警察協(xié)助分類的再探討

鄭 琳

警察協(xié)助，是《人民警察法》修改過程中的焦點(diǎn)之一?；厮菀酝P(guān)于警察協(xié)助的研究，在警察協(xié)助分類方面缺乏細(xì)致的分析和探討，而這是警察協(xié)助規(guī)范化和法治化的重要前提。本文在既有的對警察協(xié)助初步分類探討的基礎(chǔ)上，即已在內(nèi)容上將警察協(xié)助分為執(zhí)法協(xié)助和一般職務(wù)協(xié)助①鄭琳：《警察協(xié)助活動的分類改革與完善路徑》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2020年第1 期。的基礎(chǔ)上，從警察協(xié)助的主體和性質(zhì)兩個(gè)視角切入，對警察協(xié)助的分類再行探討并提出未來的發(fā)展方向。

一、主體視角：內(nèi)部協(xié)助義務(wù)和對外職務(wù)協(xié)助

（一）警察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)助義務(wù)

不同地域、不同部門之間的警察機(jī)關(guān)只要無隸屬關(guān)系②目前學(xué)界通說認(rèn)為，協(xié)助只能發(fā)生在無隸屬關(guān)系的行政主體之間，參見王麟：《行政協(xié)助論綱——兼評〈中華人民共和國行政程序法（試擬稿）〉的相關(guān)規(guī)定》，《法商研究》2006年第1 期；黃學(xué)賢、周春華：《行政協(xié)助概念評析與重塑》，《法治論叢》2007年第3 期；唐震：《再論行政協(xié)助概念之界定》，《東方法學(xué)》2012年第4 期。，都可能發(fā)生協(xié)助關(guān)系。警察機(jī)關(guān)之間的協(xié)助實(shí)屬一種普遍現(xiàn)象。一警察機(jī)關(guān)的執(zhí)行區(qū)域往往涉及其他機(jī)關(guān)的轄區(qū)，或所需文件為其他警察機(jī)關(guān)掌管，或人員、設(shè)備不足有待其他警察機(jī)關(guān)的協(xié)助，因此常需通過請求協(xié)助方式，要求其他警察機(jī)關(guān)提供必要助力，以完成任務(wù)。此亦事所當(dāng)然，警察機(jī)關(guān)之間，彼此有協(xié)助的必要和義務(wù)。③蔡震榮：《警察法總論》，一品文化出版社2015年版，第110-111頁。在2016年版的《人民警察法》修訂草案第14 條規(guī)定了警察機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部協(xié)助義務(wù)：“地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法在本行政區(qū)域內(nèi)履行職責(zé)。公安機(jī)關(guān)負(fù)有互相協(xié)助的義務(wù)，因履行職責(zé)需要請求異地公安機(jī)關(guān)協(xié)作、配合的，有關(guān)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定予以協(xié)作、配合?！?/p>

最常見的警察機(jī)關(guān)之間的協(xié)助發(fā)生在不同區(qū)域之間。由于新的歷史時(shí)期，我國在經(jīng)濟(jì)、社會、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)方面都發(fā)生著重大變化，整個(gè)社會的開放性、流動性大大增強(qiáng)，由此帶來的外來人口與常住人口接近、“城中村”問題、境外人員增多、非法入境、非法居留、非法就業(yè)等“三非”問題逐漸突出，不同區(qū)域間的警察協(xié)助已經(jīng)成為社會管理的必然趨勢。此外，群體性事件的爆發(fā)、大型災(zāi)害事故的發(fā)生、舉辦各種活動的需要以及虛擬社會的挑戰(zhàn)，也成為不同區(qū)域間警察協(xié)助的推動力。①魏永忠：《警務(wù)合作理論與范式——兼論處置社會安全突發(fā)事件區(qū)域合作機(jī)制》，中國法制出版社2017年版，第18頁。

