欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題研究

王道榮

隨著人口老齡化的加速，老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安已成為社會建設(shè)的重要內(nèi)容。相比發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)受經(jīng)濟(jì)條件、地理位置、人文環(huán)境等因素的影響，人口老齡化及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)不同特點，因此，探討破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題是應(yīng)對人口老齡化的重要一環(huán)。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的成功探索

相比發(fā)達(dá)地區(qū)，因人口老齡化程度更大、養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾更突出，欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老形勢日趨嚴(yán)峻。按照黨的十九大報告“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求，欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展做了許多有效探索。

1.加大政府扶持力度，?；尽⒍档拙€、建機(jī)制。首先，把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展列為社會發(fā)展指標(biāo)體系，同步實施，同步考核，部分地區(qū)將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)費納入省、市、縣財政預(yù)算，確?！坝绣X辦事”。其次，堅持政府主導(dǎo)，采取公建民營、民辦公助等形式新建、改建各種養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式運營。最后，增加養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼范圍和數(shù)額，給予符合條件的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一次性建設(shè)補(bǔ)助、日常運營補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)助、購買服務(wù)補(bǔ)貼，健全老年人補(bǔ)貼制度，對納入最低生活保障、建檔立卡的貧困老年人和經(jīng)評估確定為輕、中、重度的失能失智老年人，分檔補(bǔ)助養(yǎng)老津貼。

2.鼓勵社會力量興建、運營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。首先，建立由企事業(yè)單位、集體組織、社會組織、慈善機(jī)構(gòu)及個人等多種投資主體共存，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、村居服務(wù)為依托、養(yǎng)老中介為紐帶、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為示范、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為導(dǎo)向、農(nóng)村區(qū)域性中心敬老院為延伸的城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會化服務(wù)體系。其次，利用社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站平臺，探索建立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，既滿足社會對托老機(jī)構(gòu)的需求，又實現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)非衛(wèi)生渠道的床位擴(kuò)張和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能的完善，為老人提供力所能及的服務(wù)。最后，在城鎮(zhèn)建設(shè)社區(qū)老年服務(wù)中心，組建社區(qū)老年娛樂活動中心、配餐中心、洗浴中心和日托中心等服務(wù)組織，提供菜單式服務(wù)，真正使有需要服務(wù)的老年人不出家門、社區(qū)就能享受到服務(wù)。

3.健全監(jiān)管機(jī)制、激勵機(jī)制，推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效。定期開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)消防、基礎(chǔ)設(shè)施、食品衛(wèi)生、內(nèi)部管理、衛(wèi)生防疫全面檢查，形成監(jiān)督檢查、抽樣暗訪常態(tài)化。實施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級差別化管理，建立星級評定管理與財政獎補(bǔ)、項目申報掛鉤的管理機(jī)制，獎優(yōu)罰劣，打造精品養(yǎng)老院、特色養(yǎng)老院品牌。社會力量投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在水電氣和有線電視、通信設(shè)施的使用上給予優(yōu)惠和優(yōu)先照顧，同時給予稅費減免。民政部門與人力資源和社會保障、衛(wèi)生等部門合作，制定崗位專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，實行職業(yè)資格和技術(shù)等級管理認(rèn)證制度，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)的整體水平。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的問題

1.政府規(guī)劃、扶持、監(jiān)管弱化。在建設(shè)階段，融資不足，缺乏長期規(guī)劃?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，城市養(yǎng)老設(shè)施要達(dá)到人均不少于0.1平方米。養(yǎng)老服務(wù)項目相對商業(yè)開發(fā)項目，因投資回報率低，地方政府安排建設(shè)用地缺乏積極性，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地得不到滿足，且用地選址空間較小。部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏地方養(yǎng)老專項資金，僅靠預(yù)算外補(bǔ)助資金投入、產(chǎn)業(yè)扶持不夠，尤其在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中“缺位”，僅為“五保戶”等特定群體提供財政支持，承擔(dān)最低限度的養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，很難發(fā)揮政府兜底的主體功能。在運營階段，政府監(jiān)管不夠，基層民政部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)在編在崗人員較少，養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管涉及民政、衛(wèi)生、市場、消防等多個部門，各部門權(quán)責(zé)不清，協(xié)調(diào)困難，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長期脫離政府監(jiān)管，造成底數(shù)不清，情況不明，存在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)套取補(bǔ)貼現(xiàn)象，民政監(jiān)管部門普遍缺乏強(qiáng)制處罰手段，安全風(fēng)險較大。評估機(jī)制缺失，失能老人、半失能老人鑒別困難、數(shù)量不清，政府補(bǔ)貼很難到位，分級醫(yī)護(hù)體系缺失，導(dǎo)致醫(yī)療、養(yǎng)老資源的浪費閑置。

