)社逐利行為、打破船級(jí)社壟斷船舶建造規(guī)范市場、實(shí)現(xiàn)船舶建造規(guī)范從經(jīng)驗(yàn)公式向技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變的一個(gè)有效切口和法理證成。但是，當(dāng)時(shí)已經(jīng)建立并廣泛實(shí)踐的諸如運(yùn)籌學(xué)方法、模糊理論、灰色理論、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法等風(fēng)險(xiǎn)管理均存在通用性和兼容性較差且無法有效匹配海事安全領(lǐng)域等問題，故海事安全領(lǐng)域一直缺乏科學(xué)、適切、有效的安全評(píng)價(jià)工具，而隨著海難事故的頻繁發(fā)生，構(gòu)建海事安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理成為一種強(qiáng)烈的時(shí)代訴求。

UNCLOS通過后，相關(guān)國家和國際組織加快推進(jìn)海事領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)方法（scientific methods）的研究與完善。

1988年7月，北海英國海域發(fā)生了“派珀·阿爾法”（Piper Alpha）海上平臺(tái)連環(huán)大爆炸的海難事故，短短一個(gè)半小時(shí)內(nèi)，就造成了近170人死亡，控制火勢(shì)耗時(shí)近三個(gè)星期全永波：《全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級(jí)治理：現(xiàn)實(shí)困境與未來走向》，《政法論叢》2019年第3期。。在該海難事故調(diào)查過程中，英國大量采用了工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法秦庭榮、陳偉炯、郝育國，等：《綜合安全評(píng)價(jià)（FSA）方法》，《中國安全科學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第4期。，并隨后通過法規(guī)，明確了所有近岸工程須采用經(jīng)英國健康與安全管理局（the UK Health and Safety Executive）批準(zhǔn)的“安全案例”（Safety Cases）方法，用于預(yù)防和應(yīng)對(duì)類似事故的再次發(fā)生Rolf Skjong，“Formal Safety Assessment and Goal Based Regulations at IMO-lessons Learned”，Asme International Conference on Offshore Mechanics and Arctic Engineering，Halkidiki（Greeceh），2005，p.319-328.。由于“安全案例”方法不僅包括了管控措施、應(yīng)急預(yù)案等內(nèi)容，而且包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等內(nèi)容，故其是一種風(fēng)險(xiǎn)控制方法。但是，“安全案例”方法也存在一定的局限性，即該方法的適用對(duì)象具有較強(qiáng)的特定性，缺少明顯的普遍性，致使不同種類的海上平臺(tái)須編制各自對(duì)應(yīng)的“安全案例”，故在其基礎(chǔ)上創(chuàng)建一種科學(xué)的普遍適用于海事安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)控制方法，就成為國際社會(huì)所面臨的一項(xiàng)迫切任務(wù)佚名：《綜合安全評(píng)估（FSA）的提出》，《世界海運(yùn)》2010年第5期。。

在1993年IMO海上安全委員會(huì)（MSC）第62屆會(huì)議上，英國借鑒高危行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合安全評(píng)價(jià)方法的研究成果，率先提出在海事安全領(lǐng)域引用“綜合安全評(píng)估”（formal safety assessment，F(xiàn)SA），使其成為IMO的一種戰(zhàn)略思想，并逐步應(yīng)用于國際海事安全公約的制定以及船舶設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營管理等領(lǐng)域的議案。所謂的“綜合安全評(píng)估”（formal safety assessment，F(xiàn)SA），是一種結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)化的方法，旨在通過使用風(fēng)險(xiǎn)分析和成本效益評(píng)估，提升包括保護(hù)人命、健康、海上環(huán)境和財(cái)產(chǎn)在內(nèi)的海事安全參見Revised Guidelines for Formal Safety Assessment（FSA）for Use in the IMO Rule-Making Process，MSC-MEPC.2/Circ.12，London，2013，p.1. 。如前所述，基于國際社會(huì)對(duì)海事安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管理的強(qiáng)烈的時(shí)代訴求，英國關(guān)于FSA的議案一經(jīng)提出，便被國際社會(huì)所立即接受。1997年和2001年分別通過的《FSA應(yīng)用臨時(shí)指南》和《FSA指南》，標(biāo)志著借鑒工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理并結(jié)合海運(yùn)特征的國際海事安全評(píng)價(jià)工具FSA正式建立并實(shí)施。