我國警察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域普遍使用屬地管轄原則。但不可否認(rèn)的是，“異地用警”有助于對突出治安問題進(jìn)行集中整治②姚邁：《異地用警之我見》，《公安研究》2003年第6 期。，在治理酒駕、查處涉牌涉證違法、化解信訪矛盾等方面發(fā)揮了重要的作用?！爱惖赜镁北举|(zhì)上是一種橫向的輔助性行政行為，歸結(jié)于行政協(xié)助。③李銘：《異地用警問題法理分析》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2011年第1 期。但由于在不同區(qū)域的警察機(jī)關(guān)之間尚未形成合法有效的協(xié)助機(jī)制，“異地用警”引發(fā)了爭議，有執(zhí)法常態(tài)化、本地化的呼吁。④宛詩平：《“異地用警”屢建奇功的反思》，《人民法院報(bào)》2013年11月6日。盡管當(dāng)前不提“異地用警”，但不同地域的警察機(jī)關(guān)之間協(xié)助基于現(xiàn)實(shí)的需要是必然的。我們否定的是以“異地用警”完全代替“本地用警”，而非在本地和異地警察之間架構(gòu)協(xié)助的橋梁。以道路交通安全管理為例，交通肇事、套牌車、酒駕等違法司機(jī)的跨區(qū)域逃竄，違法行為發(fā)生地的交警就需要逃逸地交警的協(xié)助，以早日將違法司機(jī)繩之以法。

警察機(jī)關(guān)不同部門之間的協(xié)助是另一種常見的警察機(jī)關(guān)之間協(xié)助。因?yàn)橐豁?xiàng)警察任務(wù)的完成，有時(shí)需要不同部門之間的協(xié)助、配合。在這個(gè)任務(wù)執(zhí)行過程中，必然有一個(gè)部門處于主要地位，而其他部門處于輔助性地位。在處置社會重大治安事件時(shí)，治安警就是重點(diǎn)行動力量，起主導(dǎo)作用，防爆、交通、巡邏、消防等警種為行動支援力量，負(fù)責(zé)對外圍地區(qū)進(jìn)行警戒、實(shí)施安全保衛(wèi)、加強(qiáng)安全防范等工作，起到的就是輔助性作用。⑤魏永忠：《警務(wù)合作理論與范式——兼論處置社會安全突發(fā)事件區(qū)域合作機(jī)制》，中國法制出版社2017年版，第40頁。但在道路交通安全管理過程中，涉及到查處醉駕、超速、超載等交通違法行為時(shí)，交警就是主要的執(zhí)法力量，不過會請求治安警予以協(xié)助保障，尤其是遇到暴力抗法情形時(shí)，此時(shí)治安警的作用就得以發(fā)揮。警察機(jī)關(guān)之間不同部門、不同警種的配合還體現(xiàn)在信息資源協(xié)助方面，治安警在處理治安案件時(shí)，基于對違法嫌疑人身份信息的需求必然要請求戶籍警予以協(xié)助，對于電子數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等信息就需要網(wǎng)安部門的協(xié)助。

總而言之，日益復(fù)雜多元的社會形勢，要求不同地域、不同部門的警察機(jī)關(guān)之間必須加強(qiáng)協(xié)助、互相配合，通過合作實(shí)現(xiàn)警察任務(wù)。如果警察機(jī)關(guān)之間“只靠單打獨(dú)斗”“自掃門前雪”，“互相扯皮推諉”，治理效果一定會大打折扣。

（二）警察機(jī)關(guān)對外職務(wù)協(xié)助

警察機(jī)關(guān)協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)達(dá)成行政目標(biāo)，在整個(gè)過程中更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)輔助性地位。其他行政機(jī)關(guān)有采取措施的權(quán)限時(shí)，警察機(jī)關(guān)不得越俎代庖、越界處理，除非有急迫之情事或其他行政機(jī)關(guān)在事實(shí)或法律上無法處理時(shí)，警察機(jī)關(guān)基于補(bǔ)充性的地位，始得啟動措施，排除妨害，維持治安。⑥林明鏘：《警察法學(xué)研究》，新學(xué)林出版社2011年版，第72頁。2016年《人民警察法》修訂草案的第15 條規(guī)定了警察機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)之間的外部警務(wù)協(xié)助：“其他國家機(jī)關(guān)遇有妨礙其依法履行職責(zé)且自身不能排除的情形，請求公安機(jī)關(guān)協(xié)助的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)范圍內(nèi)提供協(xié)助。除緊急情況外，請求協(xié)助的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出書面申請。不予協(xié)助的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明理由?！蔽覈鞕C(jī)關(guān)協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)的規(guī)定，散見在各個(gè)部門法中。見表1。

