地方財(cái)政年年困難，今年難上加難

鄭嘉璐

劉冠運(yùn)跟同事喝酒時(shí)聽說，根據(jù)兩年調(diào)一次的慣例，2020年是機(jī)關(guān)事業(yè)單位漲工資的窗口期，他們的收入能提一提。

劉冠運(yùn)是華北一個(gè)縣城的公務(wù)員，參加工作兩年多，正準(zhǔn)備買人生中的第一套房子。據(jù)那位同事估計(jì)，為了刺激經(jīng)濟(jì)，今年工資上調(diào)的幅度應(yīng)該更大；但科長(zhǎng)給他們潑了盆冷水：縣財(cái)政發(fā)工資都困難了，哪還有錢漲工資，別指望了！

公務(wù)員工資漲不漲不好說，地方財(cái)政困難卻是真的。新冠肺炎疫情對(duì)中國(guó)財(cái)政的沖擊史無前例，根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，2020年第一季度，財(cái)政收入下降14.3%，稅收下降16.4%，幾乎所有稅種都大比例負(fù)增長(zhǎng)。有媒體報(bào)道，許多縣級(jí)財(cái)政出現(xiàn)了嚴(yán)重的收支矛盾，余額甚至不夠支付一個(gè)月的工資。

為了緩解地方財(cái)政困難，政府工作報(bào)告提出了一系列財(cái)政舉措，包括提高赤字率至3.6%，發(fā)行一萬億元抗疫特別國(guó)債等。那么，地方財(cái)政面臨的形勢(shì)到底多嚴(yán)峻？中央出臺(tái)的財(cái)政政策將如何幫助地方政府紓困？明顯提升的赤字率和債務(wù)率又將帶來什么樣的影響？

難上加難

河南省周口市沈丘縣曾是國(guó)家級(jí)貧困縣，2018年才摘帽脫貧。眼下，當(dāng)?shù)刎?cái)政正承受著巨大的壓力。沈丘縣財(cái)政局長(zhǎng)彩萬勇在一篇文章中分析了該縣2020年第一季度的財(cái)政運(yùn)行狀況，這三個(gè)月，沈丘縣一般公共預(yù)算收入5.92億元，比去年同期下降15.5%，短收1.08億元；政府性基金預(yù)算收入1.52億元，比上年同期下降48.3%，短收1.43億元。

這兩組數(shù)字意味著，沈丘縣財(cái)政最主要的兩個(gè)收入來源合計(jì)短收2.5億元（不考慮政府性基金調(diào)入一般公共預(yù)算部分），比去年同期9.95億元的總收入減少了25%。熟悉中國(guó)財(cái)政的人都知道，中國(guó)地方政府的收支矛盾一直很突出，各級(jí)政府為了填補(bǔ)收支缺口，已經(jīng)連續(xù)幾年壓減一般性支出、過苦日子，這使得地方政府對(duì)財(cái)政收入的增減非常敏感，幾個(gè)百分點(diǎn)的變化都會(huì)打破收支平衡。沈丘縣2020年財(cái)政預(yù)算中縣本級(jí)一般公共預(yù)算收入全年預(yù)計(jì)增幅7.5%，政府性基金預(yù)算收入全年預(yù)計(jì)增幅21%，而一季度實(shí)際收入?yún)s不增反降，減少了近四分之一，縣財(cái)政遭受的沖擊之大可想而知。

沈丘的預(yù)算支出情況也體現(xiàn)出縣財(cái)政的困難程度。1—3月，全縣一般公共預(yù)算支出12.45億元，同比下降27.3%，減支4.66億元。政府性基金預(yù)算支出1.69億元，同比下降49.4%，減支1.64億元。支出數(shù)據(jù)至少說明兩個(gè)問題：沈丘縣財(cái)政要依靠大量的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付才能維持預(yù)算平衡；由于收入銳減、財(cái)力不足，原本呈剛性增長(zhǎng)的財(cái)政支出得不到保障，出現(xiàn)了大幅度的減支。

所謂剛性財(cái)政支出，就包括“三?！敝械墓べY、基層運(yùn)轉(zhuǎn)和基本民生三個(gè)方面的支出，這些支出是地方財(cái)政要優(yōu)先保障的部分。多家媒體報(bào)道，不少縣市已經(jīng)出現(xiàn)了“三保”缺口，只能將其他資金先挪用作“三?！?，像城市建設(shè)經(jīng)費(fèi)、部門業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)這樣迫切性不那么強(qiáng)的支出就只能往后排了。

