《安全生產(chǎn)法》的司法實(shí)踐性

文/李遐楨 王紅

2002 年制定并實(shí)施的《安全生產(chǎn)法》至今已經(jīng)有17 年了，在這期間，該法分別于2009 年和2014年進(jìn)行了兩次修改。2016 年12 月，黨中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》發(fā)布，其中很多新要求、新提法需要通過(guò)修改《安全生產(chǎn)法》加以落實(shí)。因此，《安全生產(chǎn)法》的修訂再此被提上了日程。作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法、一般法，修訂必須考慮其司法實(shí)踐性。因此，對(duì)《安全生產(chǎn)法》的司法實(shí)踐性問(wèn)題進(jìn)行研究，正當(dāng)其時(shí)。

《安全生產(chǎn)法》的司法現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，存在這樣或那樣的不足之處，體現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)對(duì)《安全生產(chǎn)法》重視不足，行政執(zhí)法與司法銜接程度不高等方面。之所以產(chǎn)生這些不足，主要原因在于協(xié)調(diào)法律規(guī)定的一般性與社會(huì)生活的特殊性之間存在天然困難，例如法律概念雖然界定一般，但無(wú)法包含特殊等。修訂《安全生產(chǎn)法》時(shí)，開(kāi)門立法、科學(xué)修法，應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)概念，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，用《安全生產(chǎn)法》這部良法實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)工作的善治。

《安全生產(chǎn)法》司法實(shí)踐性的現(xiàn)狀

《安全生產(chǎn)法》作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的一般法，為人民法院裁判與安全生產(chǎn)相關(guān)的案件提供了重要的法律依據(jù)。但該法主要是安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察部門立法，司法機(jī)關(guān)參與較少，該法的司法實(shí)踐性存在不足，也不足為奇。

司法機(jī)關(guān)對(duì)《安全生產(chǎn)法》重視程度不足

《安全生產(chǎn)法》雖然是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的一般法、基本法，但人民法院在裁判有關(guān)案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用該法進(jìn)行裁判的，卻沒(méi)有采用。例如，《安全生產(chǎn)法》第五十三條是關(guān)于生產(chǎn)安全事故導(dǎo)致從業(yè)人員人身傷亡賠償?shù)囊?guī)定。但是，人民法院在審理因生產(chǎn)安全事故造成工傷的案件時(shí)，通常適用最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十二條的規(guī)定，告知其按《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定處理，而《工傷保險(xiǎn)條例》中僅規(guī)定了從業(yè)人員可申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)賠付，而未規(guī)定在工傷保險(xiǎn)賠付之外，從業(yè)人員還可以要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位賠償。所以，有的人民法院判決認(rèn)為，因生產(chǎn)安全事故造成從業(yè)人員傷亡的，僅有工傷保險(xiǎn)賠付，而無(wú)權(quán)要求用人單位賠付。有的人民法院認(rèn)為，生產(chǎn)安全事故認(rèn)定是適用本法第五十三條的前提，在沒(méi)有生產(chǎn)安全事故認(rèn)定的情況下，從業(yè)人員不能根據(jù)本條之規(guī)定，要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位承擔(dān)賠償責(zé)任。

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與司法銜接程度不高

安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與司法銜接問(wèn)題非常重要。但目前安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接程度不高，具體表現(xiàn)如下：

第一，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接問(wèn)題。安全生產(chǎn)違法行為存在各種情形，有的構(gòu)成犯罪，有的不構(gòu)成犯罪，有的違法行為中個(gè)別行為人涉嫌構(gòu)成犯罪。雖然2001 年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，2019 年5 月，應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，明確涉嫌安全生產(chǎn)犯罪案件主要有7 類。但實(shí)踐中，仍有諸多問(wèn)題并不明確。例如，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的是違法行為還是案件，是整個(gè)案件移送還是僅移送涉嫌犯罪的嫌疑人以及相關(guān)的證據(jù)材料，諸如此類的問(wèn)題，仍有進(jìn)一步明確的必要。

第二，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)《安全生產(chǎn)法》有關(guān)條款理解存在很大分歧。例如，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)《安全生產(chǎn)法》第一百零九條規(guī)定的“負(fù)有責(zé)任”的理解就存在很大分歧。根據(jù)《國(guó)家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于廣東省汕尾市“4·4”較大道路交通事故行政處罰有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（安監(jiān)總廳管二函〔2012〕205 號(hào)），“直接原因和間接原因都是造成事故發(fā)生的重要原因”“負(fù)有責(zé)任”包含“直接責(zé)任”，也包括“間接責(zé)任”。而最高人民法院2010 年10 月27 日作出《關(guān)于安監(jiān)部門是否有權(quán)適用<安全生產(chǎn)法>及<生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例>對(duì)道路交通安全問(wèn)題予以行政處罰及適用法律問(wèn)題的答復(fù)》（[2010]行他字第12 號(hào)）認(rèn)為，“未履行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)義務(wù)不是發(fā)生交通事故直接原因的，安監(jiān)部門適用《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第三十七條對(duì)相關(guān)運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施行政處罰不妥。”所以，人民法院認(rèn)為“負(fù)有責(zé)任”僅指“直接責(zé)任”。

