煙草專賣零售戶負(fù)面清單管理規(guī)范體系的構(gòu)建

薛鋒　溫亞朋

關(guān)鍵詞 清單管理 負(fù)面清單 煙草專賣

作者簡(jiǎn)介：薛鋒、溫亞朋，渭南市煙草公司大荔分公司。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.191

一、清單式管理理論基礎(chǔ)

清單式管理最初是為了配合《ISO9001中國(guó)式質(zhì)量管理》的實(shí)施、由日出東方管理咨詢有限公司首創(chuàng)而推出的支持性管理工具，由于它突出了全面提醒、細(xì)節(jié)提醒等特點(diǎn)和簡(jiǎn)單實(shí)用，后來(lái)慢慢延伸推廣至行政管理、企業(yè)管理的方方面面，被越來(lái)越多的單位所接受。

我國(guó)行政管理方面的清單式管理起源于負(fù)面清單制度，并逐漸拓展到權(quán)力清單、責(zé)任清單和專項(xiàng)管理清單等領(lǐng)域。清單式治理是在以新的技術(shù)發(fā)展為依托，通過(guò)清單制定為代表的技術(shù)性手段對(duì)行政權(quán)責(zé)以及其他領(lǐng)域的公共事務(wù)進(jìn)行全面梳理界定，從而實(shí)現(xiàn)和形成長(zhǎng)效治理機(jī)制。同時(shí)將相關(guān)清單公示，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，讓權(quán)力科學(xué)高效運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。

煙草專賣零售戶違法違規(guī)清單管理就是運(yùn)用清單管理模式，建立煙草專賣執(zhí)法人員權(quán)力清單、責(zé)任清單和煙草零售戶違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)負(fù)面清單，一方面是針對(duì)執(zhí)法人員的清單管理，約束執(zhí)法人員的行為，實(shí)現(xiàn)合法合規(guī)管理;另一方面，約束煙草零售戶的經(jīng)營(yíng)行為，使零售戶合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，一旦零售戶違法行為記錄達(dá)到法律法規(guī)設(shè)定的分值，就要對(duì)其依法教育、訓(xùn)誡、處罰，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、公正處罰，以便建立起良好的卷煙零售秩序和環(huán)境。

二、煙草專賣清單管理的必要性

縣域煙草專賣管理工作面對(duì)數(shù)量眾多、極為分散的零售戶以及監(jiān)管對(duì)象性質(zhì)各異、涉及領(lǐng)域廣泛的行政相對(duì)人。在復(fù)雜的工作形勢(shì)下，監(jiān)管方式將直接決定煙草專賣行政執(zhí)法人員能否有效查處涉煙違法行為，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者合法權(quán)益。因此，清單式管理對(duì)煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管工作提升具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，也是克服基層執(zhí)法現(xiàn)存短板的必要方式。

（一）煙草專賣管理人員權(quán)力配置明晰

當(dāng)下煙草專賣權(quán)力事項(xiàng)不清晰可歸結(jié)于行政執(zhí)法的多方面事項(xiàng)。一是煙草專賣行政許可權(quán)力不清晰。煙草專賣管理人員對(duì)《煙草專賣零售許可證》的新辦、延續(xù)、變更、歇業(yè)、停業(yè)、復(fù)業(yè)等許可權(quán)力事項(xiàng)，沒(méi)有作出細(xì)致劃分，管理權(quán)力不清晰;二是煙草專賣過(guò)程中的行政處罰權(quán)力不清晰。煙草專賣零售戶的違法違規(guī)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮、屢禁不止，在煙草專賣管理過(guò)程中，零售戶違法違規(guī)現(xiàn)象最為多見(jiàn)，也最難管理。煙草專賣管理人員雖然有處罰的權(quán)力，但是在既多且雜的違法違規(guī)零售亂象下，該處罰權(quán)力行使需要明確界限;三是行政強(qiáng)制措施權(quán)力不清晰。煙草專賣管理人員對(duì)于違法違規(guī)零售戶實(shí)行強(qiáng)制措施時(shí)，對(duì)先行登記保存、抽樣取證、加處罰款等強(qiáng)制手段沒(méi)有統(tǒng)一的管理規(guī)范;四是行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政監(jiān)督檢查以及其他行政權(quán)力事項(xiàng)不清晰。雖然煙草專賣管理人員擁有許多行政權(quán)力事項(xiàng)，但在實(shí)際管理過(guò)程中，權(quán)力事項(xiàng)不清晰成為煙草管理的一個(gè)瓶頸，阻礙著煙草專賣零售的健康發(fā)展。

