精準(zhǔn)合作：新時(shí)期澳門特區(qū)政府區(qū)域合作發(fā)展的新路向*

楊愛平 林振群

回歸20 年來，澳門特別行政區(qū)政府（以下簡稱“澳門特區(qū)政府”）持續(xù)實(shí)施了“借力”發(fā)展的區(qū)域合作策略，為澳門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展贏得了額外的空間與資源，確保了澳門特色“一國兩制”的巨大成功。這表現(xiàn)在：澳門不僅牢固確立了以憲法和澳門基本法為基礎(chǔ)的憲制秩序，治理體系日益完善；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，居民生活持續(xù)改善，社會(huì)保持穩(wěn)定和諧，多元文化交相輝映。①相較于其他地區(qū)，澳門開展區(qū)域合作不但具有國際交流的平臺(tái)優(yōu)勢以及中西交融的文化優(yōu)勢，更具有“一國兩制”的核心優(yōu)勢②。因此，對于特區(qū)政府而言，開展區(qū)域合作不僅是澳門作為外向型“微型經(jīng)濟(jì)體”尋找發(fā)展突破口的必然選擇，③還是當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元化的重要途徑。④近年來，隨著區(qū)域合作廣度和深度的不斷推進(jìn)，澳門與內(nèi)地的區(qū)域合作空間、領(lǐng)域、層級(jí)呈現(xiàn)出全面鋪開、規(guī)模擴(kuò)張的態(tài)勢，但囿于“微型經(jīng)濟(jì)體”的天然約束，⑤澳門的區(qū)域合作逐漸步入“瓶頸期”，出現(xiàn)了“小馬拉大車”的窘境。在這種情況下，澳門特區(qū)政府需以珠澳合作開發(fā)橫琴為原點(diǎn)，適時(shí)評(píng)估回歸20 年來的區(qū)域合作發(fā)展策略，制定更為精準(zhǔn)的未來合作路向。對此，習(xí)近平主席2018 年10 月第四次視察橫琴時(shí)專門指出：“建設(shè)橫琴新區(qū)的初心就是為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件。橫琴有粵澳合作的先天優(yōu)勢，要加強(qiáng)政策扶持，豐富合作內(nèi)涵，拓展合作空間，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具活力?！睉?yīng)該說，習(xí)主席第四次視察橫琴時(shí)的講話，不僅對珠澳橫琴合作有直接的精準(zhǔn)施策意義，而且對澳門與內(nèi)地其它區(qū)域合作也具戰(zhàn)略指導(dǎo)價(jià)值，有著很強(qiáng)的政治鞭策意蘊(yùn)和豐富的政策含義。那么，為何邁入“成年”的澳門特區(qū)政府，其區(qū)域合作態(tài)勢會(huì)出現(xiàn)“小馬拉大車”的矛盾與窘境？這種矛盾與窘境有何現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)？在新時(shí)代背景下，澳門特區(qū)政府又當(dāng)采取何種區(qū)域合作策略，擺脫“小馬拉大車”的窘境，進(jìn)而開創(chuàng)一種區(qū)域合作新路徑？為此，本文提出區(qū)域合作市場的需求—供給分析框架，并據(jù)此區(qū)分“低度合作”、“泛化合作”與“精準(zhǔn)合作”三種不同的區(qū)域合作策略，對上述問題加以闡釋。

一、區(qū)域合作市場的需求—供給分析框架

（一）區(qū)域合作市場的概念及區(qū)域合作策略的三種類型

區(qū)域合作是市場環(huán)境下政府間趨利避害的理性選擇結(jié)果。按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·李嘉圖的定義，所謂區(qū)域合作是在某一特定區(qū)域中，不同利益主體由于資源稀缺性的制約產(chǎn)生相互依賴的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益增進(jìn)目的的行為。⑥作為一個(gè)資源稀缺的微型經(jīng)濟(jì)體，為達(dá)致增進(jìn)澳門整體利益的目的，澳門特區(qū)政府必然要采取揚(yáng)長避短的策略，與其它地區(qū)開展合作即資源交易行為。政府間的這種合作行為，實(shí)際上類似于公共選擇理論中的政治市場交易現(xiàn)象。為此，本文借用公共選擇理論的學(xué)理視角，提出區(qū)域合作市場的需求—供給分析框架加以解釋。

根據(jù)公共選擇理論可知，在政治市場中，需求者（選民、利益集團(tuán)）和供給者（政治家、官員）作為交易主體通過民主選票選擇能給自己帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度，需求供給雙方、交易的物品以及交易的政治導(dǎo)向是政治市場的三大特征。⑦我們認(rèn)為，區(qū)域合作市場也類似于政治市場，因?yàn)樗瑯泳哂腥齻€(gè)特征：首先，在交易（區(qū)域合作）中，政府既可以是合作的需求者，也可以是合作的供給者，即存在區(qū)域合作的需求供給雙方；其次，在區(qū)域合作市場中，交易的是政府間的合作資源，如合作項(xiàng)目、合作平臺(tái)、合作地域等；最后，區(qū)域合作市場的交易兼具效益取向和政治導(dǎo)向，即在區(qū)域合作市場上，政府間合作的發(fā)生不僅要考慮合作產(chǎn)生的成本與收益，同時(shí)還需要兼顧乃至首先滿足上級(jí)的政治要求，帶有一定的非自愿性、不平等性和強(qiáng)制性特點(diǎn)。尤其在“一國兩制”的制度環(huán)境下，澳門與內(nèi)地政府的區(qū)域合作受到國家宏觀政策調(diào)整的影響。因此，本文提出區(qū)域合作市場的概念，并將其定義為：在政府間開展的區(qū)域合作中，區(qū)域合作的需求方政府和供給方政府作為政治市場上的交易主體，通過合作策略選擇能為自身帶來合作收益的各種合作對象與資源。

那么具體而言，在區(qū)域合作市場中，合作需求方政府與合作供給方政府是如何互動(dòng)，采取合作策略，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益與政治目的？我們認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)的區(qū)域合作實(shí)踐中，合作供給方政府是相對主動(dòng)的，因而供給方政府的區(qū)域合作供給能力決定著何種區(qū)域合作策略最適宜供給方政府。從理論上看，存在三種合作策略選擇，即泛化合作、精準(zhǔn)合作與低度合作。泛化合作指的是某一政府在較大的區(qū)域空間內(nèi)就多領(lǐng)域事務(wù)與多個(gè)政府開展合作的區(qū)域合作策略；精準(zhǔn)合作指的是某一政府在相對較小的區(qū)域空間內(nèi)就專門領(lǐng)域事務(wù)與若干個(gè)政府進(jìn)行深度合作的區(qū)域合作策略；而低度合作則是指某一政府在相對較小的區(qū)域空間內(nèi)就個(gè)別領(lǐng)域事務(wù)與少數(shù)幾個(gè)政府保持溝通聯(lián)系。比如，澳門回歸前囿于當(dāng)時(shí)的歷史條件，除水電和農(nóng)副產(chǎn)品等由內(nèi)地政府供給澳門外，澳門與內(nèi)地地方政府很少開展其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的合作，因而屬于低度合作類型（如下表所示）。

