智慧城市中政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策執(zhí)行研究

關(guān)鍵詞 智慧城市 數(shù)據(jù)開放 史密斯模型

作者簡介：王辰菡，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)學(xué)生，研究方向：公共管理。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.178

一、研究背景

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，以智慧政府為核心的智慧城市建設(shè)逐步受到廣泛關(guān)注。目前，全球已啟動(dòng)或在建的智慧城市有1000多個(gè)，其中中國在建智慧城市已經(jīng)超過500個(gè)，遠(yuǎn)超歐洲成為世界之首。從2013年到2017年中國智慧城市試點(diǎn)數(shù)量激增，但不可忽視的是，在智慧城市建設(shè)過程中，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、政策制定不完善、技術(shù)發(fā)展不成熟等諸多因素導(dǎo)致沿海地區(qū)設(shè)點(diǎn)多于其他地區(qū)，且集中建設(shè)在華東、華北、華中南地區(qū)，項(xiàng)目數(shù)量占全國總量的近70%。

智慧城市是指運(yùn)用以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)為核心的新一代信息技術(shù)來感測(cè)、分析、整合城市各項(xiàng)信息，從而對(duì)包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、 工商業(yè)活動(dòng)在內(nèi)的各種需求做出快速、智能響應(yīng)，提高城市運(yùn)行效率，為居民創(chuàng)造更美好的城市生活。在智慧城市的建設(shè)過程中，政府作為城市的掌舵者，得以運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)整合信息資源，統(tǒng)籌智能系統(tǒng)，加強(qiáng)城市規(guī)劃和社會(huì)建設(shè)，打造現(xiàn)代化治理體系，并在此過程中掌握社會(huì)各層次的大數(shù)據(jù)，形成一個(gè)數(shù)據(jù)綜合體。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，數(shù)據(jù)就是最有效的資源，政府?dāng)?shù)據(jù)的公開對(duì)于社會(huì)走勢(shì)及行業(yè)發(fā)展起到深遠(yuǎn)的影響作用，且城市數(shù)據(jù)化的大勢(shì)所趨要求政府帶頭制定和落實(shí)數(shù)據(jù)開放，推動(dòng)智慧城市大數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)效益最大化。

《“十三五”規(guī)劃綱要》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》等多部中央文件在國家戰(zhàn)略層面明確指出，要推動(dòng)資源整合，加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，促進(jìn)治理能力提升，2016年，國務(wù)院發(fā)布了《政府信息資源共享管理暫行辦法》《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》持續(xù)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的深入。智慧城市作為數(shù)據(jù)聚合的中心點(diǎn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的有效執(zhí)行顯得更為重要。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策現(xiàn)狀

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府公共管理層面的數(shù)據(jù)通過政務(wù)云等載體向社會(huì)公開，主要領(lǐng)域包括政務(wù)、醫(yī)療、教育、交通、通訊等多方面，是一個(gè)數(shù)據(jù)資源持續(xù)性累積的動(dòng)態(tài)過程，具有時(shí)效性、可記錄性、可追溯性。其范圍除了政府與社會(huì)的信息交互外，還有G2G（Government to Government）政府之間電子政務(wù)的往來等等。

隨著傳統(tǒng)政府向透明型、數(shù)字型政府的轉(zhuǎn)變，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度也在逐步增強(qiáng)。南都大數(shù)據(jù)研究院發(fā)布的《政府?dāng)?shù)據(jù)開放準(zhǔn)備度報(bào)告》表明：31個(gè)省份2014年至今出臺(tái)了231份提及“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的政策文件。其中，2019年以來新出臺(tái)20余份。23個(gè)省份成立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，20個(gè)省份政府官網(wǎng)上有政府?dāng)?shù)據(jù)開放信息，11個(gè)省份政府官網(wǎng)沒有涉及。

北京、上海、廣東、浙江等地既是智慧城市建設(shè)的主力軍，也是數(shù)據(jù)開放政策的先行者，在推行時(shí)間、開放數(shù)據(jù)量、政策制定、統(tǒng)籌管理等多方面都具有示范性作用。但就我國總體情況而言，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策還不完備，內(nèi)容主要集中在宏觀建設(shè)問題上的研究，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放多停留在傳統(tǒng)城市的規(guī)劃范疇。城市建設(shè)從平臺(tái)建設(shè)到法律法規(guī)、公民意識(shí)都有待進(jìn)一步提升，尤其是當(dāng)下新興發(fā)展的智慧城市，含有大量的數(shù)據(jù)資源有待開發(fā)，亟需推進(jìn)有針對(duì)性、可行性的數(shù)據(jù)開放政策。

