40 年貧窮研究路上的體驗(yàn)

周永新

1979 年，港英政府的社會福利署委托我進(jìn)行研究，探討如何更精準(zhǔn)地援助生活貧困的市民，令他們從公共援助計(jì)劃中得到的金額，能夠應(yīng)付基本的生活需要。我接受了這項(xiàng)委托，正構(gòu)想如何進(jìn)行研究時，恰巧在書店看到英國學(xué)者彼得·唐生教授（Peter Townsend） 出版的新書①：這本書由企鵝出版社出版，是唐生教授多年來研究英國貧窮狀況的結(jié)晶，全書超過一千頁，我花了一個月的時間才把全書仔細(xì)看了一遍。

一、量度貧窮狀況的三種方法

根據(jù)唐生教授的分析，量度貧窮狀況的方法可分為以下三種：一是首先確定滿足基本生存條件所需的物資，然后再將其轉(zhuǎn)化成金錢的數(shù)額，據(jù)此計(jì)算貧窮人口的數(shù)目；二是采用相對性的標(biāo)準(zhǔn)，例如收入的分布和差距，這樣便可為貧窮下定義和劃分界線；三是利用生活方式的差異，從中厘定貧窮的標(biāo)準(zhǔn)。

第一種計(jì)算貧窮的方法，重點(diǎn)在人的基本生存需要，包括食物、衣著、住屋等生存條件。這樣的計(jì)算雖簡單，但只適用于經(jīng)濟(jì)較為落后的社會，在經(jīng)濟(jì)稍有進(jìn)步的社會里，人民除了滿足基本生存條件外，作為一名社會成員，還得履行群體生活的責(zé)任，單單有能力應(yīng)付基本生存條件的需要還不能算脫離貧窮。

第二種量度貧窮狀況的方法，重點(diǎn)在分析整體社會的收入分布。與第一種方法比較，第二種方法更能反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人民生活的影響，也可得知貧富不均的情況。這種計(jì)算方法雖準(zhǔn)確性較高，但劃分貧窮的分界線卻被批評為有點(diǎn)隨意，例如以收入分布中位數(shù)的50%為貧窮的分界線，常被質(zhì)疑為什么不是60%或40%。另外，這種量度方法只可籠統(tǒng)得知貧窮人口的數(shù)字，至于這些窮人實(shí)際的生活狀況，卻無法從數(shù)字中知曉。例如同是貧窮戶，其中一戶有兒童成員，另一戶沒有，就算兩戶的人口數(shù)目相若，需要可能也有很大分別；換言之，同樣是收入在中位數(shù)一半以下的貧窮戶，由于需要不同，所需的援助并不一樣。

第三種量度貧窮狀況的方法，是以生活方式的差異作為分析的根據(jù)。這種量度方法的基本假設(shè)是：貧窮不再是缺乏基本生存條件，也不一定屬于收入底層的一群，而是由于經(jīng)濟(jì)條件有限，無法過著社會大眾習(xí)以為常的生活方式。簡單來說，第三種量度方法對貧窮的定義是：“因?yàn)槭杖氩蛔?，一些人必須放棄部分整體社會公認(rèn)為必須擁有的物品、必須做的事或應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。”②例如在現(xiàn)代社會里，電視機(jī)和冰箱等家電已是家庭的必需品、結(jié)婚時宴客是新人必做的事、過節(jié)孝敬長輩是為人子女應(yīng)有的表現(xiàn)；換言之，這些社會禮儀已成為別人對自己的期望，是社會普遍接受的習(xí)慣和風(fēng)俗。不過，社會中總有些人，由于經(jīng)濟(jì)條件不足，無法履行這些責(zé)任，或跟隨大眾而有這些行為表現(xiàn)，他們常被排斥于群體之外，甚至被別人看不起，他們就是第三種量度方法所定義的窮人。

量度貧窮狀況的方法既有三種之多，我當(dāng)時的考慮是：香港已過了赤貧年代，市民不再“吃不飽、穿不暖”，所以第一種量度方法并不適用；第二種量度方法根據(jù)調(diào)查得來的收入分布數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，未必有助了解香港貧窮人口的生活實(shí)況，所以我決定采用第三種量度方法，就是探討不同收入階層市民的生活方式。這樣，我不但可以計(jì)算出有多少市民生活貧困，也可以知道他們家庭成員的組合、收入和支出等情況，這些都有助我了解他們的貧窮成因。③

