國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度創(chuàng)新改革研究

文/賈廣葆

一、國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度實(shí)行中存在的問(wèn)題

國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度是歷史的產(chǎn)物，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了很大作用。但在30多年土地使用制度改革中，特別是上世紀(jì)90年代初實(shí)行有償、有期限的土地供應(yīng)出讓方式以來(lái)，國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度的具體實(shí)行出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

（一）地方政府出臺(tái)的規(guī)范性文件與實(shí)際的貫徹落實(shí)彼此脫節(jié)，致使國(guó)有土地收益流失嚴(yán)重

改革開(kāi)放以來(lái)，一些城市針對(duì)國(guó)有劃撥土地上的房屋出臺(tái)了許多規(guī)范性文件，但實(shí)際操作卻與之不相匹配，主要表現(xiàn)如下：

一是地方政府的規(guī)范性文件與實(shí)際管理不匹配。文件規(guī)定對(duì)所有國(guó)有劃撥土地上的房屋進(jìn)行規(guī)范管理，對(duì)合法出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等統(tǒng)一收取土地收益金；而在實(shí)際管理中，只關(guān)注國(guó)有企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、體育場(chǎng)等的管理，嚴(yán)格、規(guī)范收取其土地和房屋資產(chǎn)收益，而把劃撥土地上大量的政府機(jī)關(guān)房產(chǎn)、政府或單位管轄的直管公房、自管公房排除在外，任其租賃經(jīng)營(yíng)，或出租他人，或改變土地用途，賺取巨額收益，有的甚至連起碼的政策性租金或經(jīng)營(yíng)性協(xié)議租金都收不上來(lái)，致使大量國(guó)有土地及其上房屋資產(chǎn)收益流失。

二是地方性規(guī)定與國(guó)家規(guī)定相悖。一些城市的政府官員出于對(duì)其分管行業(yè)、分管單位的“特殊照顧”，或?yàn)榱恕鞍l(fā)展經(jīng)濟(jì)”、“安排人員”，不顧國(guó)家規(guī)定，以出臺(tái)政府文件的形式，隨意將國(guó)有劃撥土地上的公有房產(chǎn)無(wú)償撥給行業(yè)系統(tǒng)單位，供其經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓等而不收取任何費(fèi)用。《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定：“以營(yíng)利為目的，房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取得使用權(quán)的國(guó)有土地上建成的房屋出租的，應(yīng)當(dāng)將租金中所含土地收益上繳國(guó)家?！贝筮B市政府曾出臺(tái)文件，將全市沿街、沿社區(qū)的國(guó)有劃撥土地上的直管公房直接撥給商業(yè)、糧油等行業(yè)部門，以“一紙文件”甚至“一通電話”，將房產(chǎn)管理部門代表國(guó)家經(jīng)租管理的公有房屋直接變成商業(yè)、糧油等行業(yè)部門所有的房產(chǎn)，后來(lái)又在改制中將其直接轉(zhuǎn)為民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人所有。由于“多米諾骨牌效應(yīng)”，其他行業(yè)紛紛效仿，致使國(guó)有劃撥土地上的公房量日漸萎縮，國(guó)有房產(chǎn)、土地收益大量流失。

三是單位和個(gè)人利益與政策規(guī)定相矛盾。在一些城市，一旦單位或個(gè)人獲得國(guó)有劃撥土地上的房產(chǎn)，便把國(guó)家和地方政府有關(guān)國(guó)有劃撥土地及其上房屋的政策法規(guī)置于腦后，而將單位或個(gè)體利益放在首位。主要問(wèn)題如下：其一，大城市、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市對(duì)于國(guó)有劃撥土地及其上房屋的收益管理較為規(guī)范，而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市對(duì)國(guó)有劃撥土地及其上房屋的收益管理不夠規(guī)范，制度不太健全，加之人力有限，相關(guān)工作自由裁量權(quán)彈性較大。其二，對(duì)于歷史上形成的劃撥土地上建設(shè)的房屋，一旦遇到城市更新改造需動(dòng)拆遷時(shí)，一些單位或個(gè)人往往索要巨額補(bǔ)償，而擁有國(guó)有劃撥土地及其上房屋所有權(quán)的國(guó)家，所獲補(bǔ)償卻甚少。其三，一些個(gè)人將國(guó)有劃撥土地上建設(shè)的沿街住宅“住改商”，或自行經(jīng)營(yíng)，或出租，本應(yīng)按一定比例按月向有關(guān)部門繳納收益，但房主不僅不繳納，甚至連正常的租金也往往拒繳或拖延，致使國(guó)有劃撥土地上的房屋出租收益流失較大。