表1 警察機(jī)關(guān)對外職務(wù)協(xié)助

通過表1可以看出，警察機(jī)關(guān)協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)涵蓋的領(lǐng)域十分廣泛，涉及到海關(guān)部門、文物部門、國家情報(bào)部門、民政部門、衛(wèi)生部門、軍事行政部門、教育部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門、保密行政部門、工商部門、國土部門、食品藥品監(jiān)督管理部門等。尤其是在衛(wèi)生行政領(lǐng)域，法律、行政法規(guī)都對警察機(jī)關(guān)協(xié)助的事項(xiàng)予以了規(guī)定?，F(xiàn)行的《稅收征收管理法》雖然并未直接涉及“警察機(jī)關(guān)協(xié)助”的類似表述，但其第5 條規(guī)定了各部門的協(xié)助義務(wù)，警察機(jī)關(guān)理應(yīng)包含在內(nèi)。然而，目前警察機(jī)關(guān)經(jīng)常協(xié)助的城管執(zhí)法，迄今為止卻沒有一部法規(guī)對此行為進(jìn)行規(guī)范。最新出臺的《城市管理執(zhí)行辦法》更是對“公安”“協(xié)助”只字未提，導(dǎo)致警察協(xié)助城管執(zhí)法存在無法可依的情形。除此之外，警察機(jī)關(guān)協(xié)助基層政府部門推行各種政策，以聯(lián)合執(zhí)法名義開展的非警務(wù)活動也缺乏法律的約束，這也是迫切需要解決的問題。

二、性質(zhì)視角：裁量性與時(shí)間性

警察機(jī)關(guān)協(xié)助根據(jù)性質(zhì)的不同，還可以劃分裁量協(xié)助和羈束協(xié)助、日常協(xié)助和緊急協(xié)助兩組類別。

（一）羈束協(xié)助和裁量協(xié)助

如果法律法規(guī)對警察協(xié)助行為作出強(qiáng)制性規(guī)定①唐震：《行政協(xié)助行為研究》，中國法制出版社2017年版，第67頁。，明確表述為“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助”，毫無疑問，屬于羈束協(xié)助行為。其具體到法規(guī)范領(lǐng)域，見表2。

表2 警察羈束協(xié)助行為

通過表2可以發(fā)現(xiàn)，對警察羈束協(xié)助行為并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在內(nèi)容方面并非只局限于暴力抗法等危險(xiǎn)防止型協(xié)助行為，一些技術(shù)協(xié)助、服務(wù)協(xié)助等領(lǐng)域法律法規(guī)都作了“應(yīng)當(dāng)協(xié)助”的表述。根據(jù)羈束行政行為的定義，只要法律規(guī)范對警察協(xié)助的范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序等作了較詳細(xì)、具體、明確的規(guī)定，警察機(jī)關(guān)實(shí)施羈束行政行為，很少有自行斟酌、選擇、裁量的余地。①姜明安：《行政法》，北京大學(xué)出版社2017年版，第238頁。即使沒有“應(yīng)當(dāng)協(xié)助”的法規(guī)范表述，仍然可以理解為警察羈束協(xié)助。只不過，當(dāng)前散見在各部門法中警察協(xié)助的規(guī)定都比較簡單概括，警察法或是程序法、強(qiáng)制法中又缺乏統(tǒng)一的警察協(xié)助立法，所以這樣的警察羈束協(xié)助行為還不存在。

與羈束協(xié)助相對應(yīng)的就是裁量協(xié)助，警察機(jī)關(guān)有選擇做或者不做的裁量權(quán)。②余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2014年版，第155頁。在法律規(guī)范中，與之相對應(yīng)的表述就是“可以協(xié)助”，筆者同樣進(jìn)行了梳理，見表3。