二、1980 年研究報(bào)告——《富裕城市中的貧窮》

我的調(diào)查于1979 年底完成，翌年向政府的社會福利署提交報(bào)告，報(bào)告采用的題目是：《富裕城市中的貧窮》（Poverty in an Affluent City），意思是香港已是富裕的城市，大部分居民的生活達(dá)到小康水平，但小部分由于年老、疾病、殘障、欠缺技能等因素，收入不敷支出，他們需要政府的扶助。調(diào)查結(jié)果顯示，大約有15%的香港居民生活貧窮，可定義為窮人，其中沒有家人依靠的老年人最需政府協(xié)助；而年長者之所以貧窮，是因?yàn)槟菚r香港仍未設(shè)立任何形式的退休保障制度，他們只能依靠子女供養(yǎng)，但他們?nèi)绻萑灰簧?，平日又沒有積蓄，公共援助將是唯一的生活支柱。

政府參考我的調(diào)查報(bào)告后，于1981 年把公共援助的金額提高25%，我的調(diào)查總算有成果。2013 年，前港英政府中央政策組首席顧問顧汝德先生出版了一本書，書名為《富中之貧》（Poverty in the Midst of Affluence），與我30 年前所交報(bào)告的題目相似，該書指出：“在現(xiàn)今香港，政府提供的援助之不足，仍是貧窮的主要成因?！雹芸梢?0 年過去，香港仍有不少市民生活貧困，政府的援助仍不能使他們過著一般市民認(rèn)可的生活；由此可見，香港的經(jīng)濟(jì)雖然發(fā)展迅速，市民的生活也不斷改善，但貧窮仍是香港社會和政府必須正視的問題。

以上提到，我40 年前所做的貧窮調(diào)查，顯示老年人在窮人中占了很大的比例，而他們之所以貧窮，原因是他們并非如一般人想象的，可以從家人處得到供養(yǎng)和照顧；相反，他們年老無依，只有接受政府的救濟(jì)才能生活下去。上世紀(jì)80 年代初，香港的人口結(jié)構(gòu)剛剛步入老年期（65 歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤^7%），當(dāng)時我提出老年貧窮將是香港未來面對最嚴(yán)峻的社會問題，于是公開呼吁政府及早設(shè)立涵蓋全民的退休保障制度，這樣才可避免年老市民成為窮人?？上В]有理會我的建議，就是到了今天，香港有的只是不太完善的退休保障制度，除了涵蓋范圍仍限于有經(jīng)濟(jì)困難的市民外，給予他們的金額也低于退休生活的需要。⑤

三、出生率下降和新移民造成的貧窮

現(xiàn)在我要談一談另一項(xiàng)關(guān)于貧窮狀況的研究。上世紀(jì)80 年代中，我被委任為政府入境事務(wù)審裁處的審裁員。入境事務(wù)審裁處屬于香港司法制度的一部分，工作是根據(jù)香港的法例，審查非法進(jìn)入香港的人士是否擁有在香港居留的權(quán)利。當(dāng)時，香港與中國內(nèi)地的生活水平有極大的差異，所以每天都有不少內(nèi)地居民偷渡來港，他們被捕后會被遣返內(nèi)地，但有一些會聲稱自己有權(quán)在香港居留；我作為入境事務(wù)處的審裁員，工作是審查這些非法入境者，他們提出的上訴是否有理據(jù)支持。實(shí)情是絕大部分非法入境者都未能提供可信的證據(jù)，最終他們會被遣返內(nèi)地。在審裁處的工作，讓我了解了很多當(dāng)時內(nèi)地居民的生活狀況，而根據(jù)中國和英國關(guān)于內(nèi)地居民來港定居的協(xié)議，內(nèi)地居民有權(quán)向內(nèi)地政府申請合法移居香港，這樣的安排一直延續(xù)到今天。

