我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和新特征

范毅

2019年我國城鎮(zhèn)化率突破60%，城鎮(zhèn)化發(fā)展逐步走向成熟。準(zhǔn)確把握“十四五”時期城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，是制定新時代城鎮(zhèn)化發(fā)展政策的基本前提，也是制定宏觀經(jīng)濟政策的重要依據(jù)。

一、典型國家城市化發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

城市化發(fā)展是一個社會歷史過程，相關(guān)國家的發(fā)展經(jīng)驗可以為我們作出判斷提供經(jīng)驗借鑒。我們使用世界銀行數(shù)據(jù)庫相關(guān)數(shù)據(jù)，選擇經(jīng)歷過快速城市化發(fā)展進程的法國、日本與韓國在城市化進入60%以后的相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析。

20世紀(jì)60年代，法國和日本城市化剛剛超過60%，韓國在1982年城市化率超過了60%，都處于快速城市化發(fā)展階段。分析案例國家在相應(yīng)期間的經(jīng)濟增速狀況，可以發(fā)現(xiàn)，城市化增長與當(dāng)年的經(jīng)濟增速之間相關(guān)性不強，城市化表現(xiàn)出獨立于短期經(jīng)濟增長的態(tài)勢。日本在20世紀(jì)60年代年經(jīng)濟增速最高為12.9%，最低為-1%，出現(xiàn)了較大波動，但城鎮(zhèn)化率每年增長穩(wěn)定在0.78%～0.94%之間。法國經(jīng)濟增速的波動幅度超過50%，而城市化年增長速度波動并不大。20世紀(jì)80年代，韓國年經(jīng)濟增速最高為13.2%，最低為7%，而城鎮(zhèn)化每年增長穩(wěn)定在1.63%～1.88%之間。由此可見，相對于經(jīng)濟增長速度，城鎮(zhèn)化可以維持著相對穩(wěn)定的增長趨勢。另外，在案例國家城市化快速發(fā)展進程臨近結(jié)束即將步入城市化成熟階段后，城市化增速會迅速下滑，與之前的增速形成鮮明對比。

城市化不僅是經(jīng)濟現(xiàn)象，更是一個社會現(xiàn)象，城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會的差異是推動城市化發(fā)展的重要動力;在城市化快速增長階段，經(jīng)濟增速短期波動對城市化影響并不大，城市化表現(xiàn)為一種社會現(xiàn)象，可以保持相對穩(wěn)定的增速;隨著城市化的逐漸成熟，城市化增長速度也在逐漸降低，但仍然可以保持相對較高的增長速度直至步入成熟階段后，城市化增速將會快速下滑。從長期來看，經(jīng)濟因素對城市化發(fā)展質(zhì)量有顯著影響：缺乏經(jīng)濟增長支撐的城市化將帶來一系列嚴(yán)重的社會問題，比如拉美國家的過度城市化和城市病問題;而在城市化達到成熟時也往往意味著城鄉(xiāng)勞動力生產(chǎn)效率達到相對均衡的狀態(tài)。

二、我國城鎮(zhèn)化具備保持較快增長速度的基礎(chǔ)條件

1.就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)間偏離較大，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變動能仍在。人口從農(nóng)村進入城鎮(zhèn)、從農(nóng)業(yè)進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由此帶來的結(jié)構(gòu)調(diào)整是經(jīng)濟增長的巨大動能。當(dāng)前我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)之間生產(chǎn)效率差距仍然較大，2018年我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力生產(chǎn)率為農(nóng)業(yè)的4.6倍，而高收入國家的平均水平在2.2～2.5倍之間，由此意味著勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的動力還非常強勁。2018年我國一產(chǎn)就業(yè)比重為26.1%，2010年以來就業(yè)比重年均下降約1.3個百分點;而一產(chǎn)的產(chǎn)值比重僅有7.2%，2010年以來產(chǎn)值比重年均下降約0.26個百分點。按照目前的速度轉(zhuǎn)變，達到均衡還需要10年以上的時間。相比較于城鄉(xiāng)人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)變，就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變相對滯后，這也為未來我國經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了充足的動力，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的動能仍然強勁。但也要看到，就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是一個長期過程，難度在不斷加大，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展需要更包容的政策體系。