表 泛化合作、精準(zhǔn)合作、低度合作類型劃分表

（二）區(qū)域合作市場的需求—供給能力分析框架

一般而言，在泛化合作中，區(qū)域合作需求旺盛，即合作供給方政府面臨著較多的交易選擇。在一定的區(qū)域空間范圍內(nèi)形成了由多個(gè)合作需求方政府和單個(gè)合作供給方政府組成的區(qū)域合作市場。此時(shí)，單個(gè)合作供給方政府選取“合作通吃”的原則，與多個(gè)合作需求方政府均開展合作。在精準(zhǔn)合作中，區(qū)域合作需求仍然旺盛，但區(qū)域合作的供給方政府基于自身的能力考慮，不再滿足所有的區(qū)域合作需求，而是采取“合作最優(yōu)”的原則，挑選效益取向和政治導(dǎo)向雙優(yōu)的需求方開展合作。在低度合作中，由于區(qū)域合作需求較為平淡，合作供給方政府往往采取消極的合作原則，合作行為并不活躍。可見，在區(qū)域合作市場中，泛化合作、精準(zhǔn)合作和低度合作是三種截然不同的區(qū)域合作策略。

從區(qū)域合作市場的現(xiàn)實(shí)邏輯看，泛化合作更側(cè)重于“量”的擴(kuò)張，屬于外延型合作發(fā)展思路。它更大限度地拓寬了政府的區(qū)域發(fā)展空間、領(lǐng)域與對象，從理論上講為政府的發(fā)展提供了更多的潛在機(jī)遇。但泛化合作在“量”上對合作供給方政府的供給能力的要求較高，因?yàn)槊鎸Υ罅康膮^(qū)域合作對象以及紛繁復(fù)雜的區(qū)域合作事務(wù)，合作供給方政府不僅需要具備充足的區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)，還需要提供與之匹配的地區(qū)資源。而精準(zhǔn)合作更側(cè)重于“質(zhì)”的挖掘，屬于內(nèi)涵型合作發(fā)展思路。精準(zhǔn)合作涉及的合作空間范圍較小、合作領(lǐng)域較精、合作對象較準(zhǔn)，它需要合作供給方政府能準(zhǔn)確尋找合作的對象、領(lǐng)域，制定出符合政府所處環(huán)境的區(qū)域合作路徑，使政府避免開展成效較低的區(qū)域合作?？梢?，精準(zhǔn)合作在“質(zhì)”的層面對政府的區(qū)域合作供給能力提出了新的要求。由于低度合作是回歸前和回歸初期的合作類型，故本文不作進(jìn)一步分析。

根據(jù)上述，在區(qū)域合作市場上，合作供給方政府對合作策略的選擇要充分考慮到自身的合作供給能力。無論從“量”還是“質(zhì)”的意義上說，政府的區(qū)域合作供給能力均取決于資源的充沛程度和優(yōu)質(zhì)程度，政府所擁有資源的多寡、優(yōu)劣影響著政府開展區(qū)域合作的力度、廣度與深度。就現(xiàn)實(shí)而言，影響政府區(qū)域合作供給能力的資源有很多，本文將其抽象歸類為有形資源與無形資源兩大類型。所謂有形資源主要包括組織建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)兩大要素，前者是指供給方政府內(nèi)部從事區(qū)域合作事務(wù)機(jī)構(gòu)的狀況，比如機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員配置、財(cái)務(wù)狀況等；后者是指供給方政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況，包括比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和劣勢產(chǎn)業(yè)是什么。而無形資源則主要指開展區(qū)域合作的政策大環(huán)境。為進(jìn)一步論述的需要，本文將影響區(qū)域合作供給方政府供給能力的要素歸納為三大要素，即組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及政策環(huán)境。

圖 區(qū)域合作市場的需求—供給分析框架

二、回歸以來澳門特區(qū)政府“泛化合作”策略的形成及其表征

（一）泛化合作策略的歷史形成

從歷史變遷的角度看，澳門特區(qū)政府泛化合作策略的形成有一個(gè)漸進(jìn)演化的過程。它不完全是特區(qū)政府主動(dòng)為之的結(jié)果，某種意義上講更受國家治理港澳的政策及重大戰(zhàn)略調(diào)適的影響。澳門回歸前，受制于當(dāng)時(shí)的歷史條件，澳門與內(nèi)地政府的合作需求較少，當(dāng)時(shí)主要限于水電及農(nóng)副產(chǎn)品等生活必需物資的合作供給方面，因此，屬于一種低度合作的策略類型。

1999 年澳門回歸祖國后，在“一國兩制”的制度環(huán)境下，有了祖國的強(qiáng)大后盾和依靠，當(dāng)家做主的澳門特區(qū)政府從一開始就展露出要和內(nèi)地開展區(qū)域合作的強(qiáng)烈愿望。比如，首任行政長官何厚鏵在其第一份施政報(bào)告中就指出：“祖國的改革開放政策正加速推行,世貿(mào)的進(jìn)入指日可待,西部地區(qū)的開發(fā)在今年將邁出實(shí)質(zhì)性的步伐，祖國的發(fā)展進(jìn)步為澳門提供了許多發(fā)展的機(jī)會(huì)……區(qū)域合作有所加強(qiáng)?！雹喽诘诙菔┱?bào)告中，他更是明確提出了加強(qiáng)區(qū)域合作的愿景及策略：“加強(qiáng)區(qū)域合作是我們的優(yōu)先考慮……我們既可以使有限的發(fā)展空間大大延伸，也可以充分利用內(nèi)地的人才和物質(zhì)資源來提升我們的生產(chǎn)力和產(chǎn)品檔次?！雹帷皬牡鼐壓托б娼嵌瓤紤]，我們會(huì)在互補(bǔ)互惠的基礎(chǔ)上，首先加強(qiáng)與鄰近地區(qū)，尤其是廣東西部地區(qū)、珠海和香港在旅游、經(jīng)貿(mào)以至出口加工等方面的合作；同時(shí)，我們亦會(huì)逐步加強(qiáng)與內(nèi)地其他省市的協(xié)作關(guān)系，藉此進(jìn)一步拓展我們的發(fā)展空間，尋找并把握更多的發(fā)展機(jī)遇”。⑩在強(qiáng)烈的區(qū)域合作動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，2001 年澳門特區(qū)政府與廣東省政府建立了“粵澳高層會(huì)晤制度”及雙方的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，推進(jìn)雙方的經(jīng)貿(mào)交流與合作。應(yīng)當(dāng)說，鑒于澳門“微型經(jīng)濟(jì)體”的天然缺陷以及當(dāng)時(shí)所處的內(nèi)外部環(huán)境，澳門回歸前的低度合作以及回歸初期的區(qū)域合作，無論是澳葡政府抑或澳門特區(qū)政府都是以合作需求方的姿態(tài)出現(xiàn)的。