過去半個世紀(jì)，香港的嬰兒出生率不斷下降。在香港回歸祖國之前，超過一半數(shù)目的家庭屬于“核心家庭”，即家中只有父母和子女，年老長輩與家人同住的個案逐漸減少。“核心家庭”在世界其他大城市都是普遍現(xiàn)象，而由于香港從開埠以來都不斷有人通過非法或合法途徑來港定居，所以香港是名副其實(shí)的移民社會；一般而言，移民中男性占多數(shù)，當(dāng)他們在香港定居一段時間后，不少香港的男士返回內(nèi)地娶妻，并申請妻子和在內(nèi)地所生的子女來港團(tuán)聚。這樣，隨著香港居民與內(nèi)地居民結(jié)婚的數(shù)字增加，申請來港定居的人也多了，他們輪候獲批的時間愈來愈長；一些不愿意等候的，冒險通過各種非法途徑來港，但大部分申請者都愿意遵守法律，按照法規(guī)合法地來港與家人團(tuán)聚。

在入境事務(wù)審裁處的工作中，我發(fā)覺來港定居的內(nèi)地居民多屬中下收入階層，原因是到內(nèi)地結(jié)婚的香港男士，他們本來就多是基層工人，收入極其微?。徽且?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件有限，這些男士很難在香港找到合適的結(jié)婚對象，所以要組建家庭，辦法就是到內(nèi)地娶妻。因此，由新來港成員組成的家庭，他們對公共房屋、醫(yī)療和福利等服務(wù)的需求，一般都較原本在香港居住的市民殷切。⑥1995 年，政府的民政事務(wù)署，知道我對新移民的情況有相當(dāng)認(rèn)識，于是委托我進(jìn)行新移民對各項(xiàng)社會服務(wù)需求的調(diào)查，這是我第二次做關(guān)于香港貧窮狀況的研究。

1995 年開始，合法來港定居的內(nèi)地居民，每天的名額是150 人；換言之，每年就是5.4 萬人。上文提到，香港的嬰兒出生率長期偏低，所以香港增加的人口，主要來自內(nèi)地來港定居的移民，看來這種情況仍會繼續(xù)。值得注意的是，近年香港居民與內(nèi)地居民結(jié)婚的情況已有改變，雖然每年的結(jié)婚數(shù)字仍維持在2 萬多宗，但已不是如以往一般，一面倒的香港男士到內(nèi)地娶妻，今天香港女士嫁給內(nèi)地男士已不罕見，且有不斷上升的趨勢。另一方面，香港與內(nèi)地居民每年約2萬宗的婚姻個案中，男女的年齡、學(xué)歷和經(jīng)濟(jì)條件，差異已大幅收窄，顯示他們是經(jīng)過一段時間交往才決定結(jié)婚?？偟膩碚f，在可預(yù)見的未來，移民來港定居的內(nèi)地居民的經(jīng)濟(jì)狀況將較理想，過往新移民就是窮人的想法，看來很快就會改變。

四、發(fā)展新市鎮(zhèn)造成的貧窮

除以上兩次關(guān)于貧窮狀況的調(diào)查外，我第三次接觸貧窮研究的經(jīng)驗(yàn)，緣于我在2004 年從事的一項(xiàng)與家庭暴力有關(guān)的調(diào)查工作：這次家庭暴力事件在香港新界天水圍發(fā)生。天水圍是位于香港東北部的新市鎮(zhèn)，從上世紀(jì)90 年代開始興建，到2000 年左右，遷入的居民已超過20 萬人，其中大部分是公共房屋居民，私人樓宇的住戶人口低于20%。天水圍之所以有這么多公共房屋居民，原因是天水圍遠(yuǎn)離香港島和九龍市區(qū)，就算后來西部鐵路建成，搭乘火車到市區(qū)也要一個多小時。天水圍既是新開發(fā)的市鎮(zhèn)，附近又沒有可以提供大量職位的經(jīng)濟(jì)活動，所以天水圍經(jīng)過10 多年的發(fā)展，仍無法吸引私人發(fā)展商在該區(qū)興建樓宇，結(jié)果在天水圍落成的房屋，八成以上屬于政府資助的公共房屋。