山東某市的財(cái)政局副局長(zhǎng)告訴南風(fēng)窗記者，由于收支缺口實(shí)在太大，當(dāng)?shù)夭恢挂粋€(gè)縣市出現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資發(fā)放困難的情況，有的縣甚至通過向企業(yè)借錢來堵窟窿，勉強(qiáng)維持工資發(fā)放。

在云南省昭通市大關(guān)縣，一個(gè)典型的靠上級(jí)財(cái)政吃飯的國(guó)家深度貧困縣，“三?！比笨谝呀?jīng)非常明顯。大關(guān)縣財(cái)政局的工作人員王安才在一篇講述縣級(jí)財(cái)政困難的文章中表示，從2020年年初預(yù)算看，預(yù)計(jì)大關(guān)縣僅“三?！比笨诰瓦_(dá)3億元左右。由于收支矛盾突出，該縣連2610萬元的疫情防控人員臨時(shí)補(bǔ)助都無力及時(shí)發(fā)放。

特殊轉(zhuǎn)移支付解決了這個(gè)問題，基層政府能快速拿到資金，并且準(zhǔn)確知曉金額，便于提前安排使用，這對(duì)等米下鍋的地方財(cái)政是大好消息。

這輪地方財(cái)政困難是怎么形成的？沈丘縣企業(yè)的納稅信息統(tǒng)計(jì)能幫助人們找到答案。該縣產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)注冊(cè)的146家企業(yè)，一季度納稅9903萬元，同比下降35.63%，其中有60家企業(yè)同比下降、37家企業(yè)納稅為0。而縣商務(wù)中心區(qū)的49家企業(yè)，累計(jì)納稅1.2億元，同比下降39.50%。

稅收收入驟降的同時(shí)，土地出讓金等政府性基金也遭受著沖擊。沈丘縣財(cái)政高度依賴土地出讓金收入，每年需調(diào)入一般公共預(yù)算的政府性基金收入在10億元左右。疫情使土地交易市場(chǎng)陷入蕭條，土地出讓金及各類非稅收入也明顯減少。

更讓地方政府頭疼的是，疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的影響是長(zhǎng)期的。山東那位財(cái)政局副局長(zhǎng)直言，大部分企業(yè)雖已復(fù)工復(fù)產(chǎn)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有恢復(fù)到疫情前的正常狀態(tài)。原材料價(jià)格上漲、市場(chǎng)需求疲軟、投資風(fēng)險(xiǎn)高企，這些因素對(duì)企業(yè)和稅收的沖擊可能長(zhǎng)期存在，財(cái)政高壓不會(huì)很快解除。財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在“部長(zhǎng)通道”中表示，預(yù)計(jì)今年地方財(cái)政減收增支規(guī)模將達(dá)到8000億—9000億元。

眾所周知，今年地方政府肩頭的擔(dān)子本就不輕。脫貧攻堅(jiān)、污染防治、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這些都需要大量資金支持，剛性支出迅猛增長(zhǎng)?，F(xiàn)在財(cái)政收入遭受重創(chuàng)，承擔(dān)主要支出責(zé)任的地方政府是難上加難。

形勢(shì)緊迫，早在全國(guó)“兩會(huì)”召開前，許多縣市就已通過各種辦法來籌集資金。比如向上級(jí)財(cái)政打報(bào)告，請(qǐng)求調(diào)劑；再比如稅務(wù)部門堵塞“跑冒滴漏”，應(yīng)收盡收；還有的縣市在加快國(guó)有土地出讓和國(guó)有資源有償轉(zhuǎn)讓，能籌集一點(diǎn)資金算一點(diǎn)。然而這些措施杯水車薪，頂多撐住“三保”資金，卻遠(yuǎn)不足以填補(bǔ)巨額收支缺口。短期內(nèi)緩解地方財(cái)政困難，只能靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付。

特殊時(shí)期，特殊舉措

李克強(qiáng)總理說，積極的財(cái)政政策要更加積極有為。具體要怎么做？政府工作報(bào)告顯示，2020年中國(guó)赤字率擬按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加一萬億元；同時(shí)發(fā)行一萬億元抗疫特別國(guó)債；這兩萬億元全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民，決不允許截留挪用。

這三項(xiàng)“特殊時(shí)期的特殊舉措”可以簡(jiǎn)單分為兩類，增加赤字規(guī)模和發(fā)行特別國(guó)債是“造血”，特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制則有關(guān)分配。

