特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的政策工具分析

張蕓 羅大蒙

摘???要：特色小鎮(zhèn)是在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化背景下，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和鄉(xiāng)村振興的重要舉措。要實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的有效治理，達(dá)成國(guó)家政策目標(biāo)，有賴于有效政策工具的選擇和運(yùn)用。特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃編制、綜合開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)、投融資等環(huán)節(jié)具有不同的特性，可以選擇不同的政策工具。但無(wú)論選擇何種政策工具，都應(yīng)該堅(jiān)持以人為本的原則，打造宜居宜業(yè)宜游的特色空間聚落，提高人民群眾的獲得感和幸福感。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn);治理;政策工具

中圖分類(lèi)號(hào)：F32?????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B?????????doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.03.017

文章編號(hào)：1009-6922（2020）03-86-06

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代既是“共建共治共享”的時(shí)代，也是注重質(zhì)量和效益的時(shí)代。新時(shí)代的社會(huì)治理只有在治理的理念、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、過(guò)程、機(jī)制、工具等層面精準(zhǔn)定位和精細(xì)化操作，才能進(jìn)一步促進(jìn)治理格局的精益革新和治理質(zhì)量的提檔升級(jí)。我國(guó)特色小鎮(zhèn)治理興起于浙江，是按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展新理念，提倡生產(chǎn)、生活、生態(tài)的融合，在挖掘產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊(yùn)和生態(tài)稟賦基礎(chǔ)上，形成的產(chǎn)、城、人、文四位一體的特色空間聚落。作為一種新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念，它不僅承載著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的使命，更是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。

2016年10月和2017年7月，國(guó)家住建部、發(fā)改委、財(cái)政部先后對(duì)外公布了中國(guó)特色小鎮(zhèn)第一批（127個(gè)）和第二批（276個(gè)）名單，進(jìn)而將中國(guó)“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)推向高潮，各省市也隨之跟進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)特色小鎮(zhèn)總量已近1900個(gè)。特色小鎮(zhèn)的治理模式、治理格局、治理質(zhì)量等會(huì)形成一種強(qiáng)大的示范效應(yīng)，并成為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成敗的關(guān)鍵。但目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨著定位不準(zhǔn)、質(zhì)量不高、特色不明、重建設(shè)輕管理、體制機(jī)制障礙比較突出等困境和難題，這些已與建設(shè)初衷有偏差，嚴(yán)重影響到了特色小鎮(zhèn)功能的發(fā)揮。因此，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)機(jī)制變革既是時(shí)代所需，也是使命使然。

一、政策工具的類(lèi)型劃分與選擇模型

政策工具（policy?instruments），又稱(chēng)治理工具（governing?instruments），其研究的核心議題便是“如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)”[1]，它是將政策理念和政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體政策行動(dòng)的機(jī)制，是連接目標(biāo)與結(jié)果的橋梁，是政策執(zhí)行的必要路徑。政策工具的選擇和應(yīng)用是政策目標(biāo)能否達(dá)成的關(guān)鍵。合適的政策工具有利于改善政策方案，提升政策執(zhí)行的質(zhì)量和效果，解決復(fù)雜性的政策問(wèn)題;而政策工具選擇失當(dāng)則會(huì)成為政策失敗的重要因素。但是，如何劃分政策工具類(lèi)型，構(gòu)筑政策工具箱，并依據(jù)不同的目標(biāo)和政策議題打開(kāi)工具箱，選擇合適的政策工具或工具組合，這在政策過(guò)程中是難點(diǎn)。