入住公共房屋的居民，都必須通過政府設(shè)立的收入和資產(chǎn)審查機(jī)制，不超過既定限額的方可入住，所以一般公共房屋居民都是中下收入市民，部分更是政府扶貧措施的受助者。另外，以上提到從內(nèi)地來港定居的新移民，由于他們的收入偏低，獲批準(zhǔn)入住公共房屋的比例較一般市民高；換言之，相比其他地區(qū)，天水圍的居民不但中下收入家庭占多數(shù)，而且不少是新移民，領(lǐng)取政府綜合援助的也較多。⑦

2004 年，天水圍區(qū)內(nèi)發(fā)生了家庭暴力慘案：一個四口之家，丈夫是收入不穩(wěn)定的非技術(shù)性工人，他數(shù)年前在內(nèi)地娶妻，育有兩名子女，其后妻子和子女申請來港團(tuán)聚，一家四口被安排到天水圍的公共房屋單位居住。2003 年，香港發(fā)生“非典型呼吸系統(tǒng)疫癥”（SARS），一度陷入經(jīng)濟(jì)衰退，失業(yè)率上升、申請政府援助金的家庭增加，而天水圍發(fā)生慘劇的家庭正在領(lǐng)取援助金過活。慘案發(fā)生時的實(shí)際情況，外人并不知道，只知夫婦之間發(fā)生打斗，妻子和兩名子女傷重死亡，而事主嚴(yán)重受傷，數(shù)天后也不治。據(jù)報(bào)道，涉事家庭的女子早前曾向特區(qū)政府的社會福利署求助，而案中的男子曾有暴力對待家人的記錄。慘劇發(fā)生后，公眾大為震驚，對社會福利署工作人員未能防止家庭暴力發(fā)生提出疑問，更質(zhì)疑天水圍作為新發(fā)展的市鎮(zhèn)，是否犯了規(guī)劃上的錯誤，把為數(shù)眾多的“問題”家庭遷入天水圍；加上天水圍周邊欠缺經(jīng)濟(jì)活動和就業(yè)機(jī)會，而原先規(guī)劃好的公共服務(wù)如幼兒中心又未能如期落成，造成天水圍高樓處處，卻是一個小區(qū)資源異常缺乏的市鎮(zhèn)。就是這樣，天水圍有居民入住以來，屢屢發(fā)生家庭暴力案件；2004 年的家庭慘劇實(shí)在太駭人了，這才引起社會廣泛關(guān)注，社會福利署后來委任我和其他兩位社會人士組成小組，目的是探討天水圍作為新市鎮(zhèn)的問題及提出補(bǔ)救的辦法。這次調(diào)查工作不在這里細(xì)述，但讓我再一次接觸香港的貧窮狀況。

五、貧窮的定義隨時代改變

過往40 年對香港貧窮狀況的接觸，加深了我對貧窮問題的認(rèn)識，讓我明白到，貧窮并不是固定的社會現(xiàn)象，而是隨社會的變遷而有不同的定義；因此，雖然貧窮就是貧窮，但不同時代對貧窮的看法并不一樣。西諺有云：“常有窮人與你們同在?！彼栽诓煌鐣?，人們對貧窮所下的定義及對窮人生活方式的觀點(diǎn)常有很大的差異。以香港的情況為例，我過往所做關(guān)于貧窮的研究，得出來的結(jié)論，每次都改變我對貧窮的看法。

怎樣為貧窮下定義？1980 年，當(dāng)我第一次對香港的貧窮狀況進(jìn)行研究時，社會人士便有討論：我們是否需要為香港訂立一條“貧窮線”，以便計(jì)算窮人的數(shù)目。支持訂立“貧窮線”的人認(rèn)為：如果政府有這樣的“貧窮線”，我們便可知道香港有多少人生活在“貧窮線”之下，政府推行扶貧措施時便可有明確的對象，扶貧的精準(zhǔn)度也可提高。不過，當(dāng)時港英政府并不同意訂立“貧窮線”，因?yàn)槿绻毟F有了清晰的定義，例如收入低于香港住戶入息中位數(shù)百分之五十就是貧窮家庭，政府就必須承擔(dān)扶貧的責(zé)任：無論貧窮人口有多少，政府再不能對他們視而不見，否則香港市民會指摘政府扶貧不力，政府的威信也會大打折扣。我的調(diào)查報(bào)告書呈交后，港英政府雖然根據(jù)調(diào)查的結(jié)果提高公共援助的金額，但卻堅(jiān)決拒絕訂立“貧窮線”。