2001年5月MSC第74屆會(huì)議和2002年3月海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（MEPC）第47屆會(huì)議批準(zhǔn)了《在IMO規(guī)則制定過程中使用綜合安全評(píng)估（FSA）指南》（MSC/Circ.1023-MEPC/Circ.392）和《在IMO規(guī)則制定過程中使用人為因素分析程序（HEAP）和綜合安全評(píng)估（FSA）導(dǎo)則》（MSC/Circ.1022-MEPC/Circ.391），標(biāo)志著FSA作為一種工具，正式與IMO規(guī)則的制定過程結(jié)合起來，其路徑是將FSA作為一種評(píng)估手段，對(duì)既存的、即將改進(jìn)或者全新的有關(guān)海事安全制度或規(guī)定進(jìn)行比較，力求在各種海事安全技術(shù)和操作問題之間達(dá)成平衡，或者基于成本——效益考慮實(shí)現(xiàn)投入最少、產(chǎn)出更多的目的。同時(shí)將FSA的研究成果作為一種的科學(xué)性、合理性的證成手段或確信依據(jù)，使憑借FSA構(gòu)建的海事安全制度或規(guī)定，更具說服力，更具精準(zhǔn)性，進(jìn)而整體提高國際海事安全制度創(chuàng)制的水平與規(guī)范參見Guidelines for Formal Safety Assessment（FSA）for Use in the IMO Rule-Making Process，MSC/Circ.1023-MEPC/Circ.392.。

2002年11月，“目標(biāo)導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn)”（Goal Based Standard，GBS）在IMO第89次理事會(huì)會(huì)議被提出時(shí)，F(xiàn)SA又被確立為制定GBS的一種方法論張爽、韓佳霖：《IMO對(duì)GBS的審議進(jìn)展》，《中國海事》2012年第5期。。通過FSA制定GBS的方法被稱為“安全水平法”（Safety Level Approach，SLA）。

UNCLOS關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理與評(píng)價(jià)的規(guī)定雖然只規(guī)定在第十一部分“區(qū)域”，但隨著國際海事領(lǐng)域的積極實(shí)踐，風(fēng)險(xiǎn)管理與評(píng)價(jià)及其工具不僅會(huì)在“區(qū)域”得到創(chuàng)新應(yīng)用，而且會(huì)在其他海洋區(qū)域以及國際海事安全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域得到更為廣泛的應(yīng)用。

結(jié) 論

關(guān)于“海事”一詞的界定，UNCLOS和專門的國際海事安全公約均采狹義的法律界定，不但在法律創(chuàng)制的邏輯前提上達(dá)成了明顯的一致性，而且在具體的法治實(shí)踐與理論發(fā)展過程中也獲得了同樣的遵循，從而使UNCLOS和專門的國際海事安全公約均能同軌性的共致海事安全法治建設(shè)。UNCLOS雖然不是專門調(diào)整國際海事安全的條約，但做為“海洋憲章”的地位，其所規(guī)定的證書相符的適航制度、主體多元的管控制度和避碰導(dǎo)向的海道制度，是國際海事安全制度的明確細(xì)化的規(guī)定，構(gòu)成海事界的立法基準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則;作為“傘形公約”（umbrella convention）的屬性，其所確立的“二元并存”的立法準(zhǔn)據(jù)，在更高的法律效力上實(shí)現(xiàn)了上位法的妥協(xié)統(tǒng)一，同時(shí)通過引入?yún)^(qū)域協(xié)同理念和提出“風(fēng)險(xiǎn)管理”及其評(píng)價(jià)工具的創(chuàng)新要求，不但表達(dá)了構(gòu)建一種覆蓋全部海域和所有船舶的海事管控體系的強(qiáng)烈訴求，而且在頂層設(shè)計(jì)和發(fā)展面向上助推海事安全管控從單一領(lǐng)域延展至多個(gè)領(lǐng)域，以最大程度實(shí)現(xiàn)各海洋區(qū)劃與國際海事安全的完全對(duì)接。

（責(zé)任編輯：李林華 ）

International Maritime Security Regime from the Perspective of

the United Nations Convention on the Law of the Sea：

Composition and development orientation

Chen Jinggen

Abstract：As a parallel treaty to control maritime risks jointly with special international maritime safety treaties，the United Nations Convention on the Law of the Sea defines the institutional composition on the aspects of sea-worthiness requirements，control responsibilities of subject diversity and collision-oriented sea lanes demarcation. In the narrow maritime dimension，while based on the attributes of the Charter of the Sea and the Umbrella Convention，the United Nations Convention on the Law of the Sea establishes the“dual element co-existence”legislative criterion，which not only effectively coordinates its relationship with the special international maritime security treaties，but also sets the domestic legislative benchmark of the contracting States as“generally acceptable international rules and standards”and“applicable international rules and standards”，thus the standard unification of the upper law is realized;The United Nations Convention on the Law of the Sea introduces the concept of regional coordination and fill the gap in the allocation of national jurisdiction，such as Flag States，Coastal States and port States，in order to construct a maritime control system covering all sea areas and all ships.

Keywords：the United Nations Convention on the Law of the Sea;International Maritime Security;Traffic Separation Schemes;Regional Institutional Arrangements;Formal Safety Assessment