2.養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施簡陋，存在安全隱患。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模以中、小型為主，多是傳統(tǒng)的養(yǎng)老院、老年公寓， 居住擁擠，整體規(guī)劃設(shè)計落后，設(shè)施簡陋，功能單一，僅限于滿足簡單的端茶、洗衣、送飯等生活照料，集養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)、娛樂等一體的養(yǎng)老綜合體缺乏，更缺少一批優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)品牌。因建設(shè)營運成本高、利潤率低，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展動力不足，服務(wù)呈同質(zhì)化現(xiàn)象，許多民辦養(yǎng)老院定位是單純的養(yǎng)老護(hù)理，對投資建設(shè)個性化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的熱情不高。安全隱患突出，有少數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有消防安全設(shè)備，屬于無證經(jīng)營，還有的不符合國家環(huán)保、衛(wèi)生防疫等標(biāo)準(zhǔn)。

3.護(hù)理人員缺少，能力素質(zhì)有差距。欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老專業(yè)護(hù)理人員缺少已成為90%養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)品質(zhì)提升的障礙，且護(hù)理人員年齡偏大，缺乏專業(yè)培訓(xùn)，流動性較強(qiáng)，其原因在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)環(huán)境艱苦、待遇不高，工作強(qiáng)度相對較大。同時受傳統(tǒng)思想影響，人們對養(yǎng)老服務(wù)工作存在認(rèn)識偏差，因此老年人入住養(yǎng)老院后生活質(zhì)量下降，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)養(yǎng)老難以推廣，進(jìn)而影響其利潤和發(fā)展。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)是養(yǎng)老和醫(yī)療的深度融合，然而同時掌握養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)技能的復(fù)合型人才更是缺乏，難以適應(yīng)不同收入群體的養(yǎng)老需求。

4.缺少因地制宜的養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新。首先，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老呈低端供給，專業(yè)配套服務(wù)匱乏，助餐和日托是最為需要的服務(wù)項目，只有少量養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)兼顧開展。其次，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)簡單化，缺乏專業(yè)性、系統(tǒng)性和針對性，部分社區(qū)缺少養(yǎng)老配套設(shè)施，僅借助居委會房產(chǎn)，依靠政府行政化手段推動，致使政府購買養(yǎng)老服務(wù)分布不均，社區(qū)養(yǎng)老床位、康復(fù)器材等資源浪費。截至2018年底，全國共有社區(qū)養(yǎng)老照料機(jī)構(gòu)和設(shè)施4.5萬個（其中農(nóng)村2.6萬個），社區(qū)互助型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施9.1萬個（其中農(nóng)村8.2萬個）。最后，部分養(yǎng)老企業(yè)管理和運營模式不清晰，產(chǎn)業(yè)鏈整合度偏低，“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老、智慧型養(yǎng)老、老年飯桌等創(chuàng)新型服務(wù)不足，養(yǎng)老服務(wù)中的精神慰藉、臨終關(guān)懷等全方位護(hù)理服務(wù)缺乏，許多老人缺乏歸屬感、安全感、尊嚴(yán)感。

5.城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展更加不平衡。一方面，農(nóng)村缺乏可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系，大部分村民對社會養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)可度和認(rèn)知度較低，致使政府在農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)項目開展不暢，而農(nóng)村居住分散，老人收入較低，參與商業(yè)保險較少，養(yǎng)老服務(wù)成本高，難以形成規(guī)模效益，社會資本不愿投入。另一方面，城市公共服務(wù)較齊全，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展更能夠享受諸如水電氣及稅費減免，老人受教育程度和收入水平相對較高，能夠采集及時有效信息，便于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)，開展如老年飯桌、智慧養(yǎng)老等服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，從全國看農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不及城市的1/10，欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡更加嚴(yán)峻。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的對策建議