但隨著2003 年《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡稱“CEPA”）和2004 年《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》（以下簡稱“泛珠協(xié)議”）的簽署實(shí)施，澳門的區(qū)域合作生態(tài)和策略從此發(fā)生了顯著的變化。此時(shí)，在CEPA 的制度框架下，除了廣東（尤其是珠海）是澳門的當(dāng)然合作伙伴外，理論上講內(nèi)地的所有地方政府都成為澳門的潛在合作對象。尤其是在“9+2”的泛珠三角區(qū)域合作框架下，該區(qū)域的9 個(gè)省級(jí)政府均成為了澳門事實(shí)上的合作伙伴。即使不考慮北京、上海兩地的特定合作需求，澳門特區(qū)政府的省級(jí)合作對象便由廣東一家突變?yōu)? 個(gè)省份。同時(shí)，CEPA 和泛珠協(xié)議的落地實(shí)施，使泛珠三角區(qū)域其他8 個(gè)（廣東除外）省級(jí)政府敏銳意識(shí)到：與澳門特區(qū)政府開展區(qū)域合作，享有“一國兩制”下諸多的制度紅利和政策優(yōu)勢，具有潛在的經(jīng)濟(jì)效益和政治收益，應(yīng)當(dāng)加快與澳門的合作步伐，分得泛珠三角區(qū)域合作市場上的“一杯羹”。由此可看出，區(qū)域合作政策環(huán)境的第一波變化，悄然使澳門特區(qū)政府在區(qū)域合作市場上的角色發(fā)生了歷史性變化，即由回歸前低度合作時(shí)期和回歸初“吃不飽”時(shí)期的需求者角色，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦饾u飽和階段的供給者角色，而內(nèi)地地方政府則變成了區(qū)域合作市場上的需求者角色。從此，澳門特區(qū)政府開始擁有了區(qū)域合作的“賣方市場”優(yōu)勢，泛化合作的策略初現(xiàn)端倪。

后來，隨著2008 年《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《珠三角規(guī)劃綱要》）、2011 年《粵澳合作框架協(xié)議》以及2015 年《廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》等政策文件的陸續(xù)實(shí)施，澳門與內(nèi)地政府開展區(qū)域合作的制度紅利和政策優(yōu)惠得到進(jìn)一步的疊加。這無疑是一件好事，但同時(shí)也是一把雙刃劍。因?yàn)樗馕吨阂环矫?，澳門特區(qū)政府的合作需求方突然“擴(kuò)容”了很多，不僅包括原來泛珠三角區(qū)域的9 個(gè)省級(jí)政府及京、滬等優(yōu)先合作對象，而且還涵蓋了珠三角的9 個(gè)城市；另一方面，《粵澳合作框架協(xié)議》的實(shí)施，意味著澳門與廣東省政府的合作必須“提質(zhì)”，進(jìn)入到一個(gè)跨境公共治理的深度合作階段。因此，區(qū)域合作政策環(huán)境的持續(xù)調(diào)整變化，重塑著澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作生態(tài)；區(qū)域合作“擴(kuò)容”和“提質(zhì)”的雙重要求，既擴(kuò)大了澳門在區(qū)域合作中的“賣方市場”優(yōu)勢，也對澳門特區(qū)政府的供給能力提出了更多、更高的要求，澳門這架“小馬”已經(jīng)面臨“拉大車”的瓶頸，泛化合作的格局最終形成。

（二）泛化合作策略的主要表征

從澳門區(qū)域合作的需求方來看，大多數(shù)內(nèi)地地方政府表現(xiàn)出合作需求旺盛、合作積極性高的特點(diǎn)，對此本文不作進(jìn)一步討論。下面?zhèn)戎貜暮献鞴┙o方（澳門特區(qū)政府）的角度，分析泛化合作策略的幾個(gè)特點(diǎn)：

1.合作的地域空間大而遠(yuǎn)

回歸20 年來，澳門特區(qū)政府不斷拓展合作的地域空間，迄今形成了由近及遠(yuǎn)、國內(nèi)與國外并舉的空間合作格局。從國內(nèi)來看，澳門的合作地區(qū)主要包括廣東珠三角地區(qū)、泛珠三角區(qū)域、京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)。澳門的區(qū)域合作對象越來越多，覆蓋的地域空間極其廣闊乃至遙遠(yuǎn)。

澳門與內(nèi)地開展合作最多的地區(qū)當(dāng)屬廣東，而澳門與廣東的合作，其首選的空間對象肯定是毗鄰的珠海橫琴；次近的有珠三角西岸城市如中山、江門；再其次是省會(huì)城市廣州；此外就是深圳、東莞、佛山、肇慶、惠州等城市；如再延伸到“環(huán)珠三角”地區(qū)，澳門的合作對象可能是河源、清遠(yuǎn)、陽江、汕頭等城市。在泛珠三角區(qū)域合作框架下，澳門的區(qū)域合作空間陡然得到延伸。自2004 年以來，澳門特區(qū)政府通過泛珠協(xié)議逐步與滇、川、黔、桂、湘、贛、閩、瓊8 個(gè)省份及香港特別行政區(qū)建立了合作關(guān)系，尤其是閩澳、川澳、黔澳兩兩合作機(jī)制得以常態(tài)化運(yùn)作。

在京津冀地區(qū)，最主要是京澳合作、津澳合作和冀澳合作。京澳交流歷史悠久，自回歸前夕澳門就開始與北京建立緊密的合作關(guān)系，尤其是2016 年兩地政府共同啟動(dòng)“京澳合作伙伴行動(dòng)”以后，雙方的合作邁入了新的臺(tái)階。津澳合作相較于京澳合作歷史要晚一些，2011 年，津澳雙方簽署了涉及兩地經(jīng)貿(mào)、旅游、文化、教育合作的四項(xiàng)協(xié)議，深化兩地合作。2019 年，冀澳雙方簽署了雄安新區(qū)建設(shè)、經(jīng)貿(mào)及中醫(yī)藥的合作備忘錄和協(xié)議，支持雄安新區(qū)建設(shè)，為張家口市冬奧會(huì)培訓(xùn)旅游人才。

