論我國壟斷協(xié)議豁免制度的完善

卜易偉

摘 要：壟斷協(xié)議豁免制度初見于2008年8月1日施行的《反壟斷法》第十五條規(guī)定，立法的形式上以中國國情為基礎(chǔ)借鑒西方國家的立法經(jīng)驗，以列舉方式對豁免制度的具體情形和條件做出明確規(guī)定。壟斷協(xié)議相關(guān)制度建立并實施已有十余年，雖然對于經(jīng)濟秩序與國家社會公共利益維護意義重大，但執(zhí)法與司法實踐中問題逐漸凸顯。

關(guān)鍵詞：壟斷協(xié)議;反壟斷;反壟斷法;豁免制度

一、我國壟斷協(xié)議豁免制度的相關(guān)概念

（一）壟斷協(xié)議的含義

壟斷協(xié)議需具備三方面含義，一是壟斷協(xié)議的法律主體為兩個或兩個以上獨立的市場主體;二是壟斷協(xié)議的具體形式包括采用協(xié)議、決定或一致行動的協(xié)同行為來實施限制、排除競爭的行為;三是壟斷協(xié)議以限制、排除競爭為目的。

（二）壟斷協(xié)議的豁免

壟斷協(xié)議的豁免意為經(jīng)營者之間達成的限制競爭的壟斷協(xié)議協(xié)議，本應(yīng)被《反壟斷法》所禁止，基于其沒有造成限制竟?fàn)幍暮蠊蛘咴斐傻膿p害小于對竟?fàn)幍拇龠M等原因，或者基于國家發(fā)展的考慮，經(jīng)過合法程序認(rèn)為其不違反《反壟斷法》。

二、壟斷協(xié)議豁免制度的法律規(guī)定

《反壟斷法》于2008年實施后國務(wù)院各部委及各地方相繼起草公布了壟斷協(xié)議豁免制度相關(guān)實施細則，對于豁免制度適用進行細化。國務(wù)院反壟斷委員會辦公室2016年3月公布《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南（征求意見稿）》;2016年5月公布的《關(guān)于壟斷協(xié)議豁免一般性條件和程序的指南（征求意見稿）》細化壟斷協(xié)議豁免的一般性條件和程序;2017年3月公布《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于濫用知識產(chǎn)權(quán)的反壟斷指南（征求意見稿）》以上三部實施細則均在一定程度上對壟斷協(xié)議豁免制度進行了細化和明確，但是均尚未正式頒布實施。2019年6月，國家市場監(jiān)管管理總局出臺了《反壟斷法》三部配套規(guī)章，其中《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》細化了壟斷協(xié)議認(rèn)定方法和執(zhí)法程序，并于2019年9月1日施行。2020年1月2日，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《<反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”），意見稿在壟斷協(xié)議相關(guān)規(guī)定方面亦有所涉及。綜上所述，對于壟斷協(xié)議豁免制度的法律規(guī)定仍應(yīng)以現(xiàn)行《反壟斷法》第十五條規(guī)定的壟斷協(xié)議豁免制度的具體情形和條件為基本考量。

三、壟斷協(xié)議豁免制度的執(zhí)法適用

2017年工商部門與發(fā)改委共查處經(jīng)濟壟斷案件181件，其中查處橫向壟斷協(xié)議案件165件，占年度比例九成;縱向壟斷協(xié)議案件1件，年度比例不足百分之一。在2017 年度工商及發(fā)改委公布查處的經(jīng)濟壟斷協(xié)議案件中，均未適用壟斷協(xié)議豁免制度，且當(dāng)事人未提出豁免申請。

2018年原工商部門、發(fā)改委和市場監(jiān)管部門查處反壟斷行政處罰案件共計92件其中原工商部門查處29件，占年度比例三成;發(fā)改委及其下屬的價格監(jiān)督部查處50件，比例超五成;市監(jiān)局查處13件，比例不足兩成。2018年與2017年相比，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)查處的重點領(lǐng)域仍然集中在民生行業(yè)。