1.加強(qiáng)政府規(guī)劃與管理。政府不僅是社會養(yǎng)老服務(wù)的組織者，更是服務(wù)制度的完善者、實施者與評估者，在社會養(yǎng)老服務(wù)開展過程中發(fā)揮著重要作用。一是政府應(yīng)對城市街道及農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃，明確本地養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局，完善基本養(yǎng)老服務(wù)的市、縣、鄉(xiāng)三級網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對經(jīng)濟(jì)困難的失能、空巢、失獨等特殊群體，發(fā)揮其兜底保障作用，設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)專項資金，通過政府購買服務(wù)、財政補(bǔ)貼等方式，加大扶持力度。二是強(qiáng)化民政、市場等部門監(jiān)管處罰力度，尤其是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“設(shè)立許可”改為“備案登記”后，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理將從“嚴(yán)進(jìn)”轉(zhuǎn)為“寬進(jìn)、嚴(yán)管”。三是建立相關(guān)協(xié)會，搭建管理平臺，或引入第三方評估機(jī)構(gòu)，按照《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級劃分與評定》標(biāo)準(zhǔn)，與政府相關(guān)部門聯(lián)合行使監(jiān)管職能，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

2.激發(fā)市場活力，增加多層次的有效供給。一是發(fā)揮民間資本的作用，探索與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老模式與機(jī)制，采用合同外包、委托等形式，鼓勵更多市場主體參與經(jīng)營形式多樣的養(yǎng)老服務(wù);倡導(dǎo)社會捐贈，促進(jìn)企業(yè)和慈善力量合作開展養(yǎng)老服務(wù);引進(jìn)省內(nèi)外民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展連鎖經(jīng)營，促進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)開放合作。二是依托社區(qū)發(fā)展多樣化的養(yǎng)老服務(wù)，新建小區(qū)和老舊小區(qū)改造要把養(yǎng)老服務(wù)作為重要配套，建立社區(qū)養(yǎng)老信息服務(wù)平臺，為老人提供助餐、助醫(yī)、助潔等便民服務(wù)。三是引導(dǎo)社會資本利用閑置學(xué)校、廠房、商業(yè)場所開展養(yǎng)老服務(wù)，降低社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的成本。

3.重視人才培養(yǎng)和引進(jìn)。政府及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)加大醫(yī)師、康復(fù)師、護(hù)理師的培養(yǎng)和引進(jìn)力度，培訓(xùn)下崗工人和農(nóng)民工、志愿者，充實養(yǎng)老服務(wù)隊伍，派人外出進(jìn)修或到先進(jìn)省市學(xué)習(xí)、考察，掌握先進(jìn)理念，聘請老師對服務(wù)人員通過集中培訓(xùn)、現(xiàn)場指導(dǎo)等方式進(jìn)行各類服務(wù)技能培訓(xùn)，也可采取以老帶新、手指口述等在崗傳幫帶形式，培養(yǎng)一批適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)需求的專業(yè)人才，也為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向居家服務(wù)延伸奠定基礎(chǔ)。

4.開展多樣化養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融合，構(gòu)建集醫(yī)院、康復(fù)院、護(hù)理院、社區(qū)醫(yī)院相結(jié)合的一體化體系，推動醫(yī)社一體、醫(yī)社合作、醫(yī)院與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，將醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)延伸到社區(qū)、居家。把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)當(dāng)作“蓄水池”，將其服務(wù)嵌入到社區(qū)、居家，就近提供日托、全托及居家上門服務(wù)，打造“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。建立智慧化養(yǎng)老服務(wù)平臺，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)，并與政府監(jiān)管平臺聯(lián)網(wǎng)，打造機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以外的“虛擬床位”，促進(jìn)機(jī)構(gòu)與居家養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展。

5.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。借助實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的契機(jī)，必須盡快制定精準(zhǔn)務(wù)實的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展專項規(guī)劃及配套政策，通過加強(qiáng)對農(nóng)村老齡工作的調(diào)研、摸底以及信息庫建設(shè)，對農(nóng)村老人施以分類管理、精準(zhǔn)幫扶。加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)的資金支持和統(tǒng)籌規(guī)劃，確保城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。依據(jù)農(nóng)村居住分散、居家習(xí)慣等特點，政府應(yīng)引導(dǎo)社會組織介入，發(fā)展“養(yǎng)老大院”運營模式，或者依托鄉(xiāng)土熟人社會特點，興建老人互助托管中心。引導(dǎo)城市養(yǎng)老資源利用農(nóng)村敬老院發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心，促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)合作運營，形成創(chuàng)新性、可持續(xù)的社會養(yǎng)老服務(wù)模式。

作者系中共安徽省宿州市委黨校副教授

責(zé)任編輯：張 莙