先說“造血”，兩個(gè)“一萬億”。

提高赤字率是財(cái)政開源的重要方式。早在2019年全國(guó)“兩會(huì)”召開之前，財(cái)政界就對(duì)中國(guó)赤字率是否應(yīng)該突破3%的紅線有過激烈討論。當(dāng)年最終公布的赤字率是2.8%，按照《政府工作報(bào)告》的說法，赤字率沒有提高至3%，就是“為應(yīng)對(duì)今后可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)留出政策空間”。如今風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)暴露，赤字率破3%就是很自然的事了。從2.8%到3.6%，赤字率提升產(chǎn)生的資金，剛好可以填補(bǔ)地方財(cái)政一萬億元的收支缺口。

另一個(gè)“一萬億”是抗疫特別國(guó)債。與提升赤字率不同，特別國(guó)債雖然也能擴(kuò)大財(cái)政資金來源，但這部分資金的主要用途是政府投資，比如新基建、財(cái)政貼息等，目的是擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)，而不是平衡收支。另外，中國(guó)今年還將增加地方政府專項(xiàng)債券1.6萬億元，這部分收入也能用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大有效投資。

與大規(guī)?！霸煅毕啾龋钊梭@喜的是分配方式。中央財(cái)政首次創(chuàng)設(shè)特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，上述兩萬億元資金，不僅中央財(cái)政一分不留，省級(jí)財(cái)政也只是“過路財(cái)神”，決不允許截留挪用。中國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，依照流程，轉(zhuǎn)移支付是逐級(jí)進(jìn)行、層層往下的，不僅耗時(shí)久，還會(huì)出現(xiàn)中途被截留挪用的情況。特殊轉(zhuǎn)移支付解決了這個(gè)問題，基層政府能快速拿到資金，并且準(zhǔn)確知曉金額，便于提前安排使用，這對(duì)等米下鍋的地方財(cái)政是大好消息。

中央將彈藥順利輸送給地方，但這筆錢用在哪、如何用還是個(gè)問題。如何提升資金使用效果，避免地方政府亂花錢呢？李克強(qiáng)總理在記者會(huì)上強(qiáng)調(diào)，這些錢要全部落到企業(yè)特別是中小微企業(yè)，落到社保、低保、失業(yè)、養(yǎng)老和特困人員身上，要建立實(shí)名制，這些都是有賬可查的，決不允許做假賬，也決不允許偷梁換柱。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)馮俏彬告訴南風(fēng)窗記者，“六?！敝卸囗?xiàng)財(cái)政支出有明文規(guī)定的支出數(shù)額，比如養(yǎng)老金、公務(wù)員工資、基層運(yùn)轉(zhuǎn)資金等，這些支出在財(cái)政管理上有既定的核算標(biāo)準(zhǔn)，地方政府很難減少支付，將錢挪作他用。不過，也不能排除有地方政府因償還債務(wù)本息壓力過大，而將部分財(cái)政資金臨時(shí)用于他處，上級(jí)財(cái)政部門可以加大資金運(yùn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控和審計(jì)、監(jiān)察力度，抑制這種做法。

除病根

特殊時(shí)期，財(cái)政政策動(dòng)作很大，外界不免有一些憂慮的聲音。

有人擔(dān)心，赤字率3%的紅線已經(jīng)保持了多年，如今被突破，是否意味著中國(guó)政府違反了財(cái)政紀(jì)律，開始大手大腳地花錢了。

赤字率3%的紅線來源于1991年歐洲多國(guó)簽署的《馬斯特里赫特條約》，條約要求歐盟國(guó)家赤字率必須低于3%，以體現(xiàn)政府克制、節(jié)儉的態(tài)度，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。近些年，赤字率不能破3被一些財(cái)政學(xué)家視為金科玉律。

其實(shí)，3%的紅線并不是不能突破的。當(dāng)初，《馬約》并沒有給出這一標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確測(cè)算依據(jù)，而在它的發(fā)源地歐洲，許多國(guó)家的赤字率早已突破了3%。更重要的是，中國(guó)計(jì)算的赤字率其實(shí)是一般公共預(yù)算的赤字，沒有包括其他赤字，因此并不能體現(xiàn)整個(gè)財(cái)政的赤字水平。馮俏彬說，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)2019年的赤字率在5%左右，如果按寬口徑計(jì)算，把包含地方債在內(nèi)的政府性基金算進(jìn)去，中國(guó)的赤字率大概在7%左右—早就超過3%了。