表3 警察裁量協(xié)助行為

與“應(yīng)當(dāng)協(xié)助”相比，直接規(guī)定警察機(jī)關(guān)“可以協(xié)助”的條文并不多，與之相關(guān)的就是衛(wèi)生行政中的兩個(gè)條文，分別是針對精神病人的采取措施住院治療以及傳染病防治中的采取強(qiáng)制隔離治療措施，警察機(jī)關(guān)有裁量是否協(xié)助的余地。由是觀之，立法已經(jīng)限縮了警察機(jī)關(guān)判斷協(xié)助與否的裁量權(quán)，這其實(shí)在本質(zhì)上也說明了警察機(jī)關(guān)協(xié)助的義務(wù)色彩。當(dāng)然，從整個(gè)行政裁量過程論的視角來看，警察機(jī)關(guān)在協(xié)助的程序、內(nèi)容、方式等方面仍有一定的裁量空間，需要通過規(guī)則的建構(gòu)③[美]戴維斯：《裁量正義》，畢洪海譯，商務(wù)印書館2009年版，第253頁?；蛘哒f是統(tǒng)一裁量觀下裁量基準(zhǔn)的設(shè)定④周佑勇：《行政裁量基準(zhǔn)研究》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第88頁。來完善整個(gè)警察協(xié)助過程。

（二）日常協(xié)助和緊急協(xié)助

警察機(jī)關(guān)日常協(xié)助是最普遍的一種形式，與警察機(jī)關(guān)職責(zé)的行使是不可分割的。無論是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中最基礎(chǔ)的秩序協(xié)助，還是在行政機(jī)關(guān)遇到技術(shù)的難題，信息的瓶頸抑或是宣傳服務(wù)的需要，警察機(jī)關(guān)在接到請求后予以協(xié)助都是日常協(xié)助的范疇。警察機(jī)關(guān)日常協(xié)助的第一個(gè)環(huán)節(jié)，首先是行政機(jī)關(guān)提出協(xié)助請求；第二個(gè)環(huán)節(jié)是警察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查以及決定是否予以協(xié)助；第三個(gè)環(huán)節(jié)是在具體的協(xié)助實(shí)施過程中，警察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)扮演輔助者的角色，在職責(zé)范圍之內(nèi)提供必要的、正確的協(xié)助。

警察機(jī)關(guān)實(shí)施緊急協(xié)助，可以區(qū)分為兩種情況對待。一種是行政主體在日常執(zhí)法中突然遭遇暴力抗法，需要警察機(jī)關(guān)緊急提供協(xié)助；另一種情況則是在出現(xiàn)突發(fā)自然災(zāi)害、疫情、騷亂時(shí)，警察機(jī)關(guān)協(xié)助有關(guān)行政主體履行職責(zé)。如在突發(fā)重大疫情時(shí)，警察機(jī)關(guān)需按照《傳染病防治法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等有關(guān)規(guī)定，積極協(xié)助衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制隔離治療、控制、撲滅等措施。在面對突發(fā)自然災(zāi)害時(shí)，我國組建了應(yīng)急管理部予以應(yīng)對，但并非意味著警察機(jī)關(guān)可以袖手旁觀?！度嗣窬旆ā返?1 條規(guī)定人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)。積極協(xié)助應(yīng)急管理部門開展相關(guān)工作是警察機(jī)關(guān)不可或缺的職責(zé)。當(dāng)突發(fā)重大騷亂、群體性事件時(shí)，各警種之間的協(xié)助配合尤為重要，如果涉及信訪矛盾，警察機(jī)關(guān)還必須協(xié)助信訪部門以及出問題的根源部門處理問題爭議。雖然我國立法層面還未制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，但《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為緊急事態(tài)的立法采取的是以行政協(xié)調(diào)為主、行政協(xié)助補(bǔ)充的應(yīng)急管理體制①黃學(xué)賢、吳志紅：《行政協(xié)助分類初探》，《江蘇社會科學(xué)》2009年第1 期。，警察機(jī)關(guān)的緊急協(xié)助行為可以以此為參照。

三、警察協(xié)助未來的發(fā)展方向

（一）主體間的協(xié)助義務(wù)動態(tài)化

其一，大部制改革的政策驅(qū)動。當(dāng)前的行政管理方式已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了命令/服從型、分權(quán)/碎片化的發(fā)展階段后，已邁入?yún)f(xié)同/合作型的整體性治理階段。②陳輝：《技術(shù)化行政的演進(jìn)與大部制改革的整體性邏輯》，《南京師大學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2017年第2 期。大部制的改革，更強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)助、配合，警察機(jī)關(guān)也不例外。