三、史密斯模型分析框架

史密斯模型也被稱為政策執(zhí)行過程模型。20世紀(jì)70、80年代，托馬斯·史密斯（T.B.Smith）提出影響政策執(zhí)行的四個(gè)重要因素為：執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、理想化的政策、環(huán)境因素。理想化的政策是政策的制定者追求的最佳作用模式，包含法制層面及政策類型、范圍等多方面;執(zhí)行機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)政策實(shí)施的具體組織;目標(biāo)群體是對(duì)政策作出直接反應(yīng)的受眾對(duì)象;環(huán)境因素是影響政策執(zhí)行的變量要素。這四種因素相互牽動(dòng)，決定了政策執(zhí)行的結(jié)果，運(yùn)作模式如圖1所示。

（一）執(zhí)行機(jī)關(guān)

在政府的數(shù)據(jù)開放政策中，地方政府不僅是智慧城市的領(lǐng)航者、規(guī)劃師也是政策的執(zhí)行者。地區(qū)數(shù)據(jù)公開能落實(shí)到什么程度，除開技術(shù)環(huán)境層面的影響，政府可以說起了決定性作用。一個(gè)有眼界的高效政府可以推動(dòng)地區(qū)數(shù)據(jù)資源融匯入智能化服務(wù)建設(shè)，從而提升城市的開放水平和云服務(wù)質(zhì)量。除政府外，執(zhí)行機(jī)構(gòu)也包括接受政府委托代理的機(jī)構(gòu)，通過承包服務(wù)掌握城市中的大量數(shù)據(jù)資源，這類數(shù)據(jù)有時(shí)會(huì)涉及保密原則，但不排斥其也具有一定的使用價(jià)值。

圖1：政策執(zhí)行的史密斯模型

（二）目標(biāo)群體

目標(biāo)群體是多元性的，不只有政府也涵蓋了公民社會(huì)、非政府組織等等。處于城市中的群體及個(gè)人時(shí)刻都穿梭在大數(shù)據(jù)中，“互聯(lián)網(wǎng)+”、移動(dòng)支付、云平臺(tái)……智慧建設(shè)滲透在社會(huì)的方方面面中，正因?yàn)槿绱耍麄円彩菙?shù)據(jù)開放政策的最直接承受群體，比如政府市場(chǎng)類數(shù)據(jù)的開放影響著行業(yè)的發(fā)展、政府政務(wù)類數(shù)據(jù)的公開決定著政府的透明度，影響著民主監(jiān)督與政治參與、政府醫(yī)療教育類信息的公布影響著社會(huì)民生。

（三）理想化的政策

理想化的政策是公共政策追求的方向，建立合理、有效、政策周期完備的政策制度是社會(huì)發(fā)展的要求所在。在政策制定的過程中要考慮現(xiàn)實(shí)因素的影響也要有未來的政策發(fā)展預(yù)期，規(guī)避政策失靈政策滯后等弊端，要根據(jù)時(shí)代發(fā)展適時(shí)調(diào)整。智慧城市的發(fā)展帶來的諸多時(shí)代化問題要求著政策必須及時(shí)更替，也要求著政策制定者作出有利國家發(fā)展的正確選擇，以此來抓住時(shí)代機(jī)遇，保障新興事物的成長。

（四）環(huán)境因素

環(huán)境因素是政策執(zhí)行過程中最大的變量因素，環(huán)境的復(fù)雜多樣決定了政策執(zhí)行過程中面臨的情境千變?nèi)f化，這也要求著政府要保持高度的敏感性，把握環(huán)境的發(fā)展導(dǎo)向，讓環(huán)境因素促進(jìn)政策執(zhí)行，并盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)政策。

四、現(xiàn)狀及問題

（一）建設(shè)需求與沖突

隨著我國主要矛盾的變化，人民的政治參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成為政府與公民間信息互通、民主政治參與的紐帶，有著時(shí)代性的重要作用。在此背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策不斷出臺(tái)，相關(guān)政務(wù)平臺(tái)建立逐步完善，但在政策執(zhí)行的過程中，存在信息的滯后性或缺乏相應(yīng)的平臺(tái)維護(hù)等問題，長此以往，很多政務(wù)網(wǎng)站漸漸成為“僵尸網(wǎng)站”，導(dǎo)致平臺(tái)建設(shè)資源投入的浪費(fèi)，數(shù)據(jù)開放也并未得到很好地落實(shí)。從政務(wù)公開到數(shù)據(jù)公開，要求政府更大程度地實(shí)現(xiàn)信息共享，不僅僅是局限于政務(wù)信息層面，建設(shè)透明政府，還要在能力范圍內(nèi)合理涉及社會(huì)生活的多層面，帶頭實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交互及全方位數(shù)據(jù)共享，建設(shè)數(shù)字社會(huì)。