學(xué)者依據(jù)不同維度將政策工具劃分為不同類(lèi)型。加拿大學(xué)者霍利特和拉梅什根據(jù)公共物品供給和服務(wù)過(guò)程中的政府介入程度高低，將政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強(qiáng)制型工具等三種類(lèi)型。[2]我國(guó)學(xué)者陳振明根據(jù)現(xiàn)代化管理技術(shù)的發(fā)展要求，將政策工具分為三大類(lèi)，即市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。[3]172這些政策工具的分類(lèi)無(wú)疑均具有一定的科學(xué)性，為我們提供了可供選擇的工具箱，但他們也忽視了不同政策主體在社會(huì)問(wèn)題或政策問(wèn)題的治理中政策工具選擇的差異，他們將政策工具的主體僅僅限于政府，而“其他主體也可以擁有自己的政策工具”。[3]170治理作為一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，倡導(dǎo)多主體的合作共治，政府、市場(chǎng)、社會(huì)通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，處理公共事務(wù)、解決政策問(wèn)題?；诖耍詷?gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)的合作治理機(jī)制為遵循，依據(jù)政策承接主體的不同，可將政策工具劃分為社會(huì)工具（家庭和社區(qū)、志愿者服務(wù)、社會(huì)組織、公眾參與）、市場(chǎng)工具（民營(yíng)化、用者付費(fèi)、合同外包、產(chǎn)權(quán)交易、特許經(jīng)營(yíng)）、政府工具（管制與放松管制、分權(quán)與權(quán)力下放、直接提供、稅收、補(bǔ)貼、內(nèi)部市場(chǎng)、貸款、投融資、財(cái)政撥款）、混合工具（公私伙伴關(guān)系）等（如圖1）。

政策工具是由政策主體將政策方案落實(shí)于政策客體，為達(dá)到政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。政策工具的選擇會(huì)受到政策環(huán)境、政策目標(biāo)、治理模式、治理客體及工具本身的特性等因素的影響。政策執(zhí)行的環(huán)境會(huì)影響治理模式的一元化抑或多元化。一般而言，政治環(huán)境緊張會(huì)導(dǎo)致政治權(quán)力擴(kuò)張，壓縮治理主體多元發(fā)展空間，政府一元化治理會(huì)占據(jù)主導(dǎo)地位;反之，政治權(quán)力的收縮會(huì)有利于治理主體多元化?！罢吣繕?biāo)為政策工具規(guī)定了方向，為判斷政策工具的有效性提供了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)”[3]193，政策目標(biāo)的構(gòu)成及其復(fù)雜性程度也會(huì)影響到治理模式，越復(fù)雜的政策目標(biāo)體系越需要多元主體的合作。同樣，治理客體特性的不同意味著需要選擇不同的治理模式。政策工具的選擇還需要考慮政策工具本身的特性，“每種工具都有其適用范圍，都有其價(jià)值，但不能包治百病”。[3]195因而，政策工具的選擇模型如圖2所示，依據(jù)不同的問(wèn)題（治理客體）、不同的目標(biāo)、不同的治理模式及不同的政策環(huán)境，在考慮每種工具的特性之后由治理主體從工具箱里選擇不同的治理工具。納入工具箱的工具其適用的范圍、特征、優(yōu)劣等會(huì)隨著實(shí)施環(huán)境、作用對(duì)象的不同而發(fā)生變化，但它屬于因變量，不會(huì)自動(dòng)對(duì)政策工具的選擇產(chǎn)生影響。因此，政策目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)和治理客體就成為影響工具選擇的重要變量。在政策目標(biāo)確定后，治理結(jié)構(gòu)和客體便具有了關(guān)鍵性作用。

二、川東北的特色小鎮(zhèn)建設(shè)——以S鎮(zhèn)為例

達(dá)州市S鎮(zhèn)是四川省首批省級(jí)特色小鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)2019年1月入選第七批中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)。千年古鎮(zhèn)S鎮(zhèn)因場(chǎng)鎮(zhèn)境內(nèi)的15座石拱橋而得名。1933年底，紅三十軍政治部進(jìn)駐S鎮(zhèn)，在這里留下大量紅色遺跡。這里有蜚聲中外的“列寧街”和上將遲浩田題寫(xiě)碑銘的“中國(guó)紅色第一街”，是一個(gè)人們銘記紅軍奮斗精神的特色旅游觀光之地。鑒于S鎮(zhèn)豐富的紅色文化資源，達(dá)州市達(dá)川區(qū)緊緊抓住S鎮(zhèn)的文化內(nèi)核，將紅軍文化與物質(zhì)文化遺產(chǎn)相結(jié)合，突出中國(guó)紅色第一街“列寧街”的品牌和載體效應(yīng)，進(jìn)行積極引導(dǎo)和傳承，努力將S鎮(zhèn)打造為紅軍文化體驗(yàn)小鎮(zhèn)。