首先，就警察機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)外部關(guān)系而言，在最新的改革方案中，新成立的應(yīng)急管理部整合了公安消防部隊(duì)③《（兩會受權(quán)發(fā)布）關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》，http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/ 14/c_1122533011.htm以專門應(yīng)對突發(fā)事件。這意味著警察機(jī)關(guān)在消防領(lǐng)域?qū)⒂稍瓉戆l(fā)揮的主導(dǎo)作用轉(zhuǎn)化為協(xié)助作用，特別是在當(dāng)前的過渡、銜接階段更為明顯。從長遠(yuǎn)來看，由于警察機(jī)關(guān)本身有公益援助的職責(zé)，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，警察機(jī)關(guān)協(xié)助應(yīng)急管理部應(yīng)對自然災(zāi)害必然會常態(tài)化。

其次，就警察機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系而言，將公安部的出入境管理、邊防檢查職責(zé)建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制，整合成立了國家移民管理局。④國家移民管理局官網(wǎng)，http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2254997/index.html這意味著在統(tǒng)一的職能整合的情況下，警察機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部協(xié)助機(jī)制更為完善，減少了“各自為政”“相互踢皮球”的情形。警察機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的職能整合，往往考慮到警察行政管理過程中存在職能分叉、多頭管理的問題。筆者認(rèn)為，警察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能整合后的好處在于，對外協(xié)助機(jī)制更為通暢，對內(nèi)協(xié)助機(jī)制更為高效。

隨著我國大部制改革的不斷深化，國務(wù)院機(jī)構(gòu)的職能整合還處在動態(tài)變化之中，警察機(jī)關(guān)的職能也會隨之調(diào)整。但無論是職能的向外剝離重組，還是內(nèi)部職能的優(yōu)化整合，警察機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)始終是不斷發(fā)展和完善的。

其二，行政分工深化下，部分警察職能由主導(dǎo)變?yōu)閰f(xié)助。如果說大部制的改革，是出于國家整體治理的需要，由政策推動警察機(jī)關(guān)職能的分化整合，繼而警察機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)隨之動態(tài)調(diào)整、完善，那么基于行政分工的不斷深化，部分警察職能由主導(dǎo)變?yōu)閰f(xié)助則更多是一種內(nèi)在的、自發(fā)性的。

自清末興辦警政以來，我國警察機(jī)關(guān)的職能在不同的時(shí)間段已經(jīng)有部分被剝離出去，最為顯著的就是衛(wèi)生行政職能，警察機(jī)關(guān)從全面掌控到間接協(xié)助，再到現(xiàn)今的只在重大疫情等特定情況下協(xié)助采取強(qiáng)制措施，已經(jīng)完成從幕前到幕后的角色轉(zhuǎn)變。從衛(wèi)生行政即可管窺出，警察機(jī)關(guān)職能從分離到協(xié)助的過程并非是徹底的，而且分化的程度也不盡相同，所對應(yīng)的協(xié)助義務(wù)也各異。但不容忽視的是，在依法治國的時(shí)代，警察機(jī)關(guān)基于行政分工由主導(dǎo)走向協(xié)助，必須要在法治的軌道上運(yùn)行，不能隨意發(fā)揮，這也是依法行政的題中之義。

其三，面臨新的挑戰(zhàn)，成立專業(yè)警種提供協(xié)助義務(wù)。當(dāng)前社會是一個(gè)充滿不穩(wěn)定因素的“風(fēng)險(xiǎn)社會”。來自環(huán)境污染、食品藥品安全、互聯(lián)網(wǎng)的挑戰(zhàn)與威脅，不得不要求警察機(jī)關(guān)能夠積極應(yīng)對，保障公共安全，促進(jìn)社會福祉。為此，網(wǎng)絡(luò)警察、旅游警察等新的警種應(yīng)運(yùn)而生。新警種的成立并不意味著警察機(jī)關(guān)增加新的職能。只是為了應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，警察機(jī)關(guān)必須要有專門的警種處理更為專業(yè)和技術(shù)性的問題，是在原來警察職能的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化。新警種的成立，從外部關(guān)系而言，是增加了與相應(yīng)行政機(jī)關(guān)更為便捷的協(xié)助通道，深化原有的協(xié)助義務(wù)。