六、“絕對性”versus“相對性”的貧窮觀點(diǎn)

上世紀(jì)80 年代初，港英政府雖沒有訂立“貧窮線”，但調(diào)查的結(jié)果最終改變了政府對貧窮的看法，不再將貧窮等同于欠缺衣、食、住、行等基本生存條件；也就是說，從“絕對性”的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)向“相對性”。⑧毋庸置疑，從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后到上世紀(jì)60 年代末，不少香港市民生活在“絕對性”的貧窮狀況之中：一些人因缺乏足夠食品而營養(yǎng)不良，而當(dāng)時政府做的，離不開為社會底層市民施行救濟(jì)，讓他們可以生存下去；慶幸的是，期內(nèi)香港有不少外來和本地的福利機(jī)構(gòu)，為貧苦大眾提供大量募捐得來的救濟(jì)物資，減少貧窮造成的傷害。

到上世紀(jì)70 年代末，香港制造業(yè)經(jīng)過20 年的發(fā)展，新設(shè)的工廠提供了大量職位，香港市民的收入達(dá)到“自給自足”的水平，也即是說，他們從工作中賺到的收入已足夠維持基本的生活。當(dāng)時，仍處于“赤貧”的家庭多是由于年老、傷病等緣故；沒有能力參與經(jīng)濟(jì)活動便沒有收入，他們需要政府和慈善組織的救濟(jì)。是否這些接受救濟(jì)的市民才是窮人？我在1980 年進(jìn)行調(diào)查時，并不認(rèn)為政府應(yīng)該對貧窮狀況停留在過往的看法，因?yàn)橄愀劢?jīng)歷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使“絕對性”的貧窮定義不再適用，市民不再是“吃不飽、穿不暖”；我的看法是：香港的貧窮定義應(yīng)是“相對性”的，也就是上文提到的英國學(xué)者彼得·唐生教授對貧窮所下的定義。

“相對性”的貧窮定義，量度的方法雖然復(fù)雜一些，不像“絕對性”貧窮的定義那么清晰和簡單，但采用“相對性”的貧窮定義，好處是調(diào)查得來的數(shù)據(jù)，可以幫助我們深入了解當(dāng)時的社會狀況，特別是不同收入階層市民的生活方式。我們可以用以下例子說明：今天，香港的基層市民雖不至因饑餓而死亡，但他們處于社會的底層，在學(xué)子女可能因家庭貧窮而買不起計(jì)算機(jī)，這樣學(xué)習(xí)難免受到影響，若與收入中上家庭的子女比較，他們的學(xué)習(xí)條件明顯差了一截。一些調(diào)查顯示，貧窮家庭的子女，由于家庭經(jīng)濟(jì)不如其他家庭的子女，他們向上流動的機(jī)會減低，造成貧窮的“循環(huán)效應(yīng)”（deprivation cycle），貧窮猶如人體的基因，一代一代地傳下去。⑨

七、誰是社會里的窮人？

從我過去所做的貧窮研究中，我發(fā)現(xiàn)在不同年代，誰是社會應(yīng)該扶助的窮人，并非一成不變。我第一次進(jìn)行貧窮調(diào)查時，也就是40 年前的事，社會人士對貧窮有一種固定的觀念，認(rèn)為窮人必須是“值得”（deserving）的，我們才去幫助，例如他們是無依無靠的年長市民，患病或殘疾的、失去家人照顧的兒童；總而言之，他們必須是缺乏工作能力，又無法自力更生的一群人，這樣才“值得”社會的幫助。回歸以后，香港市民對福利的看法改變了，從傳統(tǒng)的慈善觀念，逐漸認(rèn)為福利是每一位市民應(yīng)該享有的權(quán)利；這種觀念上的改變，是受到1990 年頒布的香港特別行政區(qū)基本法有關(guān)條文的影響?；痉ǖ?6 條規(guī)定：“香港居民有依法享受社會福利的權(quán)利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護(hù)?！边@樣的條文，說明香港居民享受的社會福利及他們就業(yè)時和退休后，生活上受到的保障皆是基本法賦予香港居民的權(quán)利，與傳統(tǒng)慈善觀念沒有關(guān)系。從居民權(quán)益的角度看，窮人得到政府的扶助，不再是他們“值得”與否的問題，社會福利也不單為窮人而設(shè)。