在長三角地區(qū)，澳門最主要與上海、江蘇、浙江開展了相關(guān)合作。滬澳合作歷史和基礎(chǔ)較為深厚，2018 年滬澳兩地又簽署《關(guān)于共同舉辦“滬澳合作主題年”的備忘錄》等四個(gè)備忘錄；2019 年，“滬澳合作會(huì)議機(jī)制”正式簽約，進(jìn)一步提升了雙方的合作規(guī)格。蘇澳合作和浙澳合作是近年來澳門與長三角地區(qū)合作的新增長點(diǎn)。蘇澳雙方于2016 年簽署了合作備忘錄，擬在江蘇省常州市共同開發(fā)建設(shè)“蘇澳合作園區(qū)”；2020 年2 月，江蘇省政府出臺(tái)《關(guān)于深化蘇港澳多領(lǐng)域合作若干措施》，推動(dòng)實(shí)施四大計(jì)劃26 條措施，深化蘇港澳多領(lǐng)域合作。而浙澳合作目前主要依托“浙澳（安吉）經(jīng)貿(mào)合作區(qū)”，該合作區(qū)于2019 年1 月獲得浙江省政府批復(fù)正式設(shè)立，成為浙江參與“一帶一路”、走向葡語國家的新平臺(tái)。

2.合作的領(lǐng)域廣而泛

從澳門與內(nèi)地的區(qū)域合作來看，澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作領(lǐng)域大致歷經(jīng)了兩個(gè)10 年的遞進(jìn)變化過程：在回歸后的第一個(gè)10 年里，澳門與內(nèi)地的區(qū)域合作主要集中于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域；自2011 年《粵澳合作框架協(xié)議》簽署實(shí)施開始，澳門與內(nèi)地尤其是廣東的區(qū)域合作便呈現(xiàn)出“全面鋪開”的泛化合作特質(zhì)，合作的領(lǐng)域延展到項(xiàng)目合作、平臺(tái)合作和合作區(qū)建設(shè)等不同方面。

回歸初期，澳門各方面百廢待興，為改變回歸前澳門經(jīng)濟(jì)連年負(fù)增長的慘淡局面，澳門特區(qū)政府急需通過加強(qiáng)與內(nèi)地政府的經(jīng)貿(mào)交流合作，提振經(jīng)濟(jì)士氣。因此，回歸后的首個(gè)10 年時(shí)間，粵澳合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、CEPA、泛珠協(xié)議、《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》等合作機(jī)制與合作協(xié)議所確定的區(qū)域合作內(nèi)容，均主要側(cè)重于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。以泛珠協(xié)議的文本為例，其中約定的合作領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與投資、商務(wù)與貿(mào)易等10 個(gè)方面，最主要內(nèi)容集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。2011 年，時(shí)任國家副主席習(xí)近平見證了《粵澳合作框架協(xié)議》的簽約儀式，這標(biāo)志著粵澳合作進(jìn)入了全面合作時(shí)期。從此，粵澳合作的內(nèi)容已經(jīng)由早期的經(jīng)貿(mào)合作為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榭缃缁A(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、營商環(huán)境、社會(huì)公共服務(wù)、區(qū)域合作規(guī)劃、重點(diǎn)合作平臺(tái)6 大領(lǐng)域，可以說進(jìn)入到跨境公共治理階段。同時(shí)還需看到，除了上述全面鋪開的合作領(lǐng)域外，澳門與廣東之外的其他地方政府的合作，還拓展到扶貧和產(chǎn)業(yè)園區(qū)乃至“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的嘗試。比如，澳門與泛珠三角區(qū)域的貴州從江、廣西百色等地建立了扶貧幫扶機(jī)制；又如，澳門分別與江蘇、浙江探索建設(shè)的“蘇澳（常州）合作園區(qū)”“浙澳（安吉）經(jīng)貿(mào)合作區(qū)”，正是“飛地經(jīng)濟(jì)”的一種嘗試。

3.合作的對象層級(jí)多而密

在泛化合作的區(qū)域合作市場上，澳門雖小，但作為合作供給方，有著多重身份和角色，因而在開展區(qū)域合作過程中，澳門與合作需求方之間形成了多而密的層級(jí)關(guān)系。

首先，在世界貿(mào)易組織中，澳門與香港、臺(tái)灣和歐盟一樣享有獨(dú)立關(guān)稅區(qū)地位，因而澳門利用這種獨(dú)特地位既可以與葡萄牙、巴西、東帝汶等葡語國家開展經(jīng)貿(mào)合作，也可以和世界貿(mào)易組織、歐盟、亞太經(jīng)合組織等超國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。其次，澳門是“一國兩制”下的特別行政區(qū)，在我國的憲制秩序下相當(dāng)于一個(gè)省級(jí)行政單位，因此，澳門特區(qū)政府可以省級(jí)政府的名義與包含廣東在內(nèi)的所有內(nèi)地省級(jí)政府開展合作，比如現(xiàn)有的粵澳合作、京澳合作、滬澳合作等。最后，從粵港澳大灣區(qū)城市群的角度看，澳門又是大灣區(qū)城市群中11 個(gè)城市之一，因此，澳門還可以城市的身份開展與大灣區(qū)其他10 個(gè)城市之間的密切合作，形成了諸多市際合作的模式。

三、“小馬拉大車”：泛化合作策略面臨的瓶頸及其供給能力分析

回歸以來的第二個(gè)10 年，澳門的區(qū)域合作之路逐步走向了泛化合作的格局，并有形成路徑依賴之勢。毋庸置疑，泛化合作策略逐步形成的10 年，也正是澳門成功實(shí)踐澳門特色“一國兩制”的10 年。因此，必須充分肯定泛化合作策略在澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要?dú)v史地位。但冷靜來看，泛化合作策略已凸顯出不少矛盾，面臨“小馬拉大車”的瓶頸。而之所以面臨這些矛盾與瓶頸，可以從澳門作為合作供給方政府的供給能力方面加以解釋。

（一）泛化合作策略凸顯出“小馬拉大車”的瓶頸

如前所述，合作資源是政府在區(qū)域合作市場中的交易品，可以是政府間的合作項(xiàng)目、合作平臺(tái)、合作開發(fā)區(qū)等。當(dāng)前，澳門特區(qū)政府的泛化合作策略面臨合作資源的深度不夠、持續(xù)性不足、針對性不強(qiáng)以及同構(gòu)化問題等矛盾和瓶頸。

1.合作資源的深度不夠

合作資源的深度不夠，是指澳門特區(qū)政府雖與相關(guān)地方建立了合作關(guān)系，達(dá)成了有意向的項(xiàng)目合作協(xié)議，但實(shí)際執(zhí)行中卻表現(xiàn)出力度不夠的問題，許多合作項(xiàng)目僅停留于表面，未能有效地開展深度合作。這也是區(qū)域合作過程中政府間合作協(xié)議執(zhí)行力出現(xiàn)偏差的普遍現(xiàn)象。11比如，自2004 年泛珠協(xié)議簽署以來，澳門與內(nèi)地的9 個(gè)省級(jí)政府均簽署了相關(guān)的合作協(xié)議，建立了合作關(guān)系。但除粵澳合作深入開展，閩澳合作、川澳合作、黔澳合作較有亮點(diǎn)外，其它如湘澳合作、贛澳合作、滇澳合作、瓊澳合作長期處于不慍不火的狀態(tài)。澳門與這些地方主要限于招商引資、產(chǎn)品展銷、文化旅游等較淺層次的交流與合作，較少簽訂實(shí)質(zhì)性的合作協(xié)議并推動(dòng)落實(shí)。在澳門特區(qū)政府與京津冀區(qū)域、長三角區(qū)域相關(guān)地方政府的合作中，也有類似的表現(xiàn)。