（二）警察協(xié)助義務(wù)的性質(zhì)不斷明確化

其一，羈束裁量下的協(xié)助義務(wù)。我國當(dāng)前的警察協(xié)助法律規(guī)范中，以強(qiáng)制性規(guī)范居多。換句話說，就是更強(qiáng)調(diào)警察機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)，在協(xié)助或不協(xié)助之間沒有太多的裁量空間，從這個(gè)層面上講，更符合羈束性要求。但另一方面，在具體的協(xié)助方式、協(xié)助內(nèi)容、協(xié)助程序上，法律并沒有規(guī)定，警察機(jī)關(guān)在如何協(xié)助方面擁有較大的自由裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，警察機(jī)關(guān)的協(xié)助行為應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的法規(guī)規(guī)制，是羈束裁量下的協(xié)助義務(wù)。

在大陸法系的傳統(tǒng)行政法學(xué)中，根據(jù)受法律拘束程度的不同，將行政行為分為受法律拘束的羈束行為和承認(rèn)一定自由度的裁量行為，又將裁量行為分為羈束裁量（又稱為法規(guī)裁量）和自由裁量（又稱為便宜裁量），羈束裁量有法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以在法規(guī)的空間幅度內(nèi)進(jìn)行選擇。①王貴松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第23頁。從警察協(xié)助性質(zhì)未來的發(fā)展方向來看，對于警察如何協(xié)助必然要有相應(yīng)的規(guī)則或是裁量基準(zhǔn)出臺。申言之，警察機(jī)關(guān)的協(xié)助必然是在裁量基準(zhǔn)的空間幅度內(nèi)進(jìn)行選擇。

第一步是對警察協(xié)助的內(nèi)容作出限制。警察協(xié)助內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確與警察職責(zé)有關(guān)，即使沒有明確的上位法規(guī)定，通過法解釋的方式也能夠在規(guī)則的涵攝范圍之內(nèi)得出警察協(xié)助的義務(wù)。值得注意的是，警察在信息協(xié)助過程中，要注意對公民個(gè)人隱私、國家秘密的保護(hù)。在執(zhí)法協(xié)助過程中，警察協(xié)助的前提應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中遇有非警力協(xié)助不足以排除的障礙。②余凌云：《警察行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐》，中國人民公安大學(xué)出版社2007年版，第42頁。在技術(shù)協(xié)助過程中，警察協(xié)助杜絕使用技術(shù)偵查措施，避免使用刑事手段，以防止對當(dāng)事人基本權(quán)利造成侵害。

第二步是對警察協(xié)助的程序作出規(guī)制。從行政機(jī)關(guān)提出協(xié)助請求，到警察機(jī)關(guān)內(nèi)部審查作出決定，再到警察機(jī)關(guān)具體實(shí)施協(xié)助行為，整個(gè)協(xié)助過程都應(yīng)當(dāng)有明確的程序規(guī)則建構(gòu)，警察機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行裁量而非憑主觀意志任意協(xié)助。當(dāng)然針對不同的協(xié)助主體，不同的協(xié)助內(nèi)容，程序的規(guī)制會有所區(qū)別。③鄭琳：《警察協(xié)助活動的分類改革與完善路徑》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2020年第1 期。

第三步是警察機(jī)關(guān)采取的協(xié)助方式受到規(guī)則約束。警察機(jī)關(guān)在執(zhí)法協(xié)助過程中，采取不同的強(qiáng)制措施要有適用順序，遵循比例原則，能通過強(qiáng)制帶離現(xiàn)場或是約束當(dāng)事人解決爭議的，就盡量不使用行政拘留的方式。④鄭琳：《論警察協(xié)助執(zhí)行義務(wù)》，《中國刑警學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1 期。

其二，根據(jù)協(xié)助性質(zhì)的緊急程度進(jìn)行三層次劃分。傳統(tǒng)上一般將行政協(xié)助根據(jù)緊急與否劃分為日常協(xié)助（一般協(xié)助、平時(shí)協(xié)助）和緊急協(xié)助。在緊急協(xié)助中，還可以劃分為緊急執(zhí)法協(xié)助和突發(fā)事件協(xié)助。之所以要進(jìn)行三層次劃分，筆者認(rèn)為，主要是緊急執(zhí)法協(xié)助與突發(fā)事件協(xié)助存在明顯區(qū)別，與日常協(xié)助更是涇渭分明，通過三層次劃分，可以厘清它們之間的界限，便于采取與之對應(yīng)的協(xié)助措施。