（二）煙草專賣管理人員的崗位職責(zé)明確

在實(shí)踐中，依法對(duì)煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施專賣監(jiān)督與管理的人，其根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)被分為不同的崗位等級(jí)。法律雖然規(guī)定“法定職責(zé)必須為”，但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，并不是所有的煙草專賣管理人員都明確了自己的崗位職責(zé)范圍，清楚地知道自己的崗位在管理多少煙草專賣零售戶，明確該崗位一天能管理的具體事項(xiàng)有多少個(gè)，每天在管理過(guò)程中檢查過(guò)多少次零售戶違法違規(guī)現(xiàn)象，做完相關(guān)管理工作后，如何制作成完整的資料匯報(bào)給上級(jí)管理部門，并匯報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)該管理部門實(shí)際管理的情況，此外，管理的最后，如何制作成書面的材料進(jìn)行歸檔等。這一系列煙草專賣管理人員的崗位職責(zé)問(wèn)題均需要構(gòu)建一個(gè)管理的責(zé)任清單予以規(guī)范、調(diào)整，實(shí)現(xiàn)煙草專賣管理人員管理的最優(yōu)化。

（三）煙草專賣零售戶的違法違規(guī)行為界定

煙草專賣零售戶及其他主體數(shù)量多、可能發(fā)生的違法違規(guī)行為各種各樣。有的銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品，有的銷售未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)的煙草專賣品，有零售戶還有無(wú)證批發(fā)、無(wú)證運(yùn)輸?shù)倪`法行為等，還有類似于未成年人、無(wú)民事行為能力人及限制民事行為能力人應(yīng)不予發(fā)放煙草專賣零售許可證的不被禁止等，對(duì)于煙草專賣戶的不同違法違規(guī)現(xiàn)象，管理人員并不能事無(wú)巨細(xì)的都對(duì)其進(jìn)行了嚴(yán)格分類。雖然對(duì)單一的達(dá)到處罰條件的違法行為有一定的處罰措施，但是，在多次違法，每次又不能達(dá)到處罰條件的零售戶，卻無(wú)能為力，只能被迫縱容。對(duì)于煙草專賣零售戶的違法違規(guī)行為存在的一系列問(wèn)題，負(fù)面清單的構(gòu)建可有效予以制約。

（四）煙草專賣執(zhí)法過(guò)程中的證據(jù)和案卷規(guī)范化

在煙草專賣執(zhí)法過(guò)程中，大部分煙草專賣管理人員缺乏證據(jù)保全意識(shí)。證據(jù)一方面可以用來(lái)證明事情的真實(shí)情況，另一方面，在煙草專賣行政訴訟或行政復(fù)議程序中，記錄煙草專賣執(zhí)法部門的全部執(zhí)法過(guò)程，證明執(zhí)法人員行為的合法性。在煙草專賣執(zhí)法中有著舉足輕重的作用。但是，證據(jù)的保全和歸檔往往被忽視，“在實(shí)際工作中，很多執(zhí)法人員都存在著對(duì)證據(jù)不夠重視或者認(rèn)為證據(jù)無(wú)需重視的思想，沒(méi)有按照法定調(diào)查程序檢查、收集證據(jù)，引用不夠充分的證據(jù)進(jìn)行處理，在觀念中只注重實(shí)體輕視程序，只看重取得的結(jié)果，不注意取得的程序，認(rèn)為只要查獲違法卷煙，采取什么形式是無(wú)所謂的?！盵1]證據(jù)的來(lái)源不合法，證據(jù)的保全就會(huì)毫無(wú)意義，那么，最后證據(jù)的歸檔也是流于形式。

三、煙草專賣零售戶違法違規(guī)清單管理規(guī)范體系的構(gòu)建措施

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及與發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)化管理已經(jīng)逐漸成為各行業(yè)對(duì)內(nèi)高效率工作，對(duì)外進(jìn)行展示、信息溝通互動(dòng)最方便快捷的橋梁。目前，煙草專賣零售戶違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，為了對(duì)違法違規(guī)零售戶進(jìn)行及時(shí)、可追溯的精細(xì)化管理，提高零售戶管理水平，必然要求建立清單管理體系。借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立煙草專賣零售戶的違法違規(guī)清單管理體系，有助于煙草專賣人員采取恰如其分的管理措施，提高管理效率，管理和處罰有法可依、有據(jù)可依，對(duì)煙草零售戶違法違規(guī)現(xiàn)象的實(shí)際管理有著積極的意義。