2.城鎮(zhèn)化發(fā)展具有較大慣性，維持較快增長的趨勢仍在。相比經(jīng)濟增長，人口轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的慣性要更大。經(jīng)過近20年的城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)間人口交流日益頻繁，一部分人口已經(jīng)進入城鎮(zhèn)，但并未完全納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑，未來融入城市是大勢所趨，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的慣性所在。比如，2018年城鎮(zhèn)地區(qū)小學(xué)生數(shù)量占全國小學(xué)生數(shù)量的74.2%，初中生為86.1%。未來隨著現(xiàn)有中小學(xué)生步入勞動年齡，進入勞動力市場，絕大多數(shù)將繼續(xù)留在城鎮(zhèn)，對城鎮(zhèn)化增長形成較強支撐。當(dāng)前我國農(nóng)村人口進城也是為了追求更優(yōu)的公共服務(wù)，為了享受城市更多的發(fā)展機會，社會因素對城鎮(zhèn)化起到重要影響，城鎮(zhèn)化的慣性因素仍然較大。

3.經(jīng)濟增長動能發(fā)生轉(zhuǎn)變，對城鎮(zhèn)化發(fā)展支撐作用加強。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展離不開經(jīng)濟增長的支撐：為進城人口提供非農(nóng)就業(yè)機會。當(dāng)前拉動經(jīng)濟增長的動力發(fā)生了根本改變，已經(jīng)由第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為第三產(chǎn)業(yè)，2018年服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重為52.2%，對國民經(jīng)濟增長的貢獻率接近60%。經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)和動力的變化，使得城鎮(zhèn)新增就業(yè)對經(jīng)濟增長的依賴下降。總體來看，“十一五”時期我國GDP每增長1個百分點，城鎮(zhèn)新增就業(yè)在100萬人左右。到2018年，我國GDP增長1個百分點，城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過200萬人。城鎮(zhèn)新增就業(yè)和經(jīng)濟增長之間的彈性變大，雖然經(jīng)濟增長速度在下滑，但是經(jīng)濟增速下滑對城鎮(zhèn)新增就業(yè)的影響不大，城鎮(zhèn)新增就業(yè)也能夠?qū)Τ擎?zhèn)化健康發(fā)展形成支撐。

三、“十四五”及其以后時期城鎮(zhèn)化發(fā)展速度和趨勢的判斷

綜上分析，在一定時期內(nèi)我國城鎮(zhèn)化仍然可以保持一個相對較快的增長速度。對于城鎮(zhèn)化速度來說，雖然短期內(nèi)經(jīng)濟增長與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間沒有直接相關(guān)性，但是從長期來看，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展需要經(jīng)濟增長作為支撐。

為分析城鎮(zhèn)化與長期經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，我們以三年為周期對相關(guān)數(shù)據(jù)進行平滑，計算案例國家在城市化超過60%以后，城市化增長與GDP增速的比值，以此分析兩者之間的關(guān)系。分析發(fā)現(xiàn)，在一定時期內(nèi)平滑后的城市化增長速度和GDP增速比值能夠保持在一個相對穩(wěn)定區(qū)間，就兩者比值來看，法國和韓國在近10年時間保持在0.15～0.17之間，而日本由于城市化增速相對穩(wěn)定，但是經(jīng)濟增長出現(xiàn)較大波動，使得兩者間比值有了相對較大的波動。總體來看，城市化增長和經(jīng)濟增速之間的比值可以在一定時期內(nèi)保持在一個相對穩(wěn)定的區(qū)間。

2012年以來我國平滑后的城鎮(zhèn)化增長與經(jīng)濟增速的比值在0.15～0.18之間，且呈現(xiàn)不斷提高趨勢，2016年后已基本在0.18上下。“十四五”時期，該比值預(yù)計將在0.18～0.2之間，到2030年我國經(jīng)濟年均增長預(yù)計可以在5%左右。以此進行測算，城鎮(zhèn)化年均增長可以維持在0.9個百分點左右，在2030年我國城鎮(zhèn)化將超過70%，并將在2035年前后趨于成熟，達到75%以上，其后城鎮(zhèn)化發(fā)展速度將會大幅度放緩，城鎮(zhèn)化水平將逐步趨于穩(wěn)定。

對于“十四五”時期末，我國城鎮(zhèn)化水平能夠達到多少，要受當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化實際水平的影響。預(yù)計2020年人口普查后將會對實際城鎮(zhèn)化發(fā)展水平進行修訂，由此將會對“十四五”基期城鎮(zhèn)化水平產(chǎn)生較大影響，并對“十四五”末期城鎮(zhèn)化水平的預(yù)測產(chǎn)生較大影響。2018年我國城鎮(zhèn)化增長了1.06個百分點，預(yù)計“十四五”時期我國城鎮(zhèn)化增長會略有下降，但是具備保持年均1個百分點左右增長速度的基礎(chǔ)條件。