第三，對(duì)《條例》法律地位的認(rèn)識(shí)不夠高。人民法院的很多判決認(rèn)為，《條例》是一部行政法規(guī)。但《立法法》第九十五條規(guī)定“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決?！边@里的“授權(quán)”主要有兩種形式：其一，通過(guò)立法方式，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)；第二，通過(guò)授權(quán)函的形式，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。我國(guó)《安全生產(chǎn)法》第八十三條規(guī)定“事故調(diào)查和處理的具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。”所以，國(guó)務(wù)院制定的《條例》應(yīng)該是根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)制定的行政法規(guī)，雖然為行政法規(guī)，但在法律效力上并不比全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律低。

人民法院對(duì)事故調(diào)查報(bào)告（批復(fù)）的審查范圍和強(qiáng)度認(rèn)識(shí)不明確

安全生產(chǎn)事故發(fā)生原因和性質(zhì)的調(diào)查是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作。正因?yàn)榇?，法律法?guī)才規(guī)定必須成立由相關(guān)方面組成的調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，且要求成員應(yīng)當(dāng)具有事故調(diào)查所需要的知識(shí)和專長(zhǎng)，必要時(shí)還可以邀請(qǐng)專家進(jìn)行技術(shù)鑒定。在田興福與國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局一案中【北京市高級(jí)人民法院行政判決書(shū)（2018）京行終2074 號(hào)】，人民法院認(rèn)為被訴批復(fù)正是基于涉案調(diào)查報(bào)告和技術(shù)鑒定報(bào)告而作出，在調(diào)查組成員和技術(shù)專家的身份符合法律要求，調(diào)查方法程序和手段合法正當(dāng)，沒(méi)有證據(jù)證明他們與事故調(diào)查存在利害關(guān)系，且并無(wú)證據(jù)足以推翻技術(shù)專家的鑒定結(jié)論和事故調(diào)查組的調(diào)查結(jié)論的情況下，一般應(yīng)當(dāng)對(duì)涉案事故報(bào)告和技術(shù)鑒定報(bào)告的調(diào)查認(rèn)定予以尊重?？梢?jiàn)，該案中，法院對(duì)事故發(fā)生的原因等并不進(jìn)行判斷。但在哈爾濱朗奧客運(yùn)有限公司訴呼蘭安監(jiān)局行政處罰一案中【黑龍江省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū)（2017）黑行申240 號(hào)】，黑龍江省高級(jí)人民法院則對(duì)“安全教育培訓(xùn)不是事故發(fā)生的直接原因”進(jìn)行了判斷，雖然這種判斷是以事故調(diào)查中將其作為間接原因?yàn)榛A(chǔ)的。

《安全生產(chǎn)法》司法實(shí)踐性不足產(chǎn)生的原因

《安全生產(chǎn)法》司法實(shí)踐性不足產(chǎn)生的原因有很多，但最核心的原因是法律規(guī)定的一般性與社會(huì)生活的特殊性之間協(xié)調(diào)存在天然的困難，這種矛盾集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

概念界定了一般 但不能滿足邊緣性問(wèn)題的需要

我國(guó)法律屬于大陸法系，以成文法為法的表現(xiàn)方式，成文法則是以概念為基礎(chǔ)構(gòu)建起來(lái)的體系。所以，概念是理解一部法律的基礎(chǔ)。我國(guó)《安全生產(chǎn)法》中也使用了大量概念。但《安全生產(chǎn)法》中的很多概念，例如“生產(chǎn)安全事故”的概念與《條例》中的“生產(chǎn)安全事故”的概念是否等同？有些生產(chǎn)安全事故不組織事故調(diào)查，不存在生產(chǎn)安全事故的認(rèn)定，所以人民法院就不能依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第五十三條裁判，而是適用了《人身?yè)p害賠償解釋》的規(guī)定，甚至造成了在工傷保險(xiǎn)賠償之外，能否要求用人單位賠償問(wèn)題的爭(zhēng)論。再如，“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”是否包含自然人？山東高院在孫書(shū)松訴萊州市安監(jiān)局安監(jiān)行政處罰案中認(rèn)為：“《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定該法適用的主體是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。單位指機(jī)關(guān)、團(tuán)體或?qū)儆谝粋€(gè)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的各個(gè)部門，是有組織結(jié)構(gòu)的整體。自然人作為一個(gè)不可分割的個(gè)體，與單位是對(duì)立的概念，不存在包含與被包含的關(guān)系?！彼缘贸龅慕Y(jié)論是：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不包含自然人。而《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第六十八條卻規(guī)定了：“本辦法所稱的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，是指合法和非法從事生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本單元，包括企業(yè)法人、不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個(gè)體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。”