實(shí)際操作如圖1所示：

圖 ?1

（一）煙草專賣執(zhí)法人員清單設(shè)計(jì)

1.權(quán)力清單的設(shè)計(jì)

在煙草專賣管理過(guò)程中，權(quán)力清單一方面指有權(quán)主體根據(jù)法律法規(guī)或者政策，將行政行為進(jìn)行規(guī)整，明確行政主體行使權(quán)力的依據(jù)、數(shù)量、類型等，通過(guò)條理清晰的目錄清單對(duì)煙草零售戶予以公布;另一方面指有權(quán)利的主體根據(jù)一定的分類標(biāo)準(zhǔn)，將掌握行政權(quán)力的各級(jí)管理崗位職責(zé)及其管理人員的各項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行全面整理、統(tǒng)計(jì)，形成條理清晰明確的煙草專賣權(quán)力體系，用清單的形式向煙草零售戶公布，主動(dòng)接受被管理者的監(jiān)督。[2]

其次，在煙草專賣過(guò)程中，該權(quán)力清單的制訂需要解決好各種權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力來(lái)源及處理問(wèn)題途經(jīng)等主要問(wèn)題，如圖2所示：

圖 2

通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，制作對(duì)應(yīng)的執(zhí)法人員權(quán)力清單系統(tǒng)，該系統(tǒng)試將執(zhí)法人員的權(quán)力清楚地錄入電子信息系統(tǒng)，目的在于權(quán)力清晰，要使煙草專賣過(guò)程中權(quán)力清單站穩(wěn)腳跟，不僅要認(rèn)真分析權(quán)力清單設(shè)計(jì)的法理依據(jù)，還要對(duì)實(shí)踐中遇到的各種問(wèn)題進(jìn)行客觀分析，發(fā)揮權(quán)力清單的作用，力求將解決問(wèn)題的方法都付諸實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)制訂權(quán)力清單的最終意義和目的。

2.責(zé)任清單的設(shè)計(jì)

設(shè)計(jì)煙草專賣執(zhí)法人員責(zé)任清單，目的在通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)構(gòu)建責(zé)任管理系統(tǒng)，使煙草專賣內(nèi)部執(zhí)法人員隨時(shí)查找每位執(zhí)法人員的責(zé)任清單，找到每件事情的具體管理人員和責(zé)任人員，同時(shí)，能夠查閱每個(gè)煙草專賣零售戶的違法違規(guī)記錄，其當(dāng)前違法應(yīng)對(duì)應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)和處罰措施，是否移送司法機(jī)關(guān)、以及相關(guān)處理流程，處罰決定樣式等，大大方便執(zhí)法工作。

在實(shí)際操作中，煙草專賣責(zé)任清單主要通過(guò)部門職責(zé)，將每一個(gè)人的崗位職責(zé)及職責(zé)范圍作出細(xì)致劃分。區(qū)分一般責(zé)任和具體責(zé)任，根據(jù)形勢(shì)任務(wù)發(fā)展，需要突出強(qiáng)化和增加的職責(zé)，會(huì)有特別單列，并在責(zé)任清單系統(tǒng)中及時(shí)注明且加以說(shuō)明。對(duì)每一崗位的負(fù)責(zé)人，其管理事項(xiàng)和工作內(nèi)容，加以詳細(xì)設(shè)計(jì)。另外，在責(zé)任清單系統(tǒng)設(shè)計(jì)中，還會(huì)對(duì)日常管理事項(xiàng)形成相應(yīng)的材料，提交給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的匯報(bào)材料形式統(tǒng)一，精簡(jiǎn)恰當(dāng)。每個(gè)管理人員都有自己的管理小平臺(tái)，便于形成管理資料，上交或存檔，確保不雜不亂，井然有序。