四、“十四五”時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新特征

1.城鎮(zhèn)間人口流動比重不斷提高。國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2018年農(nóng)民工總量增速明顯比上年回落1.1個百分點，而在外出農(nóng)民工中，進城農(nóng)民工比上年下降1.5%，城鄉(xiāng)間人口轉(zhuǎn)移總量已經(jīng)穩(wěn)定甚至出現(xiàn)下降。國家衛(wèi)健委的流動人口監(jiān)測結(jié)果顯示，省內(nèi)縣際流動人口和省際流動人口比重有所上升，城鎮(zhèn)間流動人口比重上升。我們使用手機信令的監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，2017年在新增跨市域流動人口中，以縣城和市區(qū)作為流出地的比重為36.1%，2018年上升為39.2%，2019年則達到45.1%，呈快速上升趨勢，未來在推進農(nóng)民工市民化的同時，需要更加關(guān)注城鎮(zhèn)間流動人口問題。隨著城鎮(zhèn)間流動人口的增多，在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上，需要從人口進城向滿足城鄉(xiāng)人口的美好生活轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化應(yīng)從以農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)為目標(biāo)轉(zhuǎn)為追求公共服務(wù)和發(fā)展機會全面均等化供給為目標(biāo)。

2.大城市承載人口比重上升，城市出現(xiàn)分化。我國城鎮(zhèn)實行等級化管理體制，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集中在高等級大城市中。隨著收入水平提升，人口對美好生活需求更為強烈，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是美好生活的最主要內(nèi)容。過去受戶籍制度的限制，行政等級高的大城市進入門檻更高。隨著城鎮(zhèn)化改革的深化，各類城市的進入門檻在降低，越來越多的人口流向公共服務(wù)水平更高的大城市，也是對美好生活向往的體現(xiàn)。2019年中央財政經(jīng)濟委員會第五次會議提出“中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”，城市間出現(xiàn)極化現(xiàn)象，在城鎮(zhèn)間流動人口不斷增多，大城市吸納人口比重上升，城市出現(xiàn)分化成為必然。我們的研究表明，省會城市吸納人口的比重在不斷提高，在一些人口流出地本地城市吸納人口的比重在下降。

3.人口老齡化對城鎮(zhèn)化影響加劇，家庭化轉(zhuǎn)移比重提高。據(jù)測算，“十四五”期間我國60歲以上老年人將增加4870萬人，是“十三五”期間的1.35倍，勞動年齡人口減少速度將加快，而轉(zhuǎn)折時期將從2022年開始，2022年進入60歲的人口將超過2000萬。國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2018年農(nóng)民工平均年齡為40.2歲，比上年提高0.5歲，本地農(nóng)民工平均年齡已達44.9歲。國家衛(wèi)健委2018年流動人口發(fā)展報告數(shù)據(jù)顯示，老年流動人口規(guī)模在2000年以后增長較快，從2000年的503萬人增加至2015年的1304萬人，年均增長6.6%。隨著人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)戶籍制度改革不斷深入，我國城鎮(zhèn)化進程中的人口轉(zhuǎn)移將會從以黃金年齡勞動力為主，邁向以核心家庭為主的階段。

4.城市更新成為城市發(fā)展的重要內(nèi)容。經(jīng)過40年城市的快速發(fā)展，1981年以來，我國城市建成區(qū)面積擴大了7.3倍，同時出現(xiàn)巨量的城市老舊建筑，舊城更新改造的需求日益明顯。從一些發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，在城市化接近成熟時，城市更新成為城市化的重要內(nèi)容。美國在1949年通過的住房法中開始推進城市更新改造，1950年美國城市化為64%，日本在1969 年頒布實施了都市再開發(fā)法，當(dāng)年日本城市化率為71%。我國正在接近這個水平，有些地區(qū)已經(jīng)達到這個水平。城市更新不僅是增加對舊城和基礎(chǔ)設(shè)施投入建設(shè)，還是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，城市居民對美好生活追求的內(nèi)在需求，同時也意味著巨大的投資機會，有效增強舊城吸引力，提高我國經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

作者系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員

責(zé)任編輯：雙艷珍