八、香港的退休保障制度有待改進(jìn)

再以香港的退休保障制度來解釋：香港現(xiàn)有的退休保障制度，由公帑支付的社會保障、雇員儲蓄的公積金及個人自愿參與的保險計(jì)劃三部分組成；這樣的退休保障安排并不理想，因?yàn)闆]有為全部市民設(shè)立的退休保障制度，只有那些有經(jīng)濟(jì)需要的年長市民，能夠依靠政府提供的援助金維持生活⑩；換言之，基本法中香港居民享受退休保障的權(quán)利仍有待完善。這里并非要討論政府應(yīng)否設(shè)立全民退休保障，但我之所以提出這個題目來討論，是要說明貧窮的定義應(yīng)隨時間和環(huán)境而改變：以前我們的想法是只有那些無依無靠和經(jīng)濟(jì)有需要的老年人才是窮人，是政府的扶貧對象，但到了今天，我們的觀念是無論富人或窮人，退休保障是每一位香港居民應(yīng)該享有的權(quán)利。

總結(jié)以上討論，可見不但貧窮的定義會改變，誰是窮人也會隨著時代的變遷而有不同的看法：以前窮人是指少數(shù)無法維持基本生活的市民，但今天，社會福利成為居民應(yīng)該享有的權(quán)利，窮人不再限于無法自力更生的市民。

九、造成貧窮的成因

除以上窮人是誰的問題外，研究中我還探討了貧窮的成因。香港是深受中華文化思想影響的社會，傳統(tǒng)意見認(rèn)為：貧窮的成因不外乎懶惰和個人不求上進(jìn)，總覺得一個人只要肯努力，有工作就可以養(yǎng)活自己和家人。這種觀念不能講是錯誤的，但在現(xiàn)代工業(yè)社會里，很多客觀環(huán)境因素不是個人可以控制的。例如年老、健康不佳、殘疾等，任何人一旦遇上，因而失去工作能力，那時候，如果自己平日沒有能力儲蓄，又得不到家人的協(xié)助，時間一長，生活難免成問題。11

在1980 年的貧窮研究中，我發(fā)覺香港當(dāng)時的貧窮成因，主要是年長工人在崗位退下來后，他們很多“手?？谕！?，沒有足夠積蓄維持生活，沒多時便墜入貧困之中；為了保障退休工人的生活，最有效的辦法就是設(shè)立健全的退休保障制度。當(dāng)時，我聯(lián)絡(luò)一些工會領(lǐng)袖及工商界人士，聯(lián)合起來推動港英政府關(guān)注退休人士的生活需要：我們建議效仿新加坡設(shè)立中央公積金計(jì)劃，即由雇主和雇員每月按照薪金的一定比例繳款，待雇員到達(dá)法定的退休年齡，他們便可全數(shù)取回積累的款項(xiàng)，以保障自己和家人的生活?？上В覀兊慕ㄗh并沒有得到港英政府的接納，直到2000 年特區(qū)政府才落實(shí)推行“強(qiáng)制性公積金計(jì)劃”，但香港的退休保障制度仍有待改善。

1980 年的研究還發(fā)現(xiàn)，引致貧窮的原因還包括患病、殘疾、家庭破裂、收入偏低等?？傃灾彝ヒ坏┦スぷ鞒蓡T，或工作成員的收入不夠家庭開支，結(jié)果就是生活貧困。以下還會討論政府應(yīng)對貧窮的對策，但首先要在這里交代的是，當(dāng)時港英政府認(rèn)為，只有對那些無法“自救”（self-help）或無法從家人得到協(xié)助的市民，政府才應(yīng)伸出援手，其他市民必須自食其力，漠視有些市民就是無論如何努力也無法脫貧的事實(shí)。

