遼寧省農(nóng)業(yè)“政銀擔”合作困難及對策

關(guān)穎哲

(遼東學院 經(jīng)濟學院，遼寧 丹東 118001)

一、遼寧省農(nóng)業(yè)“政銀擔”合作情況

“政銀擔”模式是由農(nóng)業(yè)擔保公司、各級政府及合作銀行聯(lián)手，以涉農(nóng)政策為引導，通過發(fā)揮三者的信息與資源優(yōu)勢，以共同出資、共擔風險的方式扶助新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)展的信貸擔保機制。該模式是對政府僅負責對融資擔保公司進行補貼，而全額代償風險均由融資擔保公司承擔的傳統(tǒng)模式的一種改進，它改變了過去出現(xiàn)貸款壞賬，銀行當甩手掌柜，擔保公司背鍋的弊端，也有效防止了銀行只要見擔保就放貸，不仔細審核的問題。目前，我國的“政銀擔”合作模式尚未統(tǒng)一，仍處于由地方政府結(jié)合本地區(qū)特點進行探索的階段。

遼寧省農(nóng)擔公司成立于2016年9月12日，其注冊資本203 677.40萬元，控股股東為遼寧省財政廳，目前已合作的國有商業(yè)銀行和股份制銀行均采用8∶2固定比例分險機制；城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社采用以代償率為因素的浮動比例分險機制；村鎮(zhèn)銀行采用以貸款利率為因素的浮動比例分險機制。截至2019年9月底，在保余額共18.6億元，為全省的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體完成的貸款擔保項目達3 179個，平均單筆擔保額度為58.7萬元，輻射帶動農(nóng)民近10萬人。省農(nóng)擔公司向借款主體所收取的擔保費率平均僅為1.38%。政策內(nèi)業(yè)務(wù)占比為100%，未出現(xiàn)一筆非農(nóng)業(yè)務(wù)。遼寧省農(nóng)擔公司的擔保業(yè)務(wù)目前已涵蓋全省除大連市以外的其他13個地級市和76個縣(市、區(qū))，其范圍涵蓋養(yǎng)殖業(yè)(包括大牲畜、小牲畜、家禽及水產(chǎn))、種植業(yè)以及其他與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的第二和第三產(chǎn)業(yè)。

目前遼寧省農(nóng)擔公司已與盤錦、阜新等6市建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，與其中4個市建立了風險補償機制。此外，省農(nóng)擔公司還在省內(nèi)8個縣設(shè)立了辦事處作為分支機構(gòu)，截至目前，省農(nóng)擔公司已與工商銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、農(nóng)業(yè)銀行、招商銀行、華夏銀行、郵政儲蓄銀行，以及各城市銀行、各市農(nóng)商行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等共計33家銀行簽訂了擔保合作協(xié)議。其業(yè)務(wù)開辦基本情況如表1所示。

表1 遼寧省農(nóng)擔公司成立以來的融資擔保情況 (單位：萬元)

目前，省農(nóng)擔公司的業(yè)務(wù)來源有銀行推薦、地方政府推薦、合作企業(yè)推薦、自主開發(fā)4種渠道。其中，擔保業(yè)務(wù)來自銀行推薦的占93.25%，來自地方政府推薦的占2.27%，來自合作企業(yè)推薦的占3%，自主開發(fā)的只占0.9%。截至2019年8月31日，累計代償項目21筆，已全部開展起訴追償工作，訴訟金額共計1 224萬。上述數(shù)據(jù)表明，遼寧省農(nóng)擔公司風險控制基本功扎實，但地方政府與銀行的作用沒有得到充分發(fā)揮，“政銀擔”合作還有較大潛力可以挖掘。