（二）劃撥土地使用總量過(guò)大，供地范圍過(guò)于隨意，對(duì)地方政府的行政權(quán)力缺乏有效的規(guī)制

國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度在我國(guó)歷史上對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了巨大作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、城市的更新以及土地法規(guī)的不斷完善，國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度在具體實(shí)行過(guò)程中，在供地范圍、地方政府行政權(quán)力方面出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

一是劃撥供地總量過(guò)大，土地利用率較低，土地資源浪費(fèi)較多。目前，我國(guó)有將近一半的建設(shè)用地采用行政劃撥方式供應(yīng)?！吨袊?guó)土地》2010年刊文披露，劃撥用地在存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地中的占比分別為50%和30%。隨著城市建設(shè)的加快，國(guó)家大項(xiàng)目以及公共設(shè)施建設(shè)的增多，劃撥用地總量日趨加大，導(dǎo)致其“攤大餅”式向外擴(kuò)張，盲目占地、置換變賣劃撥土地或?qū)潛芡恋厣系慕ㄖ镛D(zhuǎn)讓出租等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。此外，一些城市的大學(xué)、醫(yī)院、體育場(chǎng)館等公共機(jī)構(gòu)，將其原本位于市中心區(qū)域的土地及房產(chǎn)有償置換給開(kāi)發(fā)企業(yè)搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，賺取巨額利潤(rùn)，同時(shí)另行申請(qǐng)劃拔土地搞建設(shè)。就連稅務(wù)、工商、公安、財(cái)政等政府職能部門也采取這種方式，將原辦公場(chǎng)所改變用途自營(yíng)或出租，賺取利潤(rùn)。

二是土地市場(chǎng)高度壟斷，對(duì)地方政府的行政權(quán)力缺乏有效的規(guī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，在土地一級(jí)市場(chǎng)上，市、縣一級(jí)政府行政權(quán)力過(guò)大。國(guó)家明確規(guī)定，“單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)”，劃撥土地須“經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)”。這種城市土地供應(yīng)的壟斷性，反映了地方政府土地行政管理仍然體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維。地方政府對(duì)國(guó)有劃撥土地的管理缺乏規(guī)范、有效的監(jiān)督，以致出現(xiàn)過(guò)于寬松的劃撥土地 “審批”，地方政府領(lǐng)導(dǎo)打招呼、批條子，隨意改變土地容積率、更改土地經(jīng)營(yíng)用途、變更土地規(guī)劃等情況多有發(fā)生，嚴(yán)重干擾了劃撥土地的正常供給。

三是染指農(nóng)村集體土地。隨著城市的更新發(fā)展，城市區(qū)域外延不斷擴(kuò)展，一些城鄉(xiāng)接合部、城市中心區(qū)域外的農(nóng)村集體土地成了“搶手貨”，開(kāi)發(fā)企業(yè)紛紛把手伸向集體土地，租用集體建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，將大量“小產(chǎn)權(quán)房”投放市場(chǎng)公開(kāi)出售，賺取巨額利潤(rùn)。