（一）努力破解體制機(jī)制要素制約

在紅色文化特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，S鎮(zhèn)不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，努力破解要素制約。一是創(chuàng)新治理方式，采用政府服務(wù)外包方式，將垃圾清運(yùn)業(yè)務(wù)承包給公司，實(shí)行公司化經(jīng)營(yíng);組建場(chǎng)鎮(zhèn)供水公司，將供水業(yè)務(wù)社會(huì)化。引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體成立協(xié)會(huì)，成功組建商會(huì)，實(shí)現(xiàn)個(gè)體私營(yíng)老板“自己管自己”。二是大膽突破聚資金，借助達(dá)川區(qū)政府投資公司外殼，積極包裝旅游扶貧項(xiàng)目，全力爭(zhēng)取國(guó)家低息、貼息貸款。大力包裝旅游項(xiàng)目，爭(zhēng)取建成鎮(zhèn)級(jí)投融資平臺(tái)，吸引社會(huì)資金參與建設(shè)。三是主動(dòng)對(duì)接謀革新，積極對(duì)接達(dá)川區(qū)編制委員會(huì)辦公室，成功增加行政編制2個(gè)、事業(yè)編制4個(gè)，組建社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，將原有的“七站八所”整合為政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，全部納入政府統(tǒng)一考核，實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一行動(dòng)。

（二）積極爭(zhēng)取政策資金扶持

一是用小資金撬動(dòng)大項(xiàng)目。S鎮(zhèn)有效利用百鎮(zhèn)建設(shè)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)契機(jī)，先后爭(zhēng)取到中央污水處理專(zhuān)項(xiàng)資金1000萬(wàn)元，建成污水處理廠;利用百鎮(zhèn)建設(shè)2016年支持資金啟動(dòng)景觀大道和紅星廣場(chǎng)建設(shè)后，獲得農(nóng)發(fā)行旅游扶貧貸款1億元左右;引入上海綠地等房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，用PPP項(xiàng)目模式保護(hù)性開(kāi)發(fā)古鎮(zhèn)。二是用小指標(biāo)獲得大支持。用足百鎮(zhèn)建設(shè)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)土地指標(biāo)政策，建成污水處理廠和兩處泵房，徹底解決場(chǎng)鎮(zhèn)生活污水直排難題;規(guī)劃啟動(dòng)景觀大道、紅星廣場(chǎng)和政務(wù)中心建設(shè)，同時(shí)向達(dá)川區(qū)政府爭(zhēng)取3年用地指標(biāo)500畝，為特色小鎮(zhèn)發(fā)展留下足夠空間。三是用新理念贏得大發(fā)展。S鎮(zhèn)堅(jiān)持規(guī)劃先行，主張“策劃-規(guī)劃-建設(shè)”思路，于2013年啟動(dòng)場(chǎng)鎮(zhèn)修規(guī)，將原來(lái)規(guī)劃的3.01平方公里擴(kuò)展到5.09平方公里。達(dá)川區(qū)委將該鎮(zhèn)定位為達(dá)川區(qū)城市副中心，并完成總體規(guī)劃編制，目前確定總規(guī)面積為60平方公里，涵蓋附近4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，帶動(dòng)附近13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行組團(tuán)式發(fā)展，既保留現(xiàn)有小鎮(zhèn)的特色，又為未來(lái)小城鎮(zhèn)發(fā)展指明了方向。