二、遼寧省建立農(nóng)業(yè)“政銀擔”合作模式面臨的主要困難

(一)大部分銀行參與度低

銀行參與度低主要體現(xiàn)在：一是現(xiàn)有“政銀擔”合作模式對銀行缺乏吸引力。這主要是因為銀行業(yè)無須開展或擴大農(nóng)業(yè)貸款也可實現(xiàn)自我發(fā)展，而在農(nóng)業(yè)擔保公司一手托兩家(農(nóng)民和銀行)的現(xiàn)實情況下，若農(nóng)民和合作的銀行出現(xiàn)利益不均衡現(xiàn)象將直接影響雙方金融交易的進一步擴大，甚至影響到交易的順利完成。另一方面，由于現(xiàn)有金融市場在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的競爭存在不充分性，以及金融機構(gòu)與擔保機構(gòu)間地位的不對等性，導致了擔保公司對銀行的依賴性遠大于后者對前者的依賴性；二是現(xiàn)有的合作放款利率和銀行風險責任未被大部分銀行認可。近年來，隨著國家三部門政策的頒布和國家農(nóng)業(yè)擔保聯(lián)盟公司與銀行間相關(guān)協(xié)議的簽訂，各類銀行業(yè)金融機構(gòu)逐漸開始重視“三農(nóng)”的普惠制貸款業(yè)務(wù)，并把農(nóng)業(yè)擔保公司定為合作的首選目標，但由于對銀行風險責任(如 20%風險自擔)和“一刀切”的合作放款利率等問題存在疑慮，導致現(xiàn)狀是部分銀行特別是基層的農(nóng)商行等雖然簽訂合作協(xié)議但不開展實質(zhì)性業(yè)務(wù)合作，甚至拒絕與農(nóng)業(yè)擔保公司合作[1]。

(二)市、縣級政府推動農(nóng)業(yè)擔保體系建設(shè)的積極性不高

作為國家“扶持三農(nóng)”的一項重大部署和實施黨的十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要突破口，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)擔保體系建設(shè)在開展農(nóng)業(yè)擔保工作的過程中，存在著國家和省政府重視，基層部門和新型經(jīng)營主體祈盼擔保貸款，而負責實際建設(shè)與推動工作的市、縣級政府工作參與度低、拖拉的現(xiàn)象。目前各縣政府在“政銀擔”模式中僅負責提供辦公場所，而沒有真正積極深入地參與到體系建設(shè)中。出現(xiàn)這種“兩頭熱、中間涼”現(xiàn)象的原因有：一是財政問題。在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)擔保體系建設(shè)過程中，通常需要市、縣級財政共同出資承擔其分支機構(gòu)的建立，但當前基層政府部門受財力的限制，剛性支出壓力較大；二是認識問題。部分市、縣級政府部門對國家“聚焦三農(nóng)” “扶持三農(nóng)”的政策理解不到位，對解決農(nóng)業(yè)建設(shè)中農(nóng)民“融資難”的問題認識不到位，不愿意承擔負責篩選和推薦“二次增信、二次開發(fā)”的更多適合擔保項目的任務(wù)，未真正參與農(nóng)業(yè)擔保體系建設(shè)的集團化和集約化辦公的新的“政銀擔”合作模式， 否認農(nóng)民“融資難”與政府的相關(guān)性；三是責任心問題。部分市、縣政府的責任心不強，在篩選推薦項目過程中，未按擔保立項標準嚴格把關(guān)，存在應付、突擊推薦任務(wù)，隨意推薦等行為，不利于“政銀擔”合作模式長效機制的建立。

(三)抵押擔保措施相對不足，反擔保實施存在一定難度

作為國家為解決農(nóng)民“融資難、融資貴”問題而成立的農(nóng)業(yè)擔保公司，雖然是以國家“政策性”為前提，以降低“貸款門檻”為目標而產(chǎn)生的，但究竟其本質(zhì)仍為金融企業(yè)，也需要加強風險把控，控制風險代償率，尋求反擔保。但在實踐中，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)體系尚未完全建立，農(nóng)民反擔保物不足，且擔保物處置難、不易變現(xiàn)[2]。