（三）公共利益的界定、公共產(chǎn)品的提供存在不足之處

一是對(duì)出于公共利益而劃撥供地的政策界定尚不能完全滿足實(shí)際操作的需要。國(guó)家對(duì)出于公共利益而劃撥供地的相關(guān)政策進(jìn)行了反復(fù)修改。2019年8月6日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了修改，新設(shè)第45條，首次對(duì)土地征收的“公共利益”以列舉的方式進(jìn)行了明確界定，其修改力度之大，超過(guò)以往的任何一次。一方面，國(guó)家對(duì)公共利益的界定尚存在一些缺陷，其政策、制度尚存在修改的空間，還有許多不盡完善、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的地方；另一方面，地方政府出于自身城市發(fā)展的需要，想法設(shè)法擴(kuò)大公共利益的范圍，以減少土地征收的成本支出，致使國(guó)家不斷對(duì)公共利益的范圍及界定進(jìn)行修改。

二是相關(guān)機(jī)構(gòu)在提供公共產(chǎn)品時(shí)存在一些問(wèn)題。新中國(guó)成立后，國(guó)家以劃撥土地的方式支持和扶持公共事業(yè)的發(fā)展、方便居民生活是可行的，也是必要的，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展尤其是土地實(shí)行有償供應(yīng)的狀況下，仍然大范圍、大體量地以行政劃撥方式供應(yīng)土地，就極易導(dǎo)致向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中混淆公共性與經(jīng)營(yíng)性的界限。一些公共機(jī)構(gòu)想法設(shè)法擴(kuò)大公益性用地范圍，或以公益性用地為幌子，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目；一些以劃撥方式取得土地的重大項(xiàng)目，如電力、供氣、供暖、交通、水利、地鐵、機(jī)場(chǎng)、公路等，也利用劃撥土地上的建筑進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，導(dǎo)致單位自行支配的“小金庫(kù)”大量滋生，造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，助長(zhǎng)土地壟斷，產(chǎn)生土地尋租等腐敗行為。在劃撥土地進(jìn)行市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，不僅違背了劃撥土地使用權(quán)制度“向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”的設(shè)立初衷，而且也違背了土地立法精神，擴(kuò)大了有償用地與無(wú)償用地之間使用成本的不平等。

（四）劃撥土地存在的某些弊端，一定程度上阻礙了土地市場(chǎng)的市場(chǎng)化改革

我國(guó)對(duì)國(guó)有劃撥土地實(shí)行無(wú)償取得、不限制使用年限、不允許私自流轉(zhuǎn)的“三無(wú)”政策。自土地實(shí)行有償使用以來(lái)，雖然劃撥土地使用的“三無(wú)”特征已發(fā)生變化，但土地管理部門的理念仍然停留在“三無(wú)”政策的框架中，這就不可避免地造成劃撥土地在具體使用上存在一些弊端，在一定程度上阻礙了我國(guó)土地市場(chǎng)的改革發(fā)展。

一是從土地價(jià)值來(lái)看，國(guó)有劃撥土地的市場(chǎng)價(jià)值被嚴(yán)重低估。事實(shí)上，取得劃撥土地的使用權(quán)，雖然無(wú)需繳納土地出讓金，但土地使用者仍需要繳納土地一級(jí)整理的有關(guān)費(fèi)用，即支付土地取得成本。因此，劃撥土地并非完全意義上的無(wú)償取得。然而長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)劃撥土地“無(wú)償”取得的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致劃撥土地的市場(chǎng)價(jià)值被嚴(yán)重低估，土地使用者往往忽略對(duì)劃撥土地進(jìn)行持續(xù)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的增值收益，而一旦人們意識(shí)到劃撥土地強(qiáng)大的潛在市場(chǎng)價(jià)值，那么在巨大利益的驅(qū)動(dòng)下，擁有劃撥土地使用權(quán)的單位或個(gè)人往往會(huì)突破相關(guān)法規(guī)、制度的約束，違規(guī)將劃撥土地推向隱性市場(chǎng)，搞“地下”交易或私下租賃，賺取巨額利潤(rùn)，由此嚴(yán)重阻礙、干擾全面推行土地有償使用制度的改革創(chuàng)新。