司法權(quán)與行政權(quán)的邊界劃分存在天然的困難

行政權(quán)必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)依據(jù)法定的程序行使，而司法權(quán)則是對(duì)行政權(quán)行使的監(jiān)督。行政訴訟直接調(diào)整行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。但是，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，并不意味著法院可以不受限制地對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)行為進(jìn)行完全替代式審查和決定。哪些屬于司法權(quán)可以干預(yù)的范圍；哪些必須交給行政機(jī)關(guān)解決，法院等司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)進(jìn)行干預(yù)——二者之間若想作出楚河漢界般的明確劃分，非常困難。

違法行為的復(fù)雜性造成行政執(zhí)法與刑事司法銜接困難

安全生產(chǎn)違法行為非常復(fù)雜，有的僅構(gòu)成行政違法，給予行政處罰，有的涉嫌構(gòu)成犯罪，需要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。同一個(gè)違法行為，是應(yīng)給予行政處罰還是要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，在很多情況下，屬于量變引起質(zhì)變的問(wèn)題。行政違法的量變達(dá)到何種程度才會(huì)引起質(zhì)變，從而構(gòu)成犯罪，非常難判斷。所以，哪些安全生產(chǎn)違法行為需要移送，哪些安全生產(chǎn)違法行為無(wú)須移送，這由執(zhí)法機(jī)關(guān)判斷還是司法機(jī)關(guān)判斷，仍具有爭(zhēng)議。

完善《安全生產(chǎn)法》司法實(shí)踐性的建議

《安全生產(chǎn)法》的落實(shí)不但需要安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法，還需要司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)。所以，《安全生產(chǎn)法》的修訂，必須考慮該法的司法實(shí)踐性。在修法過(guò)程中，司法實(shí)踐性考慮得越充分，越有利于今后的執(zhí)法和司法達(dá)成共識(shí)，越有利于維護(hù)《安全生產(chǎn)法》的權(quán)威，越有利于安全生產(chǎn)工作的開(kāi)展。針對(duì)《安全生產(chǎn)法》司法實(shí)踐性的不足以及不足產(chǎn)生的原因，我們?cè)谛抻啞栋踩a(chǎn)法》時(shí)，應(yīng)處理好以下3 個(gè)問(wèn)題：

明確相關(guān)概念

法律概念是理解一部法律的鑰匙，《安全生產(chǎn)法》也不例外。針對(duì)目前司法實(shí)踐和執(zhí)法實(shí)踐中不清的概念，我們應(yīng)加以明確。例如，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、安全生產(chǎn)、生產(chǎn)安全事故、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、從業(yè)人員、危險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)和隱患等概念。同時(shí)，還要處理好有關(guān)概念之間的關(guān)系，如危險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)與隱患三者之間是何種關(guān)系，違法行為與事故隱患的關(guān)系等。

加強(qiáng)立法科學(xué)化

黨的十八屆四中全會(huì)提出“良法善治”，而“良法”是“善治”的基礎(chǔ)。安全生產(chǎn)工作也要實(shí)現(xiàn)“良法善治”，加強(qiáng)《安全生產(chǎn)法》立法的科學(xué)化是實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)工作善治的基礎(chǔ)。安全生產(chǎn)工作并非應(yīng)急管理部一家的事情，也不是負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門等多家行政機(jī)關(guān)的事情，而是需要行政執(zhí)法和司法合力才能做好的工作。所以，修訂《安全生產(chǎn)法》應(yīng)當(dāng)開(kāi)門立法，廣泛征求立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等各家單位的意見(jiàn)，開(kāi)門立法，科學(xué)修法。

加強(qiáng)溝通 促進(jìn)司法機(jī)關(guān)對(duì)法律的理解

開(kāi)門立法、科學(xué)立法固然重要。但一部法律要滿足復(fù)雜的社會(huì)生活需要，還必須對(duì)法律進(jìn)行科學(xué)、合理的解釋。例如，“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”是否包含自然人，“生產(chǎn)安全事故認(rèn)定”是否為《安全生產(chǎn)法》第五十三條的適用前提，《安全生產(chǎn)法》第一百零九條“負(fù)有責(zé)任”是直接因果關(guān)系還是間接因果關(guān)系……諸多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)定理解上的分歧，需要負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)對(duì)《安全生產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定的理解。[本文作者李遐楨，系中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院教授；王紅，系北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院副教授]