到了上世紀(jì)90 年代初，政府對貧窮的看法才有改變，緣由是1990 年頒布的基本法訂明，香港居民有享受社會福利的權(quán)利；所以從那時開始，政府承認(rèn)有改善市民生活的責(zé)任，而且指的是全部香港市民，并不限于那些無法“自救”的窮人；政府這樣承擔(dān)改善市民福祉的責(zé)任，也意味著市民享受社會福利是他們的權(quán)利，并不是政府特別的恩賜。1991 年，政府發(fā)表第三份社會福利白皮書時，承認(rèn)有改進(jìn)市民福祉的責(zé)任，并確立社會保障的作用是為市民提供基本的生活保障。

十、政府應(yīng)對貧窮的策略和方法

最后討論的是政府應(yīng)對貧窮的策略和方法。1971 年，港英政府設(shè)立公共援助制度，是第一次承諾保障市民的基本生活；在此以前，貧苦大眾所能依靠的，是在香港供應(yīng)救濟(jì)物品的慈善機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)包括在本地成立的、歷史悠久的慈善組織，例如“東華三院”和“保良局”，救濟(jì)物品和善款是向本地居民募捐得來；還有在香港成立的外國慈善組織，例如基督教的“救世軍”和天主教的“明愛”，捐款主要來自歐美等國家。在上世紀(jì)70 年代以前，港英政府并沒有足夠財(cái)力保障市民的基本生活，政府能夠做的，是為市民建設(shè)簡陋的公共房屋、提供基本的衛(wèi)生設(shè)施、給予兒童基礎(chǔ)教育及保證食用水清潔，至于那些連基本生活也無法維持的貧苦大眾，他們只好向慈善組織求助。

經(jīng)過20 年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，到上世紀(jì)70 年代，香港步入“小康”階段，有工作能力的市民一般都可找到工作，雖然薪金微薄，但合全家的力量，生活總算過得去。在1971 年設(shè)立的公共援助制度，扶助對象是無依無靠的老人、受傷病困擾的及其他無工作能力的市民，他們成為社會人士眼中的窮人；公共援助給予受助者的金額僅足糊口，而且申請手續(xù)繁復(fù)，市民除非到了“山窮水盡”的地步，并不愿前來申請，免得被社會人士標(biāo)簽為窮人。

公共援助計(jì)劃在1992 年改名為綜合援助計(jì)劃，目的是把過去新增的補(bǔ)助金合并在基本金額之內(nèi)；到了這個時候，綜合援助給予受助市民的支持，已高于基本生活的需要。1997 年香港回歸之前，市民爭議最大的福利問題，是政府應(yīng)否只是消極的“扶貧”，待市民墜入貧窮之中才去協(xié)助，而非積極的設(shè)立各項(xiàng)“防貧”措施。例如，綜合援助受助者以年長市民為主，如果香港早已設(shè)立退休保障制度，市民到了退休年齡便可領(lǐng)取穩(wěn)定的收入，不用依賴政府的扶助。可惜的是，無論回歸前或后，政府的態(tài)度都不主張推行繳款形式的退休保障計(jì)劃，認(rèn)為這樣會加重雇主的負(fù)擔(dān)，削弱香港在國際貿(mào)易上的競爭力。香港特區(qū)成立后，政府成立強(qiáng)制性的公積金計(jì)劃，規(guī)定受雇人士在工作時連同雇主必須參與，這樣雇員退休時，便可取回一筆數(shù)額相當(dāng)?shù)膹?qiáng)積金，以供退休生活之用。12

總體而言，香港政府應(yīng)對貧窮的方法，到目前為止，還是較為消極的，是在市民生活貧困時才提供協(xié)助，對于一些預(yù)防性的措施，例如退休和醫(yī)療等保險計(jì)劃，政府都認(rèn)為不適合香港的現(xiàn)實(shí)情況，擔(dān)心有損香港的營商環(huán)境?？磥恚愀鄣呢毟F狀況在未來不會有太大改善，一些為國際社會關(guān)注的現(xiàn)象，例如年老拾荒者在街上拾取可變賣的廢棄物，似乎仍會成為香港的恥辱。