二是從土地利用來(lái)看，國(guó)有劃撥土地的利用處置存在困難。國(guó)有劃撥土地使用權(quán)所具有的 “無(wú)期限使用”特性，必然造成劃撥土地的處置困難。這容易給土地利用帶來(lái)“負(fù)能量”，劃撥土地使用者因可“無(wú)期限”擁有土地使用權(quán)，在土地利用方面或粗放利用、無(wú)利益不用，或閑置荒蕪?fù)恋兀斐蓛?yōu)良土地資源的極大浪費(fèi)。此外，為了追取更大利益，非法轉(zhuǎn)讓、私下出租、任意抵押劃撥土地使用權(quán)的情況層出不窮，嚴(yán)重?cái)_亂以公平競(jìng)爭(zhēng)為主要原則的土地交易市場(chǎng)秩序，造成國(guó)有土地資源的大量流失。

三是從政府行政管理現(xiàn)狀來(lái)看，土地的壟斷阻礙土地市場(chǎng)化改革。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的劃撥土地經(jīng)濟(jì)思維，一定程度上造成了地方政府對(duì)土地供給的壟斷，而這種土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷無(wú)疑阻礙了土地市場(chǎng)的市場(chǎng)化改革。地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)具有絕對(duì)的權(quán)力，土地出讓必須“經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)”，而地方政府往往存在土地調(diào)控政策職能的“缺位”，缺乏對(duì)劃撥用地的嚴(yán)格審批和日常監(jiān)管，常常出于利益考慮，隨意進(jìn)行劃撥土地的用途變更。一面是壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，一面又是領(lǐng)導(dǎo)“介紹”、“打招呼”、“批條子”，或搞政績(jī)、上項(xiàng)目、搞形象工程、重大項(xiàng)目，干擾土地使用，獲取壟斷利潤(rùn)，嚴(yán)重阻礙土地市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

四是從土地市場(chǎng)化來(lái)看，劃撥土地的正常流轉(zhuǎn)受到了影響。劃撥土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)存在制度限制。完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推行的是全方位的、徹底的商品自由流通，包括劃撥土地在內(nèi)的土地作為特殊的商品，理應(yīng)進(jìn)入開(kāi)放自由的市場(chǎng)。但現(xiàn)行的劃撥土地市級(jí)流轉(zhuǎn)制度，在一定程度上背離了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化原則。

劃撥土地存在的一些弊端，不僅阻礙了劃撥土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的市場(chǎng)化改革，而且也限制了劃撥土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響了整個(gè)土地市場(chǎng)的市場(chǎng)化改革。

二、國(guó)有劃撥土地使用權(quán)創(chuàng)新改革的對(duì)策研究

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)對(duì)土地制度進(jìn)行了一些卓有成效的改革，但國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度改革卻進(jìn)展緩慢。當(dāng)前，劃撥土地使用權(quán)制度的改革創(chuàng)新應(yīng)在以下四方面進(jìn)行。

（一）深刻理解劃撥土地使用權(quán)制度改革創(chuàng)新的作用和意義，探索建立完善的產(chǎn)權(quán)制度

創(chuàng)新劃撥土地使用制度權(quán)，關(guān)鍵在于保證劃撥土地的完整產(chǎn)權(quán)。

一是對(duì)于公益性用地單位來(lái)說(shuō)，一切行政機(jī)關(guān)、公辦學(xué)校及醫(yī)院、科研院所等，都可以依據(jù)本單位劃撥土地的實(shí)際情況，采用騰退、合作、合股、置換等方式，合規(guī)、適當(dāng)運(yùn)營(yíng)其劃撥土地，有效提高劃撥土地的利用效率，充分體現(xiàn)劃撥土地完整產(chǎn)權(quán)的作用，從而使公益性用地單位獲得一定的土地級(jí)差收益，從而為實(shí)現(xiàn)劃撥土地的有償使用打下基礎(chǔ)。

二是劃撥土地用地企業(yè)可對(duì)本企業(yè)所占用的劃撥土地、房屋資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，將其量化，增加企業(yè)的固定資產(chǎn)，增強(qiáng)企業(yè)的融資能力，并通過(guò)對(duì)土地長(zhǎng)期的持續(xù)投入，不斷顯化土地資產(chǎn)價(jià)值。