緊急執(zhí)法協(xié)助與突發(fā)事件協(xié)助的最大區(qū)別在于，在突發(fā)事件情況下，如遇有重大自然災(zāi)害或緊急事故，為避免國家或人民遭遇緊急危難，警察機(jī)關(guān)可依上級命令，在無特別法令規(guī)定下，徑行投入?yún)f(xié)助處理。①李震山：《警察行政法論——自由與秩序之折沖》，元照出版社2014年版，第68頁。即警察機(jī)關(guān)可以不在行政機(jī)關(guān)發(fā)出協(xié)助請求的情形下，自發(fā)、主動地進(jìn)行協(xié)助，這是傳統(tǒng)警察協(xié)助被動性特征的例外。突發(fā)事件的緊急與迫切，以及可能造成的生命和財(cái)產(chǎn)重大損失，要求警察機(jī)關(guān)刻不容緩，必須自發(fā)投入?yún)f(xié)助，與應(yīng)急管理部、醫(yī)療衛(wèi)生部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)并肩作戰(zhàn)。

緊急執(zhí)法協(xié)助與日常協(xié)助的區(qū)別更為明顯。日常協(xié)助是一般協(xié)助層面的，既包括秩序協(xié)助、信息協(xié)助、服務(wù)協(xié)助、技術(shù)協(xié)助，也包括警察機(jī)關(guān)一開始就應(yīng)邀參與的執(zhí)行協(xié)助（預(yù)測有暴力抗法的危險(xiǎn)可能性，但不一定會發(fā)生）。在緊急執(zhí)法協(xié)助情況下，由于時(shí)間較為急迫，同時(shí)可能對執(zhí)法人員人身安全產(chǎn)生威脅，警察機(jī)關(guān)協(xié)助的程序、手續(xù)都得簡化，這也是根據(jù)實(shí)際的需要而作出的變通性規(guī)定。

而日常協(xié)助與突發(fā)事件協(xié)助的區(qū)別，也就是一般行政法學(xué)者所比較的一般協(xié)助（平時(shí)協(xié)助）與緊急協(xié)助的區(qū)別，兩者在主體的權(quán)利義務(wù)、程序要求、經(jīng)費(fèi)保證等諸多方面都有顯著差別。②黃學(xué)賢、吳志紅：《行政協(xié)助分類初探》，《江蘇社會科學(xué)》2009年第1 期；李延、蘇爽：《行政協(xié)助的三種模式研究》，《桂海論叢》2007年第6 期；唐震：《行政協(xié)助行為研究》，法律出版社2017年版，第69-74頁。

綜上所述，依據(jù)協(xié)助事項(xiàng)性質(zhì)的緊急程度，劃分為日常協(xié)助、緊急執(zhí)法協(xié)助、突發(fā)事件協(xié)助三個(gè)層次，靈活適用不同的程序與方式，可避免機(jī)械地適用日常協(xié)助程序而不能有效實(shí)現(xiàn)協(xié)助目標(biāo)。

四、結(jié)語

探討警察協(xié)助的分類，是為了更深刻地理解警察協(xié)助制度。從主體和性質(zhì)兩個(gè)觀察視角，可以解讀出不同于執(zhí)法協(xié)助與一般職務(wù)協(xié)助內(nèi)容區(qū)分的意味。主體上的內(nèi)部協(xié)助義務(wù)和對外職務(wù)協(xié)助劃分，具有鮮明的警察協(xié)助的特色，而且主體間的協(xié)助義務(wù)處于不斷動態(tài)變化中。性質(zhì)上根據(jù)裁量性強(qiáng)弱，警察協(xié)助可以分為羈束協(xié)助和裁量協(xié)助，最后走向羈束裁量下的協(xié)助義務(wù)；根據(jù)時(shí)間性緊迫，警察協(xié)助可以分為日常協(xié)助和緊急協(xié)助，而將緊急協(xié)助細(xì)化為緊急執(zhí)法協(xié)助和突發(fā)事件協(xié)助，也是為了適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。警察協(xié)助制度未來的法治化構(gòu)造，必須在警察協(xié)助的不同類型基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。