此外，權(quán)責(zé)統(tǒng)一是依法行政的要求，權(quán)利與責(zé)任不可分離。權(quán)力清單和責(zé)任清單歸結(jié)到一起，構(gòu)成了煙草專賣管理履職的職責(zé)體系，是構(gòu)建煙草專賣零售戶違法違規(guī)清單管理規(guī)范體系不可或缺的兩方面。

3.負(fù)面清單的設(shè)計(jì)

設(shè)計(jì)煙草專賣零售負(fù)面清單，能推動(dòng)煙草專賣零售管理工作的有序高效發(fā)展，對(duì)煙草專賣零售戶違法違規(guī)問(wèn)題可有效予以調(diào)整。具體操作可如圖3所示：

圖3

煙草專賣零售負(fù)面清單的設(shè)計(jì)，主要針對(duì)煙草零售專賣戶。要實(shí)行網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)化下負(fù)面清單管理模式對(duì)煙草專賣零售戶的有效管理，首先，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)負(fù)面清單的設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。一是前期大量調(diào)研統(tǒng)計(jì)，將煙草專賣零售戶違法違規(guī)行為做細(xì)致分類。二是對(duì)于各項(xiàng)違法行為，對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行一一匹配，但可能出現(xiàn)兩種情況，一方面是零售戶某一次的違法違規(guī)行為達(dá)到了行政許可、處罰、強(qiáng)制等條件，那么，可以依據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定和違法違規(guī)行為的性質(zhì)，確定處罰的幅度;另一方面是零售戶某一次的違法違規(guī)行為尚未達(dá)到行政許可、處罰、強(qiáng)制等條件，此時(shí)雖然“法無(wú)禁止即可為”，但針對(duì)違法零售戶的性質(zhì)，執(zhí)法人員可以對(duì)其違法行為次數(shù)進(jìn)行登記跟蹤，并制定對(duì)應(yīng)的處理對(duì)策，即：違法雖達(dá)不到處罰力度，但違法次數(shù)越多，難以約束時(shí)，煙草專賣管理人員可以借鑒《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號(hào)信息服務(wù)管理規(guī)定》第13條、14條、15條相關(guān)內(nèi)容，對(duì)違法違規(guī)零售戶納入內(nèi)部管理“失信黑名單”，對(duì)“黑名單”榜上有名者，可酌情對(duì)該煙草專賣零售戶實(shí)施吊銷煙草營(yíng)業(yè)執(zhí)照、不配給或少配給煙草等。三是聘請(qǐng)軟件設(shè)計(jì)工程師，將負(fù)面清單的內(nèi)容結(jié)合煙草專賣的實(shí)際情況設(shè)計(jì)成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將零售戶信息悉數(shù)輸入系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立煙草零售戶管理長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管零售戶違法違規(guī)行為。

其次，建立負(fù)面清單的修正機(jī)制是保障。相關(guān)法律法規(guī)的修訂、廢止、出臺(tái)在一定程度上會(huì)影響到煙草專賣負(fù)面清單的合法性、全面性和適用性。[3]因此，建立負(fù)面清單的修正機(jī)制能增強(qiáng)專賣制度的生命力，有利于提升煙草專賣管理人員的依法行政能力。在實(shí)踐中，可以委托煙草公司的法律顧問(wèn)，隨時(shí)關(guān)注，盡早確定相關(guān)法律法規(guī)的修訂、廢止、出臺(tái)，及時(shí)修正負(fù)面清單依據(jù)的法律法規(guī);可以同步依托其他網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，最常見(jiàn)的就是小程序，微信公眾號(hào)線上平臺(tái)等，方便廣大煙草專賣零售戶的監(jiān)督和提建議、提問(wèn)題，就可以在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)負(fù)面清單設(shè)計(jì)的不足，及時(shí)有效的進(jìn)行修正，優(yōu)化調(diào)整。

最后，形成違法違規(guī)零售戶管理、處理、處罰數(shù)據(jù)分析的負(fù)面清單管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)將錄入零售戶違法違規(guī)檔案系統(tǒng)的信息進(jìn)行分析，客觀記載零售戶的違法違規(guī)時(shí)間、地點(diǎn)、次數(shù)、行為性質(zhì)、品種、數(shù)額、應(yīng)予處罰的建議，為執(zhí)法人員精細(xì)化管理和處罰提供初步意見(jiàn)，優(yōu)化行政執(zhí)法效率。

4.證據(jù)保全和歸檔設(shè)計(jì)