(四)現(xiàn)有“政銀擔”模式的風險分擔機制存在缺陷

目前，現(xiàn)有的“政銀擔”模式設(shè)計中缺乏風險再分擔機制，擔?；鸬拇鷥斞a貼是擔保機構(gòu)分散違約風險的唯一途徑，直接后果就是一旦出現(xiàn)大面積自然災害等不可抗力的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風險，必將導致大量的擔保基金的投入。而地方政府受財力限制，很難實現(xiàn)為擔保基金持續(xù)注資，這必將導致這一可持續(xù)性在很大程度上取決于擔保基金的數(shù)量的“政銀擔”模式的可持續(xù)性難以確定[3]。

(五)相關(guān)法律和政策不健全

目前，在全國范圍內(nèi)均存在著與融資擔保行業(yè)的相關(guān)法律和法規(guī)不健全的問題。完備的法律環(huán)境的缺失，將導致很難處理融資擔保行業(yè)運行過程中所牽扯到的權(quán)責問題，甚至嚴重影響著整個政策性融資擔保體系和風險控制體系的建設(shè)進程。以遼寧省融資擔保體系的建設(shè)為例，目前僅以地方法規(guī)的形式對區(qū)域內(nèi)融資擔保行業(yè)進行了規(guī)范，而與之緊密聯(lián)系的融資擔保行業(yè)監(jiān)管、省風險補償機制和風險分擔機制等均未以法律形式出現(xiàn)，這必將導致難以在法律層面形成較強約束力，從而大大降低了融資擔保行業(yè)的風險管控能力。另外，在融資擔保法律、政策中，關(guān)于融資擔保機構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策尚未落實，而在代償、追償?shù)确矫娴脑V訟中，還存在著法律未對銀行債權(quán)做出明確規(guī)定的法律漏洞，這些都可能直接或間接導致銀行利益受損，進而嚴重影響政策性融資擔保體系的建設(shè)。因此，融資擔保行業(yè)的法律和政策缺失可直接或間接導致的風險不可忽視。

(六)信用信息的不對稱性

盡管融資擔保公司在發(fā)放貸款前進行嚴格的貸前審查，但受國內(nèi)的信用體系不完善、央行的征信管理系統(tǒng)暫未向擔保公司開放、“三農(nóng)”客戶層次不同，以及審批人員的道德風險等因素影響，加大了貸前的審批成本和審批風險。同時受融資擔保機構(gòu)、受保企業(yè)之間和貸款企業(yè)之間的信息不對稱性影響，導致融資擔保行業(yè)很難清晰地認識和發(fā)現(xiàn)風險，并及時地化解風險，嚴重制約了融資擔保行業(yè)的風險控制[4]。

三、遼寧省促進農(nóng)業(yè)“政銀擔”合作模式發(fā)展的對策

(一)爭取政策支持， 促進“政銀擔”三方合作

1.發(fā)揮政府的引導和扶持作用

以省農(nóng)擔公司為載體，打造政策性農(nóng)業(yè)融資擔保平臺。由財政部門制訂與農(nóng)業(yè)擔保相關(guān)的擔保費用補助、業(yè)務(wù)獎勵、績效考核、監(jiān)督管理及稅收減免優(yōu)惠等相關(guān)配套制度，同時進一步明確農(nóng)業(yè)擔保公司主要扶持的對象和重點產(chǎn)業(yè)，并針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行政策細化引導和支持。由農(nóng)業(yè)部門發(fā)揮行業(yè)管理優(yōu)勢，利用基層農(nóng)業(yè)部門熟悉農(nóng)業(yè)農(nóng)村，貼近農(nóng)民的便捷條件，積極做好農(nóng)業(yè)擔保政策宣傳、項目篩選和項目推薦工作，協(xié)助開展風險評估和在保后的技術(shù)指導服務(wù)。