三、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的政策工具選擇

特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”，它在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃布局、生產(chǎn)生活等方面具有明確而獨(dú)特的定位，故而特色小鎮(zhèn)在綜合開(kāi)發(fā)、規(guī)劃編制、運(yùn)營(yíng)、投融資等環(huán)節(jié)也有著自己的特征。要達(dá)到特色小鎮(zhèn)治理目標(biāo)，需要引入政策工具理論，并選擇合適的治理工具，以增強(qiáng)問(wèn)題精準(zhǔn)識(shí)別能力、政策靶向能力、政策執(zhí)行能力，提升小鎮(zhèn)治理的質(zhì)量和效益，進(jìn)而促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機(jī)制“新而活”，走出一條特色鮮明、產(chǎn)城融合、惠及群眾的新型小城鎮(zhèn)之路。

（一）特色小鎮(zhèn)規(guī)劃編制中的政策工具

規(guī)劃，是一種戰(zhàn)略、策略和藍(lán)圖。做好規(guī)劃編制工作是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要前提。沒(méi)有好的編制規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)就會(huì)定位失當(dāng)，陷入同質(zhì)化、地產(chǎn)化的泥沼。因而，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須做好編制規(guī)劃工作，即產(chǎn)業(yè)布局、鄉(xiāng)村田園環(huán)境、整體格局、建設(shè)強(qiáng)度與街坊形態(tài)、商業(yè)與公共服務(wù)設(shè)施、道路與交通設(shè)施、綠地與開(kāi)敞空間、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、傳統(tǒng)文化保護(hù)與傳承等。特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃編制是有關(guān)該區(qū)域全體居民利益的一件大事，應(yīng)秉持政府主持、公眾參與、社會(huì)協(xié)同的理念，打造宜居宜業(yè)宜游的特色空間聚落。

S特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃編制中，政府準(zhǔn)確定位自身角色，主持并非主導(dǎo)，力避包辦和“拍腦袋”決策。達(dá)川區(qū)適當(dāng)下放權(quán)力，并引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)各方主體如家庭和社區(qū)、社會(huì)組織、專(zhuān)家、公眾等參與規(guī)劃編制工作。甚至探索通過(guò)招投標(biāo)等方式將小鎮(zhèn)規(guī)劃編制外包給具有相應(yīng)資質(zhì)的民營(yíng)公司、科研院所、社會(huì)組織等。如達(dá)川區(qū)曾先后將規(guī)劃編制中的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、市政與安全設(shè)施規(guī)劃、旅游規(guī)劃等內(nèi)容分別發(fā)包給ZS產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、WL學(xué)院等。規(guī)劃方案在專(zhuān)家論證、公眾聽(tīng)證通過(guò)后，由政府按照合同協(xié)議付以報(bào)酬。該階段所應(yīng)用的政策工具主要有放松管制、權(quán)力下放等政府工具，家庭與社區(qū)、社會(huì)組織、公眾參與等社會(huì)工具，以及合同外包等市場(chǎng)化工具。只有政府、市場(chǎng)與社會(huì)等各種工具同時(shí)使用，才能確保特色小鎮(zhèn)規(guī)劃編制的科學(xué)、合理，找出既適合特色小鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，又符合其歷史、生態(tài)、人文環(huán)境的小鎮(zhèn)建設(shè)路徑，更好地服務(wù)社區(qū)民眾，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的共建共治共享，促進(jìn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）特色小鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)中的政策工具

特色小鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)主要包括五個(gè)核心層面，即土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、二級(jí)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)鏈整合開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)。

1.土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。特色小鎮(zhèn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)“主要是由政府方通過(guò)委托、招投標(biāo)等方式組織確定的具體實(shí)施主體對(duì)國(guó)有土地和集體土地進(jìn)行征收、拆遷、安置、補(bǔ)償并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地平整的過(guò)程”[4]36。S特色小鎮(zhèn)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主要通過(guò)兩種模式。一是BT模式，即“建設(shè)-移交”模式，在特色小鎮(zhèn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)階段，主要是政府與市場(chǎng)兩大治理主體的合作，政府放松對(duì)土地市場(chǎng)的管制，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)合同出租、競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)等方式，對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)進(jìn)行外包。該模式采用的政策工具主要有：放松管制、財(cái)政撥款等政府工具，合同外包等市場(chǎng)化工具。二是土地資源補(bǔ)償模式，即“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)委托或招標(biāo)等方式確定具備相應(yīng)資質(zhì)企業(yè)負(fù)責(zé)擬實(shí)施整理區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，完成后并以一定面積的土地作為企業(yè)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)對(duì)價(jià)的模式”[4]36。該模式采用的政策工具有：合同外包和補(bǔ)貼。