構(gòu)建煙草專賣零售戶違法違規(guī)清單管理規(guī)范體系，執(zhí)法證據(jù)的保全和歸檔是最后需要被重視的環(huán)節(jié)。該零售戶違法違規(guī)清單管理檔案管理系統(tǒng)，是人機(jī)混合管理系統(tǒng)，有執(zhí)法人員、檔案管理人員和電子信息系統(tǒng)、檔案管理資料共同組成。即執(zhí)法人員將在執(zhí)法過(guò)程中收集的有關(guān)零售戶違法違規(guī)的證據(jù)、信息、發(fā)出的決定等資料及時(shí)傳送或移交給檔案管理員，檔案管理人員迅速將這些信息分門別類錄入零售戶違法違規(guī)清單，并將清單及時(shí)自制存檔，已備執(zhí)法人員的即時(shí)查詢。

另外，為了及時(shí)將執(zhí)法證據(jù)進(jìn)行保全和歸檔，還需要輔助設(shè)計(jì)一個(gè)違法違規(guī)信息采集跟蹤和登錄系統(tǒng)，該系統(tǒng)由執(zhí)法人員的執(zhí)法記錄儀和相關(guān)局域網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，及時(shí)跟蹤執(zhí)法檢查過(guò)程，保全和收集違法違規(guī)證據(jù)等信息，最后及時(shí)將零售戶違法違規(guī)信息錄入管理檔案系統(tǒng)中。

（二）煙草專賣零售戶清單設(shè)計(jì)

煙草專賣零售戶的清單設(shè)計(jì)，主要利用清單管理和德?tīng)柗品?、ABC分析法，對(duì)煙草專賣零售戶進(jìn)行合理布局，達(dá)到資源配置，規(guī)范煙草專賣市場(chǎng)秩序，保障消費(fèi)者和零售戶的合法權(quán)益，達(dá)到維護(hù)煙草專賣制度的目的。因此，煙草專賣零售戶清單設(shè)計(jì)，具體操作如圖1所示。

即：設(shè)計(jì)煙草專賣零售戶清單管理系統(tǒng)，首先，確定煙草專賣零售戶是否有違法違規(guī)行為，若沒(méi)有，則直接進(jìn)入最后的清單管理效果檢驗(yàn)環(huán)節(jié);若有違法行為，第一，確定違法行為的性質(zhì);第二，在對(duì)所要解決的違法問(wèn)題征得專家的意見(jiàn)后，進(jìn)行整理、歸納、統(tǒng)計(jì)，再反饋給專家;第三，直至得到一致的意見(jiàn)。然后，設(shè)計(jì)煙草專賣零售戶違法違規(guī)清單，確定對(duì)應(yīng)的處理或者處罰機(jī)制。最后，進(jìn)入清單管理效果檢驗(yàn)環(huán)節(jié)。

綜上所述，不論是執(zhí)法人員的清單設(shè)計(jì)，還是零售戶清單設(shè)計(jì)，都是為了通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)構(gòu)建煙草專賣零售戶違法違規(guī)清單管理規(guī)范體系。在煙草專賣權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、證據(jù)保全和歸檔都被設(shè)計(jì)好，并且零售戶清單管理效果被檢驗(yàn)之后，還需要對(duì)構(gòu)建好的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)予以完善，此時(shí)可以通過(guò)專家分析法進(jìn)一步構(gòu)建更加完善的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

四、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建煙草專賣零售戶違法違規(guī)清單管理規(guī)范體系有利于實(shí)現(xiàn)煙草專賣執(zhí)法管理精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化，能更加準(zhǔn)確地提高打擊煙草專賣違法行為、高提煙草專賣執(zhí)法行政效率和效能;清單管理體系的構(gòu)建，既規(guī)范了煙草專賣市場(chǎng)秩序，又提高了煙草專賣執(zhí)法服務(wù)的滿意度;清單形成的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，可以作為縣域執(zhí)法管理決策的依據(jù)，對(duì)大要案件、網(wǎng)絡(luò)案件等都可作為案件信息分析的原始資料，為煙草專賣管理和研究提供詳實(shí)和全面系統(tǒng)的資料最終有效提高煙草專賣執(zhí)法管理水平，形成權(quán)力清晰、職責(zé)明確、違法必究的煙草專賣管理制度。

參考文獻(xiàn)：

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