2.合作資源的持續(xù)性不足

合作資源的持續(xù)性不足，是指澳門特區(qū)政府雖與相關(guān)地方建立了合作關(guān)系，也簽訂了合作協(xié)議，但這種合作處于不太穩(wěn)定、不太可持續(xù)的狀態(tài)。以津澳合作為例，津澳雙方政府于2011 年就簽署了《津澳進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)貿(mào)交流合作備忘錄》等四個(gè)合作協(xié)議，旨在深化兩地在經(jīng)貿(mào)、旅游、文化、教育領(lǐng)域的合作，但10 年快過去了，津澳雙方的區(qū)域合作成果卻乏善可陳。而在合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面，問題更為凸顯。比如，2016 年，蘇澳政府雙方簽署了《關(guān)于聯(lián)合籌建蘇澳合作園區(qū)的備忘錄》，試圖建設(shè)“飛地園區(qū)”，但該計(jì)劃至今擱淺；又如，穗澳雙方政府也于2014 年提議在南沙新區(qū)建設(shè)穗澳合作產(chǎn)業(yè)園，但時(shí)至今日也未能塵埃落定。

3.合作資源的針對性不強(qiáng)

合作資源的針對性不強(qiáng)，是指澳門特區(qū)政府雖與相關(guān)地方搭建了許多合作項(xiàng)目或平臺(tái)，確立了合作關(guān)系，但事實(shí)上未能找準(zhǔn)合作定位精準(zhǔn)施策。眾所周知，澳門開展區(qū)域合作的核心目標(biāo)應(yīng)該是“去博彩化”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適度多元化，但多年來尤其是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略提出之前，澳門特區(qū)政府與合作需求方政府在合作資源的投放針對性方面不夠精準(zhǔn)，甚至存在“為了合作而合作”的現(xiàn)象。例如，橫琴新區(qū)是推進(jìn)珠澳合作、粵澳合作的核心區(qū)域，其開發(fā)成效是推進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化的示范點(diǎn)和看點(diǎn)所在。但客觀而言，由于珠澳雙方在合作過程中的某些目標(biāo)差異和利益分歧，橫琴合作開發(fā)曾一度出現(xiàn)針對性不強(qiáng)的社會(huì)非議。對此，2018 年10 月習(xí)近平主席在第四次視察橫琴時(shí)鄭重指出，建設(shè)橫琴新區(qū)要不忘“為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件”的初心。應(yīng)該說，習(xí)主席這個(gè)講話意味深長，是對合作資源針對性不強(qiáng)的重要政策警示。

4.合作資源的同構(gòu)化問題

合作資源的同構(gòu)化問題，主要表現(xiàn)為澳門與內(nèi)地省市的區(qū)域合作中，同時(shí)與多個(gè)合作對象建設(shè)或打造了雷同的合作項(xiàng)目、平臺(tái)乃至產(chǎn)業(yè)合作園，導(dǎo)致合作中的“內(nèi)耗性”競爭現(xiàn)象。顯然，合作資源同構(gòu)化問題的長期存在，不利于澳門特區(qū)政府開展可持續(xù)的區(qū)域合作。一方面，大量雷同、類似的合作項(xiàng)目或平臺(tái)消耗了澳門特區(qū)政府的資金、人才、技術(shù)以及市場資源；另一方面，不同地區(qū)的“內(nèi)耗性”競爭在一定程度上削弱了相關(guān)領(lǐng)域的合作成效。12以產(chǎn)業(yè)園合作為例，橫琴、中山、江門、廣州等地市乃至江蘇、浙江、廣西等省區(qū)，都希望與澳門開展產(chǎn)業(yè)園合作，但相互之間沒有達(dá)成協(xié)調(diào)的分工合作關(guān)系。因此，各地為了在區(qū)域合作市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，難免相互爭奪合作資源，影響到合作的實(shí)際成效。

（二）從澳門特區(qū)政府的供給能力看泛化合作“小馬拉大車”的瓶頸

根據(jù)上述區(qū)域合作市場的需求—供給分析框架，澳門泛化合作的區(qū)域合作策略之所以遭遇各種矛盾與瓶頸，乃是因?yàn)殡S著區(qū)域合作廣度和深度的不斷延展，澳門特區(qū)政府的供給能力既無法在“量”上有效地滿足旺盛的區(qū)域合作需求，也未能在“質(zhì)”上得到全面提升，面臨供給能力不足的弱項(xiàng)與短板。下面從組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及政策環(huán)境三個(gè)層面進(jìn)行具體分析。

1.組織建設(shè)

組織建設(shè)是指因應(yīng)區(qū)域合作的需要，澳門特區(qū)政府內(nèi)設(shè)的區(qū)域合作事務(wù)機(jī)構(gòu)的狀況，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、財(cái)務(wù)狀況等因素。回歸20 年來，澳門特區(qū)政府逐步重視區(qū)域合作的組織建設(shè)，雖有長足進(jìn)步，但仍滿足不了泛化合作的超荷需求。

回歸初期，澳門與內(nèi)地的區(qū)域合作緊鑼密鼓開展起來，2001 年粵澳雙方建立了粵澳合作高層會(huì)晤和聯(lián)席會(huì)議機(jī)制；2003 年簽署實(shí)施了CEPA；2004 年簽署實(shí)施泛珠協(xié)議。但在回歸后的較長一段時(shí)間，澳門特區(qū)政府一直未設(shè)立一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與內(nèi)地區(qū)域合作事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，相關(guān)的職能只是散落并交由經(jīng)濟(jì)局、特首辦等機(jī)構(gòu)來兼職行使。直至2010 年12 月，澳門特區(qū)政府成立了政策研究室，才在該機(jī)構(gòu)下設(shè)了“對外合作交流小組”，集中處理涉內(nèi)地合作交流事務(wù)。但事實(shí)上，當(dāng)時(shí)的政策研究室只是一個(gè)“項(xiàng)目組”性質(zhì)的非常規(guī)政府組成部門。由此可見，回歸后的前10 年，澳門特區(qū)政府雖在施政方向和策略上愈發(fā)重視與內(nèi)地的廣泛合作，但對區(qū)域合作組織建設(shè)的工作重視不夠，這顯然有違澳門與內(nèi)地區(qū)域合作的實(shí)際需要，制約了自身的區(qū)域合作供給能力。

