“七大體系”助推現(xiàn)代環(huán)境治理

樂雯

為貫徹落實(shí)黨的十九大部署，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），為我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系勾畫藍(lán)圖。

《意見》在建立健全環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系等方面明確了方向，并將目標(biāo)完成時(shí)間設(shè)定在了2025年。這個(gè)“五年計(jì)劃”有哪些“知識(shí)點(diǎn)”值得關(guān)注，有關(guān)專家就相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行解讀。

發(fā)言專家

常紀(jì)文：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)

馬 中：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授

周宏春：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部副巡視員、研究員

王 毅：中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)

王學(xué)軍：北京大學(xué)教授

孫佑海：天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、國(guó)家生態(tài)環(huán)境專家委員會(huì)委員

從純粹地建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，發(fā)展到建設(shè)生態(tài)文明文化、經(jīng)濟(jì)、責(zé)任、目標(biāo)和生態(tài)安全體系并重的制度體系，中國(guó)生態(tài)文明政策體系的發(fā)展呈現(xiàn)出新轉(zhuǎn)變。

——常紀(jì)文

作為國(guó)家治理體系的一部分，環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的重要體現(xiàn)?！兑庖姟穼?duì)現(xiàn)代環(huán)境治理體系構(gòu)建提出了系統(tǒng)性的安排，有助于推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。

堅(jiān)持多方共治是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的一個(gè)鮮明特點(diǎn)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)包括政府在內(nèi)的多元治理主體合作，充分利用國(guó)家和政府的制度資源，吸收市場(chǎng)和社會(huì)的創(chuàng)新機(jī)制體制，有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的適應(yīng)性、可持續(xù)性和靈活性。

《意見》抓住政府與市場(chǎng)兩個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的管理、監(jiān)督、服務(wù)和配置四大功能，并堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)環(huán)境治理體系薄弱環(huán)節(jié)提出切實(shí)、可行、有效的多樣性參與方式。明晰了政府、企業(yè)、公眾等各類主體的權(quán)責(zé)，旨在形成全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局。

——馬中

《意見》中除了第一條和第九條，中間七條即“七大體系”，把黨委政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等各類主體的權(quán)責(zé)都明確了，可以說是把黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的改革措施、政策制度等，都細(xì)化、完善到這七大體系中，很多說法更明確更具體。

《意見》提到健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系“七大體系”，覆蓋了行為主體、行為依據(jù)、監(jiān)督執(zhí)行等方面，是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的解構(gòu)或任務(wù)分解。行為主體是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾，政府主體又包括中央和地方政府，以及政府各相關(guān)部門;行為依據(jù)是政策法規(guī)，信用、監(jiān)管是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的保證。其中把領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系放在七大體系的第一條，提出一系列規(guī)定，對(duì)于提升政策合力是非常重要的。由于環(huán)境保護(hù)的外部性，一定要發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)作用，這一點(diǎn)要特別強(qiáng)調(diào)。

——周宏春

《意見》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系的一系列規(guī)定，有助于提升政策合力，在環(huán)保領(lǐng)域健全權(quán)、責(zé)、利相匹配的央地關(guān)系。此外，在目標(biāo)設(shè)定、考核評(píng)價(jià)等方面，《意見》提出各地區(qū)可制定符合實(shí)際、體現(xiàn)特色的目標(biāo)，可對(duì)相關(guān)專項(xiàng)考核精簡(jiǎn)整合，這充分考慮區(qū)域差異和發(fā)展階段，更加科學(xué)合理。

——王毅

黨的十八大以來，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理能力明顯加強(qiáng)，但企業(yè)履行治理責(zé)任以及社會(huì)公眾參與仍然不足。推動(dòng)企業(yè)和公眾參與現(xiàn)代環(huán)境治理，構(gòu)建全社會(huì)共同參與的環(huán)境治理體系，是從“管理”的一元主體到“治理”的多元主體轉(zhuǎn)變，也包含體制、機(jī)制創(chuàng)新，需要久久為功。

——王學(xué)軍

《意見》提出的“恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”審判結(jié)果執(zhí)行機(jī)制、“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”環(huán)境治理模式、“污染者付費(fèi)+第三方治理”的價(jià)格收費(fèi)機(jī)制都是對(duì)以往實(shí)踐成果的總結(jié)，有助于強(qiáng)化環(huán)境治理的制度建設(shè)能力和實(shí)施能力。