2.二級(jí)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，即土地使用者經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)建設(shè)，將新建成的房地產(chǎn)進(jìn)行出售和出租的過(guò)程。該階段所采用的政策工具有：民營(yíng)化、放松管制。

3.產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈整合開(kāi)發(fā)。產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的核心，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，特色小鎮(zhèn)便缺少深入而持久發(fā)展的基礎(chǔ)。特色小鎮(zhèn)通過(guò)產(chǎn)業(yè)培育、品牌打造、市場(chǎng)拓展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的整合開(kāi)發(fā)，建立起完整的產(chǎn)業(yè)鏈。S特色小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈整合開(kāi)發(fā)這兩個(gè)階段，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主體的作用，著力打造特色產(chǎn)業(yè)集聚生態(tài)圈。該階段的政策工具主要有：放松管制、權(quán)力下放、特許經(jīng)營(yíng)。

4.城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)，包括城鎮(zhèn)服務(wù)、城市管理以及銀行、學(xué)校、醫(yī)院等城市配套項(xiàng)目的建設(shè)。S鎮(zhèn)在該階段采用公私合作伙伴關(guān)系等混合型政策工具實(shí)施，如BOO模式（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)），私營(yíng)部門(mén)在公共部門(mén)的監(jiān)管下融資、建立、擁有，并永久地經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施部件。

（三）特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)中的政策工具

運(yùn)營(yíng)是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵，好的規(guī)劃編制也需要有效的運(yùn)營(yíng)機(jī)制才能實(shí)施和落地。規(guī)劃與運(yùn)營(yíng)不可偏廢，重規(guī)劃輕運(yùn)營(yíng)，規(guī)劃便會(huì)懸浮，成為水中月鏡中花;重運(yùn)營(yíng)輕規(guī)劃，項(xiàng)目實(shí)施也會(huì)缺乏指導(dǎo)和方向。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃編制做好后，運(yùn)營(yíng)工作便極為重要。特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐中的問(wèn)題，往往是出現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。運(yùn)營(yíng)就是對(duì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程的計(jì)劃、組織、實(shí)施和控制，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下孕育和發(fā)展的特色小鎮(zhèn)，其運(yùn)營(yíng)理念也應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，建立多元主體參與的小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)體系。在傳統(tǒng)的管理理念下，城鎮(zhèn)往往由政府全權(quán)負(fù)責(zé)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，或政府通過(guò)內(nèi)部市場(chǎng)委托其它政府部門(mén)或國(guó)營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)，政府掌握著絕對(duì)的控制權(quán)。這雖然有利于城鎮(zhèn)快速建設(shè)和發(fā)展，但運(yùn)營(yíng)成本較高，政府財(cái)政壓力較大。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)主體、社會(huì)參與的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，由政府主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧c企業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式或企業(yè)主導(dǎo)——政府監(jiān)管模式。在政府與企業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式中，S鎮(zhèn)主要采用了BOO形式（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）運(yùn)作。這能夠有效解決政府財(cái)政難題、激活市場(chǎng)活力。此外，小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)也離不開(kāi)社會(huì)力量和公眾的參與。社會(huì)力量既可作為資本主體承接政府外包服務(wù)，也可作為獨(dú)立的社會(huì)力量與民眾一道監(jiān)督政府與企業(yè)的運(yùn)作行為，促進(jìn)小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制和管理服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)。