十八大以來，國家相繼提出“一帶一路”建設(shè)和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略，為更好地對接澳門與“一帶一路”尤其是內(nèi)地的合作政策與事務(wù)，澳門特區(qū)政府相繼設(shè)立了“一帶一路”建設(shè)工作委員會(huì)、建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并將原來的政策研究室重組為政策研究和區(qū)域發(fā)展局（以下簡稱為“政發(fā)局”），下設(shè)區(qū)域發(fā)展廳、政策研究廳兩個(gè)職能廳及一個(gè)綜合支援廳。毋庸置疑，新組建的政發(fā)局在機(jī)構(gòu)名稱、法定地位、組織規(guī)模與部門預(yù)算方面均優(yōu)于先前的政策研究室，表明其在澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作事務(wù)中扮演了更加重要角色。首先，從該機(jī)構(gòu)名稱可看出，澳門特區(qū)政府意識(shí)到區(qū)域合作事務(wù)已經(jīng)成為特區(qū)政府要處理的常規(guī)性、繁雜性事務(wù)，而且有日益疊加之勢，必須組建專門的職能部門加以應(yīng)對。其次，就其法定地位來看，政發(fā)局已是特區(qū)政府的一個(gè)常規(guī)組成部門而非“項(xiàng)目組”性質(zhì)機(jī)構(gòu)，而且直接隸屬于行政長官辦公室，擁有更足夠的合法性。再次，政發(fā)局下內(nèi)設(shè)了區(qū)域發(fā)展廳和政策研究廳兩個(gè)職能廳，與先前的政策研究室相比，職能廳的設(shè)置及力量重組擴(kuò)大了政發(fā)局的組織規(guī)模。目前該局編制人員規(guī)模為領(lǐng)導(dǎo)及主管12 人、高級(jí)技術(shù)員60 人、技術(shù)員24 人、其他人員24 人。13最后，從部門預(yù)算看，2019 年澳門特區(qū)政府的年度預(yù)算為103,343,952,900 澳門元；政發(fā)局的年度預(yù)算為81,961,800 澳門元，約占全年政府預(yù)算的0.08%14，如果從受特區(qū)政府監(jiān)管和監(jiān)督的所有實(shí)體（含局級(jí)機(jī)構(gòu)和“項(xiàng)目組”性質(zhì)機(jī)構(gòu)在內(nèi)70 個(gè)左右）來看，這個(gè)預(yù)算規(guī)模對一個(gè)局級(jí)機(jī)構(gòu)來說偏少，基本處于末端位置。

上述情況說明，進(jìn)入粵港澳大灣區(qū)合作時(shí)代，澳門特區(qū)政府強(qiáng)化了對區(qū)域合作的組織建設(shè)。但還需注意到幾點(diǎn)：其一，政發(fā)局有兩大職能范疇，目前的人員和預(yù)算規(guī)模實(shí)際要分?jǐn)偟较略O(shè)的兩個(gè)廳；就區(qū)域發(fā)展廳的人員和預(yù)算規(guī)模占整個(gè)特區(qū)政府的規(guī)模來看，就顯得勢單力薄了。其二，區(qū)域發(fā)展廳有兩大職能模塊，即統(tǒng)籌與中央政府有關(guān)部門的溝通聯(lián)絡(luò)；統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)及推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的各方面工作，包括與內(nèi)地及其他地區(qū)的交流合作，所涉事務(wù)面大而廣。其三，在與其他機(jī)構(gòu)關(guān)系上，政發(fā)局尤其是區(qū)域發(fā)展廳除了完成自身的工作職責(zé)外，必要的時(shí)候還需為粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)、“一帶一路”建設(shè)工作委員會(huì)等諸多議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提供運(yùn)作所需的行政、技術(shù)及后勤支援。由此可進(jìn)一步看出，澳門特區(qū)政府區(qū)域合作的組織能力建設(shè)雖得到了一定加強(qiáng)，但真正從事區(qū)域合作事務(wù)的區(qū)域發(fā)展廳仍面臨事多人少的矛盾。在泛化合作日益形成路徑依賴的合作生態(tài)下，組織建設(shè)依然是掣肘澳門特區(qū)政府區(qū)域合作供給能力的重要因素。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)是開展政府間合作與交流的核心資源和項(xiàng)目依托，它關(guān)系到政府拿什么拳頭產(chǎn)品來與他方合作的問題。從這個(gè)意義上看，一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況及其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)無疑是影響政府供給能力的又一重要因素。就澳門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)和優(yōu)劣勢產(chǎn)業(yè)來看，澳門“一賭獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)格局實(shí)際就是泛化合作策略難以持續(xù)的癥結(jié)所在。

由于歷史的原因，澳門形成了博彩業(yè)為主導(dǎo)的畸形產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)。回歸以來，博彩業(yè)及博彩中介業(yè)是澳門產(chǎn)業(yè)的核心支撐，生產(chǎn)總額占比遠(yuǎn)高于非博彩業(yè)，2013 年博彩業(yè)占澳門生產(chǎn)總值的比重甚至達(dá)到了63.1%。15雖然博彩業(yè)貢獻(xiàn)了澳門一半以上的GDP 和財(cái)稅收入，同時(shí)也帶動(dòng)了酒店、旅游、會(huì)展、文化創(chuàng)意等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但以博彩業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)際上不利于澳門特區(qū)政府開展更多的區(qū)域合作。其因有三：第一，博彩業(yè)在內(nèi)地是一種政府禁止的非法產(chǎn)業(yè)。因此，澳門特區(qū)政府無法將博彩業(yè)作為其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)來宣傳招商，這導(dǎo)致其與內(nèi)地政府開展合作時(shí)無法將自身的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)（資源）轉(zhuǎn)化為有效的區(qū)域合作供給。第二，博彩業(yè)對就業(yè)者的學(xué)歷要求并不高，且吸收了澳門1/5 的就業(yè)人口。16這制約了澳門就業(yè)人口教育程度的提升，不利于澳門與內(nèi)地開展技術(shù)型、創(chuàng)新型的區(qū)域合作項(xiàng)目。第三，博彩業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的前向關(guān)聯(lián)和后向關(guān)聯(lián)均不強(qiáng)，難以發(fā)揮起具有整體拉動(dòng)作用的中間產(chǎn)業(yè)的功能。17同時(shí)，博彩業(yè)帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益又為博彩業(yè)的存續(xù)提供了極大的黏性，使澳門一直難以構(gòu)建起現(xiàn)代意義上的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

因此，回歸以來澳門始終無法發(fā)揮主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群的集聚效應(yīng)，更無法借用自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)來與內(nèi)地政府開展區(qū)域合作；在旅游、酒店、中醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)處在爬坡發(fā)展，但相對博彩業(yè)而言未取得顛覆性優(yōu)勢的情況下，澳門的泛化合作策略仍將面臨結(jié)構(gòu)性矛盾與瓶頸，難以在短期內(nèi)擺脫“小馬拉大車”的窘境。