2.發(fā)揮合作銀行協(xié)同作用

金融機構(gòu)要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策和金融政策的雙向作用，積極利用好自身管理資源、網(wǎng)點資源、渠道資源、風控體系等優(yōu)勢，協(xié)同遼寧省農(nóng)擔公司做好業(yè)務(wù)產(chǎn)品設(shè)計、業(yè)務(wù)開發(fā)、調(diào)查審核、風險防控、保后服務(wù)等工作。通過開辟與遼寧省農(nóng)擔公司合作的綠色通道，提供更加便捷、高效的金融服務(wù)。

3.形成“三方聯(lián)動”，共同推進“政銀擔”的合作

一是地方政府要認真開展摸底調(diào)查，積極承擔主體篩選的職能，最終向農(nóng)擔公司推薦所在地可靠的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；二是合作銀行要嚴格進行調(diào)查驗證，充分發(fā)揮審核評估的職能，實現(xiàn)與農(nóng)擔公司業(yè)務(wù)上的聯(lián)合；三是農(nóng)擔公司在業(yè)務(wù)上要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、高效服務(wù)的職能，確保業(yè)務(wù)辦理的效率和質(zhì)量。同時，基層地方政府和銀行網(wǎng)點要發(fā)揮地緣優(yōu)勢，配合農(nóng)擔公司做好保后服務(wù)和風險預警，地方政府、農(nóng)擔公司、銀行共同對違約貸款追償，通過三方合力，建立行之有效的失信懲戒機制，共同打造農(nóng)村信用環(huán)境。

4.創(chuàng)新風險分擔機制

一方面，融資擔保公司應該依托“政銀擔”合作模式，并以此為契機主動引進其他金融主體，形成多金融主體的新型融資擔保合作模式，如擔保公司和信托公司、保險公司或租賃公司合作。另一方面，充分利用當前高速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)金融，開展“擔保+互聯(lián)網(wǎng)”模式，構(gòu)建新型的網(wǎng)上擔保平臺和審核評估體系。這樣既可以有效分擔銀擔模式的合作風險，拓展融資擔保公司的業(yè)務(wù)，同時也能更好地滿足“三農(nóng)”的擔保需求，增加貸款完成率。

(二)實現(xiàn)風險防范的全管控

1.完善風險防范體系

一是研究現(xiàn)有農(nóng)業(yè)融資擔保特點，建立并完善其行業(yè)標準、監(jiān)管辦法和風險防范機制，規(guī)范農(nóng)業(yè)融資擔保行為；二是提升農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)的經(jīng)營風險管理水平，建立與經(jīng)營風險相關(guān)的識別、內(nèi)控和救助等制度；三是科學確定保證金比率、擔保倍數(shù)及利率水平等；四是明確“政銀擔”風險的分擔比例，以及風險準備金提取的方式、標準和監(jiān)管等內(nèi)容。

2.健全征信用信機制

地方政府應負責：一是組織工商、稅務(wù)、人民銀行地方支行、銀監(jiān)局、商業(yè)銀行等有關(guān)部門開展與“三農(nóng)”相關(guān)的信息收集和整合工作，以此為基礎(chǔ)建立“三農(nóng)”的信用數(shù)據(jù)庫，并持續(xù)進行數(shù)據(jù)的更新和健全工作；二是持續(xù)推進“三農(nóng)”信用評價體系的建設(shè)，增強“三農(nóng)”信息的共享度，減少信息不對稱；三是進一步完善相關(guān)的法律法規(guī)，增加借款人的違約成本和懲處力度，從而達到降低“政銀擔保貸款”風險的目的[5]。

3.營造良好運行環(huán)境

一是完善現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場和制度，積極推動農(nóng)村房屋、土地及集體經(jīng)濟股權(quán)的確權(quán)、登記和頒證；二是改進和調(diào)整現(xiàn)有的風險問責和績效考核機制，弱化或降低涉及農(nóng)業(yè)融資擔保貸款的贏利考核要求；三是將擔保公司的業(yè)績考核與擔保業(yè)務(wù)規(guī)模、受惠農(nóng)戶(主體)個數(shù)、幫農(nóng)服務(wù)水平和風險把控成效等掛鉤。