所以，赤字率維持在3%以下，象征意義其實(shí)要大于實(shí)際意義。對(duì)赤字率的審慎控制能夠向外界傳達(dá)一個(gè)信號(hào)，即中國(guó)政府并不主張過度超前的支出，而是倡導(dǎo)節(jié)儉、量入為出；而突破3%更多是突破了許多人的心理防線，并不會(huì)造成現(xiàn)實(shí)層面太大的改變。馮俏彬認(rèn)為，疫情沖擊下，中國(guó)正處于一種危機(jī)管理狀態(tài)，財(cái)政手段使用激烈一些是自身現(xiàn)實(shí)需要，放眼全球，許多國(guó)家的政策力度比中國(guó)大得多，因而沒必要因?yàn)槌嘧致实淖兓袒滩话病?blockquote>對(duì)赤字率的審慎控制能夠向外界傳達(dá)一個(gè)信號(hào)，即中國(guó)政府并不主張過度超前的支出，而是倡導(dǎo)節(jié)儉、量入為出；而突破3%更多是突破了許多人的心理防線，并不會(huì)造成現(xiàn)實(shí)層面太大的改變。

話說回來，赤字率的調(diào)整具備很大的彈性，2020年達(dá)到了3.6%，并不意味著未來都會(huì)超過3%。如果財(cái)政收支平衡能在幾年內(nèi)恢復(fù)，中國(guó)政府可以將赤字率再調(diào)回3%以內(nèi)，繼續(xù)釋放節(jié)儉、克制的信號(hào)。

除了赤字率，還有人擔(dān)心新增抗疫特別國(guó)債與地方政府專項(xiàng)債務(wù)會(huì)加大未來幾年的地方債風(fēng)險(xiǎn)。前文提及的云南省大關(guān)縣就是個(gè)例子，2019年末，大關(guān)縣安排地方政府新增一般債券9.28億元，還本付息支出高達(dá)4000萬元，期末政府性債務(wù)余額14.98億元。未來隨著債務(wù)陸續(xù)到期，大關(guān)縣的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)不可避免。

這次推出的抗疫特別國(guó)債，70%由地方財(cái)政償還；新增1.6萬億元地方政府專項(xiàng)債務(wù)也主要由地方政府承擔(dān)。要知道，專項(xiàng)債必須有對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目，之所以不計(jì)入一般公共預(yù)算赤字，就是因?yàn)閷ｍ?xiàng)債投資可形成資產(chǎn)，資產(chǎn)收益能把債務(wù)還掉。許多縣市反映，地方上已經(jīng)沒有很多能賺錢的項(xiàng)目了，新增債務(wù)如何處置需要地方政府在實(shí)踐中認(rèn)真探索。

李克強(qiáng)總理說，投資的重點(diǎn)是“兩新一重”—新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化和涉及國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目，而且要用改革的辦法，用這些資金來撬動(dòng)社會(huì)資金的投入?？偫硖貏e強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目要有效益、有回報(bào)，要經(jīng)過科學(xué)論證，按規(guī)律辦事，不留后遺癥。

赤字率調(diào)高了，未來有希望回落；債務(wù)率提升了，可以想方設(shè)法償還：這些都是相對(duì)短期、相對(duì)表面的問題。一件更加值得思考的問題是，中國(guó)的地方財(cái)政為什么年年困難？

疫情劇烈加重了財(cái)政的困難程度，但在疫情到來之前，地方財(cái)政的日子也不好過。馮俏彬形容，財(cái)政困難就像一種慢性病，每隔幾年就發(fā)作一次，2020年可能是因?yàn)橐咔?，在其他年份可能是遭受別的什么沖擊?？傊@病沒有去根，總是以不同的形式反復(fù)出現(xiàn)。

病根不是別的，說到底就是政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)沒有完全理清。中央和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，這是長(zhǎng)期的體制性問題，近幾年，中國(guó)政府已經(jīng)啟動(dòng)了央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，健全地方稅體系，但問題還沒有徹底解決。

疫情引發(fā)的財(cái)政困難再次給我們提了個(gè)醒，要加快財(cái)稅體制改革，早些建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的政府間財(cái)政關(guān)系。只有病根除了，隔幾年就發(fā)作一次的財(cái)政困難才能根治。