3.政策環(huán)境

在“一國兩制”的制度環(huán)境下，澳門與內(nèi)地地方政府均是中央政府治下的地方政府，必須落實(shí)和響應(yīng)中央涉港澳治理的相關(guān)政策。因此，回歸以來的不同時(shí)期，國家治理港澳的政策及重大發(fā)展戰(zhàn)略的變化調(diào)整，對澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作發(fā)展策略有重要乃至決定性影響，這也是理解澳門區(qū)域合作策略變化的一個(gè)重要變量。

回歸前的低度合作時(shí)期和回歸初期的區(qū)域合作，澳門特區(qū)政府是以合作需求者的姿態(tài)出現(xiàn)的，那時(shí)的澳門在區(qū)域合作市場上處于“買方市場”的劣勢。但后來隨著澳門與內(nèi)地區(qū)域合作政策的不斷調(diào)整，如CEPA、泛珠協(xié)議、《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》、《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》、《粵澳合作框架協(xié)議》、《廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》等政策的陸續(xù)出臺(tái)，越來越多的省市政府想利用“一國兩制”的制度紅利和政策優(yōu)惠，與澳門開展區(qū)域合作。結(jié)果，合作需求方政府的不斷增加，使澳門特區(qū)政府在區(qū)域合作市場上的地位就發(fā)生了根本性改變，即由過往的合作需求者變成了合作供給方，從“買方市場”劣勢地位轉(zhuǎn)變?yōu)椤百u方市場”的優(yōu)勢地位。由此，澳門特區(qū)政府的泛化合作策略便漸次形成。

進(jìn)入新時(shí)代以來，中央通過頂層設(shè)計(jì)提出了“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)兩個(gè)國家級(jí)戰(zhàn)略，這使澳門特區(qū)政府面臨新的極其重要的區(qū)域合作政策環(huán)境的變化。“一帶一路”建設(shè)需要澳門在協(xié)助國家走出去戰(zhàn)略中肩負(fù)更多、更重要的任務(wù)，而粵港澳大灣區(qū)建設(shè)則要求澳門更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展、融入國家發(fā)展大局。兩個(gè)國家級(jí)戰(zhàn)略的政策疊加起來，賦予了澳門“一中心、一平臺(tái)、一基地”的全新定位。在這個(gè)全新定位下，國家對澳門的區(qū)域合作目標(biāo)和策略有了諸多新要求。

為此，澳門特區(qū)政府不能再沿襲傳統(tǒng)的泛化合作策略，更不能滿足于泛化合作策略下“賣方市場”的地位而固步自封，而是要積極響應(yīng)國家對澳門的使命要求，重新審視新時(shí)期澳門區(qū)域合作的目標(biāo)和策略。正是從這個(gè)意義上講，區(qū)域合作政策環(huán)境的新變化，對澳門的泛化合作策略提出了轉(zhuǎn)型的要求?；蛘哒f，泛化合作策略長此以往下去，將越來越與“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)兩個(gè)國家級(jí)戰(zhàn)略格格不入。澳門迫切需要尋找精準(zhǔn)合作的切入點(diǎn)18，以完成國家賦予的新使命和新要求。

四、結(jié)論與政策思考

（一）研究結(jié)論

本文運(yùn)用區(qū)域合作市場的需求—供給分析框架，結(jié)合回歸以來澳門區(qū)域合作發(fā)展策略的歷史變遷特點(diǎn)，對澳門特區(qū)政府泛化合作策略的形成、表征、瓶頸及成因進(jìn)行了分析，形成以下幾個(gè)結(jié)論：

首先，澳門特區(qū)政府的泛化合作策略是一個(gè)歷史漸進(jìn)生成的過程，不是特區(qū)政府主動(dòng)為之的結(jié)果，很大程度上受國家的港澳治理政策及重大發(fā)展戰(zhàn)略變化的影響?；貧w前和回歸初期，澳門的區(qū)域合作策略屬于低度合作策略。自2003 年以后，隨著涉港澳政策以及澳門區(qū)域政策的陸續(xù)出臺(tái)、調(diào)整和疊加，澳門特區(qū)政府在區(qū)域合作市場上逐漸由早先的需求者角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o者角色，并形成了泛化合作策略的路徑依賴。

其次，合作的地域空間大而遠(yuǎn)、合作的領(lǐng)域廣而泛、合作的對象層級(jí)密而多，是澳門泛化合作策略的最主要表征。在泛化合作策略影響下，澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作發(fā)展面臨合作資源的深度不夠、持續(xù)性不足、針對性不強(qiáng)以及同構(gòu)化問題等矛盾和瓶頸，需要加以理性檢討和戰(zhàn)略評(píng)估。

最后，泛化合作策略之所以面臨諸多矛盾與瓶頸，根源在于澳門特區(qū)政府作為合作供給方政府，其供給能力存在結(jié)構(gòu)性短板與弱項(xiàng)。從組織建設(shè)看，近年來特區(qū)政府雖強(qiáng)化了區(qū)域合作事務(wù)機(jī)構(gòu)的配置，但受組織規(guī)模的限制，該機(jī)構(gòu)應(yīng)對區(qū)域合作事務(wù)的能力并未得到“質(zhì)”的提升。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，非博彩行業(yè)尚未形成相對博彩業(yè)的顛覆性優(yōu)勢，致使澳門與內(nèi)地的合作難以形成真正的優(yōu)勢互補(bǔ)局面。從政策環(huán)境看，政策環(huán)境的最新變化，對多點(diǎn)開花、全面鋪開的泛化合作策略提出了變革要求。

（二）實(shí)施精準(zhǔn)合作策略的幾點(diǎn)政策思考

澳門回歸20 多年來，澳門特區(qū)政府和社會(huì)各界人士同心協(xié)力，開創(chuàng)了澳門歷史上最好的發(fā)展局面，譜寫了具有澳門特色的“一國兩制”成功實(shí)踐的華彩篇章。在新時(shí)代背景下，澳門特區(qū)政府有必要全面檢討泛化合作策略，并因應(yīng)“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)兩大國家級(jí)戰(zhàn)略需求，實(shí)施精準(zhǔn)合作的區(qū)域合作發(fā)展新策略。

一是要堅(jiān)持國家所需和區(qū)域所需、澳門所長的總體思路，扮演好“精準(zhǔn)聯(lián)系人”角色，開展基于優(yōu)勢互補(bǔ)的精準(zhǔn)領(lǐng)域合作。未來應(yīng)緊緊抓住“一中心、一平臺(tái)、一基地”的最大優(yōu)勢和特色做文章，重點(diǎn)在旅游休閑、葡語國家合作、文化交流、科技創(chuàng)新、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域與各地區(qū)開展區(qū)域合作，從而打造出更具深度、更具持續(xù)性和針對性、更有效益的合作資源。