三是對(duì)于個(gè)人居住的公有住房、房改房、安居房、經(jīng)適房，可通過(guò)購(gòu)買產(chǎn)權(quán)、繳納土地收益金等方式，將房屋所占用的劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓土地，促進(jìn)房屋轉(zhuǎn)讓、出租、合作、入股、抵押等市場(chǎng)交易，不斷提升土地及其上房屋的價(jià)值。

四是對(duì)于 “房改房”和行業(yè)單位劃撥土地上的房屋，可以鼓勵(lì)將其用于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。將尚未出售的沿街底層“住改商”住房和尚未出售產(chǎn)權(quán)的公有住房改變用途，對(duì)其收取一定比例的經(jīng)營(yíng)收入作為土地收益。行業(yè)單位劃撥土地上的房屋可采用合作、入股等方式，與他人共同經(jīng)營(yíng)、共同獲益。對(duì)“住改商”住房和行業(yè)單位劃撥土地上的房屋，可通過(guò)“回購(gòu)”使用權(quán)、承租權(quán)的形式，將劃撥土地資源、公有房屋資源納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌考慮的范圍。

五是在城市更新改造過(guò)程中，將城市中心區(qū)域的企事業(yè)單位、老城區(qū)廠礦倉(cāng)庫(kù)、大學(xué)、醫(yī)院等騰退置換至城市郊區(qū)或新城區(qū)，從而不斷優(yōu)化城市的空間布局，推進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施，增強(qiáng)城市的綜合發(fā)展能力。

（二）研究制定新的法規(guī)和規(guī)范性文件，減少非公益性用地劃撥，逐步擴(kuò)大有償使用國(guó)有土地的范圍，為逐步縮小直至廢除國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度創(chuàng)造條件

劃撥土地使用管理存在的問(wèn)題和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市更新改造的現(xiàn)實(shí)狀況，迫切要求增加城市土地的供應(yīng)，因此，廢除國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度，逐步擴(kuò)大有償使用國(guó)有土地的范圍，應(yīng)該被擺上議事日程。

一是做好更為規(guī)范、更加合理并可細(xì)化操作的有關(guān)擴(kuò)大有償使用國(guó)有土地范圍的頂層設(shè)計(jì)。在2019年8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)新修改的《土地管理法》，提出在考慮公共利益的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)上明確相關(guān)制度安排。

二是盡快研究出臺(tái)與當(dāng)前市場(chǎng)形勢(shì)相適應(yīng)的劃撥土地有償使用的規(guī)范性文件。在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)尚未出臺(tái)之時(shí)，作為過(guò)渡，應(yīng)盡快研究制定《國(guó)有劃撥土地有償使用管理指導(dǎo)辦法》以及相配套的實(shí)施細(xì)則，對(duì)國(guó)有劃撥土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等的內(nèi)容、范圍、對(duì)象、權(quán)利、義務(wù)以及管理原則、審批程序、計(jì)算方式、征收辦法、管理權(quán)限等，進(jìn)行具體規(guī)定，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，不斷實(shí)踐，不斷修改，不斷完善，使之更加貼合土地市場(chǎng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

三是擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，為逐步廢除國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度打下基礎(chǔ)。除軍事、保障性住房、涉及國(guó)家安全和公共利益等的特殊用地可以以劃撥方式供應(yīng)外，國(guó)家機(jī)關(guān)和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地，一律實(shí)行有償使用，杜絕一切劃撥土地上的不動(dòng)產(chǎn)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，把應(yīng)該收上來(lái)的劃撥土地收益統(tǒng)統(tǒng)收繳國(guó)庫(kù)。