十一、結(jié)語——走向關(guān)愛的社會

貧窮是每一個社會都必須面對的問題。從過往40 年進(jìn)行關(guān)于貧窮的調(diào)查和研究工作中，我發(fā)覺有三個問題最為關(guān)鍵：首先，如何給予貧窮清晰的定義和訂立準(zhǔn)確的量度方法？第二，誰是社會里的窮人？如何從他們的年齡、性別、地域分布、家庭組合等數(shù)據(jù)，整合得出貧窮的成因？第三，貧窮是不斷演變的社會現(xiàn)象，怎樣的分析才可評價政府應(yīng)對貧窮的成效？

展望未來，香港的扶貧政策可以往哪里走？到目前為止，特區(qū)政府采取的策略，可以用社會福利學(xué)的“選擇性模式”（selectivist model）來形容，即發(fā)放的資源主要扶助經(jīng)濟(jì)條件較差的市民，即只有那些無法應(yīng)付自己生活需要的市民，才成為政府的扶助對象；政府認(rèn)為，唯有這樣才能保證公共資源“用得其所”。不過，這樣的扶貧策略，難免令受助者感到自己是失敗的一群，自己無法自給自足，“山窮水盡”才能得到扶助；“選擇性模式”的另一弊端，是一些真正有需要的市民，他們害怕被別人歧視和排斥，因而成為“漏網(wǎng)之魚”，最終得不到所需扶助。

1990 年，中國政府頒布香港特別行政區(qū)基本法，其中關(guān)于香港居民擁有的權(quán)利中，清楚地說明他們有依法享受社會福利的權(quán)利。因此，應(yīng)付貧窮居民的需要，政府應(yīng)從“選擇性模式”逐漸轉(zhuǎn)向“普及性模式”（universalist model）；也就是說，政府應(yīng)訂立居民應(yīng)該享有的社會福利權(quán)利，例如年長居民、殘疾人士及低收入家庭的生活保障等，并逐步立法及推行有關(guān)措施，以保障居民的生活。唯有這樣，香港居民依法享受社會福利的權(quán)利才可落實(shí)，香港才能成為關(guān)愛的社會。至于具體的扶貧的措施，政府要考慮香港的實(shí)際經(jīng)濟(jì)和社會狀況，但必須有明確的政策；這樣，香港的貧窮問題才可有解決的方案，香港居民也可感受到政府的關(guān)懷和愛護(hù)。

①Peter,Townsend,Poverty in the United Kingdom:A survey of household resources and standards of living,England：Penguin Books,1979.

②Chow,N.W.S.,Poverty in an affluent city:A report of a survey on low income families in Hong Kong,Hong Kong：Department of Social Work,The Chinese University of Hong Kong,1982,p.8.

③周永新：《訂定香港的貧窮線——香港低收入家庭生活調(diào)查報(bào)告》，長春：《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，1984 年第1 期。

④Goodstadt,L.F.,Poverty in the midst of affluence:How Hong Kong mismanaged it prosperity,Hong Kong：Hong Kong University Press,2013，p.9.

⑤莫泰基：《香港貧窮與社會保障》，香港：中華書局，1993 年。

⑥Saunders,P.,Wong,H.,Wong,W.P.,“Deprivation and poverty in Hong Kong”,Social Policy & Administration,Vol.48,No.5,2014,pp.556-575.

⑦葉兆輝：《香港貧窮問題真相》，香港：中華書局，2017 年。

⑧黃洪：《“無窮”的盼望——香港貧窮問題探析》，香港：中華書局，2015 年。

⑨Lau,M.,Pantazis,C.,Gordon,D.,Lai,L.and Sutton,E.,“Poverty in Hong Kong”,The China Review,Vol.15,No.2,2015,pp.23-58.

⑩The University of Hong Kong,Department of Social Work and Social Administration,A report of a study on the future development of retirement protection in Hong Kong,Hong Kong： Department of Social Work and Social Administration,The University of Hong Kong,2014.

11Chow,N.W.S.,“The changing responsibilities of the state and family toward elders in Hong Kong”,Journal of Aging & Social Policy,Vol.5,No.1/2,1993,pp.111-126.

12 Chow,N.W.S.,“The making of social policy in Hong Kong： Social welfare development in the 1980s and 1990s.”,In Goodman,R.,White,Gordon,Kwon,H.(Eds.)The East Asian welfare model:Welfare orientation and the state,London：Routledge,1998,pp.99-103.