二是要精準(zhǔn)施策，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展取得實(shí)質(zhì)成效，改變“一賭獨(dú)大”的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)澳門與內(nèi)地開展合作的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)效應(yīng)。要在科學(xué)論證基礎(chǔ)上，選準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的主攻方向和相關(guān)重大項(xiàng)目，從政策、人力、財(cái)力等方面多管齊下，聚力攻堅(jiān)。一方面，要充分利用好建設(shè)科技創(chuàng)新走廊這個(gè)重大機(jī)遇，精準(zhǔn)發(fā)展適合澳門的科技產(chǎn)業(yè)，集中力量逐步讓科技產(chǎn)業(yè)成為澳門多元化的重要一元。另一方面，要瞄準(zhǔn)方向，把中醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、酒店管理等產(chǎn)業(yè)打造成具有比較優(yōu)勢的澳門拳頭產(chǎn)業(yè)。

三是要遵循溢出效應(yīng)的遞進(jìn)合作原則，以做好珠澳合作開發(fā)橫琴這篇文章為核心，漸次形成澳門區(qū)域合作的空間差序格局。從溢出效應(yīng)原理來看，澳門特區(qū)政府區(qū)域合作的溢出效應(yīng)，有一個(gè)最優(yōu)、次優(yōu)到無優(yōu)的空間半徑問題。為此，應(yīng)優(yōu)先推進(jìn)橫琴粵澳深度合作示范區(qū)建設(shè)，其次要打造好廣州南沙粵港澳全面合作示范區(qū)，再建設(shè)好澳門與中山、江門、佛山等地的大灣區(qū)其他特色合作平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，澳門的區(qū)域合作才有可能進(jìn)一步延伸擴(kuò)展到環(huán)珠三角、泛珠三角或內(nèi)地更遠(yuǎn)的地區(qū)。為此，澳門特區(qū)政府要對區(qū)域合作的他方需求與自我能力進(jìn)行策略評(píng)估，做好合作需求管控工作。

四是既要立足本地發(fā)展需要與國家賦予的政策支持，也要仔細(xì)甄別不同合作對象的比較優(yōu)勢，進(jìn)而堅(jiān)持錯(cuò)位合作原則，精準(zhǔn)選取合作對象，緩解合作資源的同構(gòu)化傾向。例如，云南是全國植物種類最多的省份，享有植物王國的美譽(yù)，澳門特區(qū)政府可考慮與云南省政府加強(qiáng)在中醫(yī)藥領(lǐng)域的采集、研發(fā)合作，打造產(chǎn)研銷的完整產(chǎn)業(yè)鏈。又如，福建是海上絲綢之路起點(diǎn)和全國著名僑鄉(xiāng)，澳門特區(qū)政府便可充分利用這些歷史資源，與福建省政府在“一帶一路”建設(shè)、葡語國家市場拓展等領(lǐng)域加強(qiáng)區(qū)域合作。

五是進(jìn)一步加強(qiáng)澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作治理體系建設(shè)，提升精準(zhǔn)合作的供給能力。具體建議有：首先，要構(gòu)建完整的機(jī)制框架。建立健全以中央“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌部署為主軸，以澳門“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)”的工作方針為基礎(chǔ)，以深化協(xié)調(diào)粵澳重要合作項(xiàng)目為助力的整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，要明晰執(zhí)行路徑。由澳門“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)”具體跟進(jìn)澳門大灣區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作的執(zhí)行情況。相關(guān)工作布局與特區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃的八大發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，并緊扣特區(qū)政府年度施政報(bào)告的方向。再次，完善評(píng)估機(jī)制。把檢查與評(píng)估參與大灣區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作的執(zhí)行情況，納入特區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃的評(píng)估機(jī)制中。最后，因應(yīng)澳門區(qū)域合作事務(wù)常態(tài)化、復(fù)雜化和擴(kuò)大化的趨勢，與時(shí)俱進(jìn)對政發(fā)局尤其是區(qū)域發(fā)展廳進(jìn)行擴(kuò)權(quán)賦能，在保障其統(tǒng)籌、溝通、協(xié)調(diào)、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展職能的同時(shí)，強(qiáng)化其區(qū)域合作的戰(zhàn)略和政策研究能力。

①習(xí)近平：《在慶祝澳門回歸祖國20 周年大會(huì)暨澳門特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》，北京：《新華每日電訊》，2019 年12 月21 日，第2 版。

②鄞益奮：《關(guān)于粵澳合作的政策思考》，澳門：《澳門理工學(xué)報(bào)》，2012 年第3 期。

③梁維特：《建立澳門新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)促進(jìn)與東亞區(qū)域的合作》，廣州：《經(jīng)濟(jì)前沿》，2002 年第10 期。

④蕭志偉、戴華浩、呂開顏：《澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展問題的思考》，北京：《港澳研究》，2016 年第4期；馮邦彥：《澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化的路向與政策研究》，廣州：《廣東社會(huì)科學(xué)》，2010 年第4 期。

⑤Ieong Wan Chong and Ricardo Chi Sen Siu,Macau-a Model of Mini-Economy,Macau： University of Macau Publication Centre,1997,pp.11-24.

⑥大衛(wèi)·李嘉圖：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及賦稅原理》，北京：商務(wù)印書館，1997 年，第111 頁。

⑦方福前：《公共選擇理論——政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2000 年，第15～16 頁；詹姆斯·布坎南：《成本與選擇》，浙江：浙江大學(xué)出版社，2009 年，第78～96 頁。

⑧何厚鏵：《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)政府2000 年財(cái)政年度施政報(bào)告》，澳門：澳門特別行政區(qū)政府，2000 年3 月29 日，第20 頁。

⑨何厚鏵：《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)政府2001 年財(cái)政年度施政報(bào)告》，澳門：澳門特別行政區(qū)政府，2000 年11 月9 日，第20 頁。

⑩何厚鏵：《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)政府2001 年財(cái)政年度施政報(bào)告》，澳門：澳門特別行政區(qū)政府，2000 年11 月9 日，第21 頁。

11楊愛平、黃泰文：《區(qū)域府際契約執(zhí)行中地方政府的決策偏好分析》，天津：《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014 年第4 期。

12李明賢、魯明勇：《湘澳經(jīng)貿(mào)合作的新機(jī)遇與新機(jī)制》，廣州：《熱帶地理》，2009 年第3 期。

13《澳門特別行政區(qū)第20/2018 號(hào)行政法規(guī)政策研究和區(qū)域發(fā)展局的組織及運(yùn)作》，澳門特別行政區(qū)政府印務(wù)局，2018 年8 月。

14澳門特別行政區(qū)財(cái)政局：《澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算2019 財(cái)政年度》。

15澳門特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局：《2013 年澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)》。

16澳門特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局：《2019 年第三季度就業(yè)調(diào)查》。

17袁持平、趙玉清、郭卉：《澳門產(chǎn)業(yè)適度多元化的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，廣州：《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2009 年第6 期。

18澳門發(fā)展策略研究中心：《粵港澳大灣區(qū)城市群——澳門的角色、挑戰(zhàn)與策略》，澳門：澳門發(fā)展策略研究中心，2017 年，第4～9 頁。