四是廢除劃撥土地供應(yīng)方式，使之更加凸顯土地資產(chǎn)價(jià)值，集約節(jié)約利用土地資源，進(jìn)一步提高土地利用效率，逐步廢除國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地市場(chǎng)化，使用地單位擁有更加完整的土地權(quán)屬，突出土地資產(chǎn)價(jià)值。同時(shí)，廢除國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度也可在一定程度上激勵(lì)用地單位提高土地的利用效率。為此，應(yīng)逐步將土地推向市場(chǎng)，堵住權(quán)力尋租的渠道，充分發(fā)揮土地市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的功能，規(guī)范土地市場(chǎng)行為，培育規(guī)范的土地市場(chǎng)，完善土地市場(chǎng)秩序，為逐步廢除國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）提高對(duì)產(chǎn)權(quán)制度本質(zhì)的認(rèn)識(shí)水平，規(guī)范劃撥土地的產(chǎn)權(quán)界定

產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步建立了土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，在促進(jìn)土地節(jié)約集約利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但由于劃撥土地的“三無(wú)”特征，產(chǎn)權(quán)制度在劃撥土地使用權(quán)方面發(fā)揮的作用還不夠，還有待于進(jìn)一步改革創(chuàng)新。

一是充分認(rèn)識(shí)改革創(chuàng)新劃撥土地產(chǎn)權(quán)制度的重要作用。產(chǎn)權(quán)既關(guān)系到使用、控制、支配資源的權(quán)利，又關(guān)系到提升有資源價(jià)值的權(quán)利?，F(xiàn)行的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)制度存在一些缺項(xiàng)，特別是劃撥土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不盡完善，嚴(yán)重影響了整個(gè)土地制度的改革發(fā)展。因此，改革創(chuàng)新劃撥土地的產(chǎn)權(quán)制度，乃是重中之重。

二是嚴(yán)格規(guī)范劃撥土地產(chǎn)權(quán)界定的基本依據(jù)。產(chǎn)權(quán)界定基本依據(jù)的確定是劃撥土地產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)。對(duì)大中型國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，可在全面調(diào)查核實(shí)企業(yè)土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、底賬與實(shí)際土地資產(chǎn)狀況的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)掌握一定時(shí)點(diǎn)條件下所擁有的劃撥土地的基本要素，包括土地資產(chǎn)的數(shù)量、分布、利用狀況以及權(quán)屬情況，為土地資產(chǎn)處置和評(píng)估以及產(chǎn)權(quán)界定提供可靠的真實(shí)依據(jù)。對(duì)劃撥土地上的建筑物、構(gòu)筑物，主要掌握其建造年代、規(guī)劃條件、建筑面積、房產(chǎn)用途、經(jīng)營(yíng)狀況，為進(jìn)行土地、房產(chǎn)合一的產(chǎn)權(quán)界定做好準(zhǔn)備。對(duì)學(xué)校、醫(yī)院、大型體育場(chǎng)等，除了上述基本依據(jù)以外，重點(diǎn)把握其騰退置換過(guò)程中，劃撥土地的置換比例、擴(kuò)大比例，建筑物、構(gòu)筑物的拆遷以及新建情況等。對(duì)劃撥土地上建造的私人住宅，產(chǎn)權(quán)界定的依據(jù)主要是房屋的使用權(quán)證，比如公有住房的租賃證，房改房、經(jīng)濟(jì)適用房、安居房、公租房的證明或證書，以便日后通過(guò)購(gòu)買房屋產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)交土地收益金等方式取得最終房屋所有權(quán)，遵循“房地合一”原則，合理規(guī)范界定土地產(chǎn)權(quán)、房屋所有權(quán)，確保土地產(chǎn)權(quán)與房屋所有權(quán)相一致。

三是掌握劃撥土地的有關(guān)證明材料。對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院而言，證明材料主要包括：“四證”，即國(guó)有土地使用證、建設(shè)規(guī)劃許可證、規(guī)劃工程許可證、開(kāi)工許可證；“兩書”，即建設(shè)用地批準(zhǔn)書、國(guó)有土地劃撥決定書；批復(fù)文件，即發(fā)改委立項(xiàng)批復(fù)、大中型建設(shè)項(xiàng)目土地預(yù)登文件、環(huán)評(píng)批復(fù)、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收批復(fù)、土地勘測(cè)“四至”確界制圖以及行業(yè)主管部門批復(fù)等。對(duì)國(guó)有劃撥土地上的私人住宅而言，其證明材料依房屋類型而定：私人早期購(gòu)買的使用權(quán)房屋的證明材料主要包括國(guó)有劃撥土地證、購(gòu)房合同、開(kāi)發(fā)商前期辦理的規(guī)劃許可證、規(guī)劃工程許可證、開(kāi)工許可證；房改房的證明材料主要包括購(gòu)買公有住房合同、產(chǎn)權(quán)單位批復(fù)文件、購(gòu)房發(fā)票、房改房產(chǎn)權(quán)證等；公有住房的證明材料主要包括公有住房租賃證、租賃合同、承租戶戶口本、身份證以及房租收據(jù)等。