根據(jù)市場監(jiān)管總局官網(wǎng)2019年公布的行政處罰信息可知，涉及壟斷協(xié)議的行政執(zhí)法案件共11件，涉及行業(yè)主要分布于建材行業(yè)如杭州市13家混凝土企業(yè)壟斷協(xié)議案件、衢州市8家混凝土企業(yè)壟斷協(xié)議案件;此外，還涉及與民生相關(guān)的駕培行業(yè)、液化氣經(jīng)營行業(yè)、餐飲業(yè)等行業(yè)。

四、我國壟斷協(xié)議豁免制度的困境及完善

（一）我國反壟斷協(xié)議制度的困境

反壟斷執(zhí)法程序缺陷備受學(xué)界關(guān)注。我國的《反壟斷法》并未對反壟斷執(zhí)法程序作出明確規(guī)定，各執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中遵照本部門的有關(guān)程序規(guī)則或者遵照一般的行政執(zhí)法程序進行執(zhí)法，此種情形下案件能否得到有效、公正的處理尚存疑問。

反壟斷執(zhí)法監(jiān)督缺位問題也一直是學(xué)界焦點。行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督方面：內(nèi)部監(jiān)督容易形成“內(nèi)部包庇”。根據(jù)《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，不服市場監(jiān)管部門、發(fā)改委、原工商部門的行政處罰時，只能先向行政決定的作出機關(guān)申請復(fù)議，然后才能向國務(wù)院申請裁決;而省級市場監(jiān)管部門、工商部門辦理的壟斷協(xié)議案件，只能向國家市場監(jiān)管總局、原國家工商總局或者當(dāng)?shù)氐氖〖壢嗣裾暾垙?fù)議。

行政系統(tǒng)外部的司法監(jiān)督中，涉案當(dāng)事人與執(zhí)法機關(guān)由于在社會地位以及社會資源上的巨大差異，在應(yīng)訴實力、取證權(quán)利、信息獲取方面也存在著極大差異性，最終只有極少數(shù)的經(jīng)營者會選擇司法監(jiān)督。

社會監(jiān)督作為一種私權(quán)利的監(jiān)督，監(jiān)督的渠道來源于執(zhí)法機關(guān)的信息公開，群眾無法參與進去，執(zhí)法機關(guān)向公眾展示的只有決定書，而相關(guān)的調(diào)查、取證環(huán)節(jié)等信息卻沒有公開。

（二）我國反壟斷協(xié)議制度的完善

1.完善豁免范圍

我國的《反壟斷法》在第十五條第一款中列舉了予以豁免的六種壟斷協(xié)議類型。在2019年9月實施的《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第二十七條提出反壟斷執(zhí)法機關(guān)在認(rèn)定壟斷協(xié)議是否屬于《反壟斷法》第十五條規(guī)定的情形時應(yīng)考慮四種因素，但關(guān)于四種因素的適用順序，是否需要同時滿足未作出解釋說明。而在最新公布的意見稿（修訂草案）中第十八條即為草案中壟斷協(xié)議豁免制度條款，第二款規(guī)定經(jīng)營者還應(yīng)當(dāng)證明所達成的協(xié)議是相關(guān)情形的必要條件，且不會限制相關(guān)市場的競爭并使消費者分享由此產(chǎn)生的利益。

2.加強信息公開與社會監(jiān)督

《反壟斷法》規(guī)定構(gòu)成壟斷行為的，應(yīng)當(dāng)向社會公布。壟斷協(xié)議能夠被豁免的，也應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，彰顯法律對于遵守法律的經(jīng)營者的公平對待，而壟斷協(xié)議被豁免向社會公開，充分體現(xiàn)對于社會大眾知情權(quán)的尊重。

結(jié)語

鑒于相關(guān)法律實施時間較短，尚處于不斷發(fā)展時期，在面臨挑戰(zhàn)與難題的同時還應(yīng)看到我國反壟斷領(lǐng)域中的取得的諸多實效。隨著壟斷協(xié)議豁免制度相關(guān)配套法規(guī)、實施細則的出臺，該制度逐步走向完善。

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（作者單位：中央民族大學(xué)，北京 100081）