——常紀(jì)文

如果說以前的很多政策原則性更多，那么《意見》的特點(diǎn)就是更具有可操作性。比如在健全環(huán)境治理市場(chǎng)體系中，提出要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境治理模式，特別提到對(duì)工業(yè)污染地塊，鼓勵(lì)采用“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式。其實(shí)，地方在治理環(huán)境污染時(shí)需要投入大量資金，企業(yè)在開發(fā)建設(shè)時(shí)也會(huì)產(chǎn)生收益，那就要把這里面的權(quán)責(zé)利理清楚，“誰污染、誰付費(fèi)”的導(dǎo)向在《意見》中表現(xiàn)得很明確?！兑庖姟愤€提到積極推行環(huán)境污染第三方治理，開展園區(qū)污染防治第三方治理示范。這個(gè)提法我覺得是個(gè)亮點(diǎn)，傳遞出了效率優(yōu)先的理念，把專業(yè)的事交給專業(yè)的機(jī)構(gòu)或人去做。這也是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成以來，一些成功經(jīng)驗(yàn)和好的做法在《意見》中的體現(xiàn)。

——周宏春

既要將中央環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等國(guó)家意識(shí)落地，也要將基層環(huán)境保護(hù)需求反映到國(guó)家政策法規(guī)中，這是環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，因而需要有效的實(shí)施機(jī)制。制度的生命力在于執(zhí)行，再好的制度如果得不到執(zhí)行，“干打雷不下雨”，就會(huì)形同虛設(shè)。只有把制度執(zhí)行到位、將政策貫徹到底，最大限度地激發(fā)制度效能，才能收到現(xiàn)代環(huán)境治理的預(yù)期效果。

——周宏春

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。從《意見》可以看出國(guó)家治理的一個(gè)重要導(dǎo)向，即首先要明確黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體以及企業(yè)等各個(gè)方面的義務(wù)，體現(xiàn)了義務(wù)先定的原則?！兑庖姟芬蟾鱾€(gè)機(jī)關(guān)首先都要認(rèn)真履行好自己的義務(wù)。過去不是這樣的，好多部門起草文件就是為本部門爭(zhēng)權(quán)力，鬧得不可開交。如果國(guó)家機(jī)關(guān)把精力用在擴(kuò)張權(quán)力上，為人民服務(wù)就會(huì)成為一句空話。

《意見》提出鼓勵(lì)有條件的地方，在環(huán)境治理領(lǐng)域先于國(guó)家進(jìn)行立法。這是對(duì)地方人大提出來的要求?，F(xiàn)在一些地方在地方環(huán)境立法方面，很積極很主動(dòng)。贊成鼓勵(lì)地方先立法，積累經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造條件，然后把好的地方經(jīng)驗(yàn)帶到全國(guó)去，對(duì)于科學(xué)制定全國(guó)性的法律，發(fā)揮重要的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)作用。

——孫佑海

一圖讀懂《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》

為貫徹落實(shí)黨的十九大部署，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，現(xiàn)提出如下意見。

指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，牢固樹立綠色發(fā)展理念，以堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本，以更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)，完善體制機(jī)制，強(qiáng)化源頭治理，形成工作合力，為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)提供有力制度保障。

基本原則

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持多方共治，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，堅(jiān)持依法治理。

主要目標(biāo)

到2025年，建立健全環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系，落實(shí)各類主體責(zé)任，提高市場(chǎng)主體和公眾參與的積極性，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系。

健全環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系

完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制

明確中央和地方財(cái)政支出責(zé)任

開展目標(biāo)評(píng)價(jià)考核

深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察

健全環(huán)境治理企業(yè)責(zé)任體系

依法實(shí)行排污許可管理制度

推進(jìn)生產(chǎn)服務(wù)綠色化

提高治污能力和水平

公開環(huán)境治理信息

健全環(huán)境治理全民行動(dòng)體系

強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

發(fā)揮各類社會(huì)團(tuán)體作用

提高公民環(huán)保素養(yǎng)