（四）開(kāi)展劃撥土地綜合治理，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)劃撥土地批后監(jiān)管，實(shí)行土地出讓金追繳制度

根據(jù)劃撥土地現(xiàn)狀，調(diào)查核實(shí)國(guó)有劃撥土地基本狀況，主要抓好劃撥土地擅自轉(zhuǎn)讓、出租、改變使用用途等的監(jiān)管，按照“調(diào)查登記、造冊(cè)定賬、清查疏理、規(guī)范運(yùn)行”的思路，開(kāi)展劃撥土地專項(xiàng)治理。

一是重點(diǎn)調(diào)查在行政劃撥土地上從事的商業(yè)服務(wù)、娛樂(lè)、金融保險(xiǎn)、餐飲旅館、交通運(yùn)輸、培訓(xùn)、健身美容等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。

二是在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，對(duì)擅自改變用途進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的劃撥土地上的建筑物、構(gòu)筑物等，進(jìn)行登記造冊(cè)，建立檔案。

三是對(duì)在批準(zhǔn)的有效時(shí)限內(nèi)臨時(shí)用于經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的劃撥用地其上建筑物、構(gòu)筑物，包括為方便市民日常生活而建造的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、蔬果超市等，一一分類，登記造冊(cè)。

四是對(duì)已不再符合最近版本《劃撥用地目標(biāo)》的劃撥土地及其上建筑物、構(gòu)筑物，進(jìn)行專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)登記。

五是加強(qiáng)國(guó)有劃撥土地批后監(jiān)管工作。對(duì)劃撥土地使用中存在的一系列問(wèn)題，應(yīng)統(tǒng)籌考慮、綜合治理。其一，加強(qiáng)對(duì)劃撥土地的批后監(jiān)督管理，對(duì)違規(guī)改變用途的，嚴(yán)格依照國(guó)有土地出讓的有關(guān)規(guī)定，重新核收其土地出讓金或征收一定比例的土地年租金；其二，對(duì)擅自增加容積率，多建、超建、違規(guī)建設(shè)的，不能夠單以“罰款”了事，對(duì)于任何擅自更改規(guī)劃的行為都應(yīng)嚴(yán)格禁止，違者應(yīng)加重處罰；其三，土地有償供應(yīng)前在劃撥土地上建造的房屋，若未辦理國(guó)有土地使用證，或未經(jīng)規(guī)劃許可擅自將其作為“商品房”出售的，應(yīng)向開(kāi)發(fā)商或購(gòu)買方追繳土地出讓金或土地受益金；其四，對(duì)欠繳土地出讓金、土地受益金或土地年租金的企業(yè)或個(gè)人，應(yīng)與工商、土地、稅務(wù)、建設(shè)、房屋管理、規(guī)劃等部門聯(lián)手，實(shí)施追繳制度，而對(duì)故意拖延或拒交、欠交土地年租金的企業(yè)，應(yīng)停止為其辦理登記、注冊(cè)等行政審批。

六是積極探索劃撥土地出租收益征收政策，大力推進(jìn)土地有償使用改革，對(duì)取得劃撥土地使用權(quán)后，改變用途或多建、超建、擅自提高容積率的，征收年租金作為補(bǔ)償，積極探索對(duì)有經(jīng)營(yíng)行為的交通、人防、水利、排水、供暖、供氣、道路、文體場(chǎng)所等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施實(shí)行土地有償使用，征收土地年租金。