(三)推動農(nóng)業(yè)信貸擔保發(fā)展的配套措施建設(shè)

1.加強各級政府的組織領(lǐng)導

目前，應采取如下主要措施：一是發(fā)揮省級政府及有關(guān)部門在整個建設(shè)過程中的主導和推動作用。通過省政府將農(nóng)業(yè)擔保工作列入對所有涉農(nóng)部門及各市、縣的年度目標責任考核范圍，起到各相關(guān)專業(yè)部門在農(nóng)業(yè)信貸擔保工作中真正牽頭、檢查督促、指導和落實工作任務(wù)的作用，形成合力，切實確保整個工作形成閉環(huán)管理；二是強調(diào)市級黨委和政府的樞紐聯(lián)結(jié)作用，做好相關(guān)政策和信息的上傳下達工作。以市為單位的采取全市整體與重點縣推進相結(jié)合的措施，通過對篩選出的典型項目加以引導和激勵，達到“以點帶面”，通過推進典型項目引領(lǐng)和帶動農(nóng)業(yè)信貸擔保工作整體發(fā)展的目的；三是提高各縣級黨委和政府的主觀能動性，切實為農(nóng)業(yè)金融搭建好平臺和相關(guān)配套服務(wù)，確保為金融機構(gòu)篩選推薦適貸、適擔的優(yōu)質(zhì)項目，并做好為新型適度規(guī)模經(jīng)營主體建立信用體系檔案等基礎(chǔ)性工作(包括提供政府掌握的涉農(nóng)信用信息等)，全力推進農(nóng)村社會信用體系的建設(shè)，積極配合降低金融擔保風險。

2.動員各級政府做好涉農(nóng)扶持項目報備，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)客戶服務(wù)全覆蓋

為確保政策性擔保服務(wù)可為扶持的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形成有效輻射面，帶動更多農(nóng)民增收，建議動員各級政府對于在“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”指導下進行的近三年各類投建、維護的“特色小鎮(zhèn)” “最美鄉(xiāng)村”“田園綜合體”等項目進行梳理，由項目評比推送單位組織融資需求信息表，將政策性擔保服務(wù)作為獎補措施的一部分進行落實，相關(guān)信息每半年由項目承建單位更新并報送遼寧省農(nóng)擔公司備選。在各項評選項目中落選的項目中也可擇優(yōu)同時報送為選拔培育服務(wù)對象。

與此同時，省級各職能部門如農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、自然資源廳、林業(yè)草原局、文化和旅游廳、商務(wù)廳、科技廳等也可將其扶持的涉農(nóng)重點項目、企業(yè)、農(nóng)業(yè)帶頭人、優(yōu)秀職業(yè)農(nóng)民等的相關(guān)數(shù)據(jù)實現(xiàn)與農(nóng)業(yè)擔保公司的共享，以減少遼寧省農(nóng)擔公司及其辦事處的信息確準壓力，加快業(yè)務(wù)推廣的速度。除重點扶持的產(chǎn)業(yè)與項目外，各職能部門還應廣泛征集新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的動態(tài)信息，承擔部分培育有新增貸款潛力的企業(yè)主與農(nóng)戶，使其知曉并具有利用政策性擔保服務(wù)的基本常識的職能。

3.建立可持續(xù)的資本金補充和風險補償機制

按照國務(wù)院有關(guān)“三農(nóng)”的工作要求，建立向遼寧省農(nóng)擔公司持續(xù)的資本金補充機制，同時在綜合考慮在保余額、在保數(shù)量、資本金使用效率數(shù)、放大倍、扶貧、業(yè)務(wù)發(fā)展需要等因素的前提下，向省農(nóng)擔公司進行增資，年增資幅度不應低于前一年省“三農(nóng)”貸款平均增速，并將該部分資金納入本級財政年度預算。同時各級政府需要考慮代償率等因素，明確差異化風險補償機制，確保省農(nóng)擔公司實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。