綜上，在特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)中，可選擇應(yīng)用的政策工具主要有：管制與放松管制、特許經(jīng)營(yíng)、民營(yíng)化、用者付費(fèi)、政府購(gòu)買(mǎi)、社會(huì)力量、公眾參與等。

（四）特色小鎮(zhèn)投融資中的政策工具

特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須走產(chǎn)融結(jié)合的創(chuàng)新之路，以特色產(chǎn)業(yè)為引擎，以金融為動(dòng)力，產(chǎn)業(yè)依托于金融、金融支援產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)融互動(dòng)，特色小鎮(zhèn)才具有持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力。在S特色小鎮(zhèn)投融資中選擇的政策工具主要有：一是產(chǎn)品眾籌，這也是特色小鎮(zhèn)融資的一種重要方式。相對(duì)于其它融資方式，眾籌具有更為開(kāi)放的特點(diǎn)，特色小鎮(zhèn)可以以自己的特色產(chǎn)品或服務(wù)作為眾籌標(biāo)的。二是融資租賃，特色小鎮(zhèn)可以采用直接融資租賃、設(shè)備融資租賃、售后回租等租賃模式進(jìn)行融資。三是貸款模式，即特色小鎮(zhèn)利用已有資產(chǎn)進(jìn)行抵押貸款。S特色小鎮(zhèn)在投融資中借助區(qū)政府投資公司外殼，積極包裝旅游扶貧項(xiàng)目，全力爭(zhēng)取國(guó)家低息、貼息貸款，爭(zhēng)取建成鎮(zhèn)級(jí)投融資平臺(tái)，吸引社會(huì)資金參與建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

特色小鎮(zhèn)是在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化背景下，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和鄉(xiāng)村振興的重要舉措。特色小鎮(zhèn)具有其獨(dú)特的建設(shè)目標(biāo)，在規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)及投融資等方面體現(xiàn)出與一般小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)及城市不同的治理理念、治理機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的有效治理，達(dá)成國(guó)家政策目標(biāo)，有賴于有效的治理或政策工具的選擇和運(yùn)用。合適的治理或政策工具能夠在政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間架起一座溝通的橋梁，促進(jìn)政策方案有效貫徹、政策執(zhí)行順利推進(jìn)、政策目標(biāo)有效達(dá)成。工具是一種方法和手段，其本身并無(wú)好壞之分，只有適合與不適合之別。每一種工具都有其特征、適用范圍及優(yōu)劣之處，因此對(duì)政策工具的選擇比政策工具本身更為重要。政策工具選擇會(huì)受到政策環(huán)境、政策目標(biāo)、政策客體、治理結(jié)構(gòu)、工具特性等多種因素的影響。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃編制、綜合開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)、投融資等環(huán)節(jié)，可以選擇不同的政策工具，既可以是同一類(lèi)型下單一的工具或多個(gè)工具的聯(lián)合，也可以是不同類(lèi)型下的多個(gè)工具的優(yōu)化組合。但無(wú)論選擇何種政策工具，都應(yīng)該堅(jiān)持以人為本的原則，將特色小鎮(zhèn)打造成宜居宜業(yè)宜游的特色空間聚落，提高人民群眾的獲得感和幸福感。

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責(zé)任編輯：秦利民

[收稿日期]2020-03-15

[作者簡(jiǎn)介]張蕓（1987—），女，四川內(nèi)江人，四川文理學(xué)院助教，主要研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與基層治理;羅大蒙（1985—），男，安徽碭山人，四川文理學(xué)院政法學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授，主要研究方向：當(dāng)代中國(guó)政治，基層治理。

[基金項(xiàng)目]四川文理學(xué)院重點(diǎn)項(xiàng)目《達(dá)州市特色小鎮(zhèn)社會(huì)治理精準(zhǔn)化研究——政策工具的視角》（項(xiàng)目編號(hào)：2017KR001Z）的研究成果;四川文理學(xué)院第一批示范性實(shí)踐教學(xué)基地項(xiàng)目（川文理〔2018〕150號(hào)）。