現(xiàn)實(shí)需要與技術(shù)發(fā)展之間存在沖突。由于技術(shù)層面的屏障和政府執(zhí)行的局限性，使得“數(shù)據(jù)孤島”成為大數(shù)據(jù)中的常態(tài)，不同部門間數(shù)據(jù)獨(dú)立存儲(chǔ)，獨(dú)立維護(hù)，成為局域內(nèi)自成封閉體系，使得數(shù)據(jù)利用率大打折扣，成為政府提升執(zhí)政效能、建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的發(fā)展困境。

（二）數(shù)據(jù)獨(dú)享與共享

開放型社會(huì)需要打破數(shù)據(jù)獨(dú)享的壁壘，國際間倡導(dǎo)數(shù)據(jù)共享，政府與社會(huì)間也倡導(dǎo)數(shù)據(jù)開放，除了涉及安全性、隱私性的數(shù)據(jù)外，共享數(shù)據(jù)可以推動(dòng)共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升一站式服務(wù)建設(shè)，為社會(huì)提供更多便利。

從政府方面看，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策執(zhí)行程度逐步提高，陸續(xù)上線了國家數(shù)據(jù)網(wǎng)、地方政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)、政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)等;從第三方組織來看，我國產(chǎn)生了很多致力于促進(jìn)數(shù)據(jù)開放的平臺(tái)，如開放數(shù)據(jù)中國、城市數(shù)據(jù)派等;從企業(yè)來看，大批網(wǎng)絡(luò)公司開始在一定程度上開放自己的數(shù)據(jù)或者提供開放的API，將商業(yè)平臺(tái)打造為開放或半開放平臺(tái)，如新浪微博、大眾點(diǎn)評(píng)網(wǎng)、百度等，此外還誕生了以數(shù)據(jù)堂為代表的數(shù)據(jù)共享商業(yè)平臺(tái)等等。

但一些部門存在數(shù)據(jù)小農(nóng)思想，消極對(duì)待數(shù)據(jù)互通共享。智慧城市建設(shè)在對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的開發(fā)、整合和共享過程中，常會(huì)涉及數(shù)據(jù)的安全性、真實(shí)性和保密性等問題，一些部門出于數(shù)據(jù)安全的考慮等，常常以“不宜共享”為由，抵制數(shù)據(jù)共享。

此外還存在數(shù)據(jù)公開政策執(zhí)行不到位，數(shù)據(jù)選擇性公開的情況，一些政府只公開積極有利的數(shù)據(jù)信息，拒絕公開有損政府業(yè)績與形象的數(shù)據(jù)信息尤其是財(cái)務(wù)、環(huán)保等敏感信息。通過隱藏?cái)?shù)據(jù)信息來掩蓋相應(yīng)政府行為，這樣將直接損害民眾的利益，不利于陽光政府的建設(shè)。

（三）信息安全與保障

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息安全成為國家安全戰(zhàn)略問題。無論是政府還是企業(yè)都需要高度重視和加大對(duì)信息安全保障建設(shè)的投入，堅(jiān)決抵制擾亂信息秩序和泄露數(shù)據(jù)的事故發(fā)生。

在數(shù)據(jù)開放政策的執(zhí)行過程中，如何維護(hù)國家信息安全是重要的議題。但真正把數(shù)據(jù)安全建設(shè)融入政府?dāng)?shù)據(jù)開放文件的數(shù)量很少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在231份政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)政策文件中，只有10%的文件內(nèi)提到數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)開放立法。這表明我國在法規(guī)政策上對(duì)于信息安全的保障和維護(hù)還有待進(jìn)一步提升。

五、 建議與展望

（一）建議

從執(zhí)行主體出發(fā)，政府在政策執(zhí)行中要發(fā)揮集權(quán)優(yōu)勢(shì)，集中資源發(fā)展信息技術(shù)，從技術(shù)上貫徹?cái)?shù)據(jù)開放政策，建立持續(xù)性、公開性政務(wù)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)管理中心。智慧城市在我國還處于不完備的階段，作為“守夜人”政府要監(jiān)管好智慧城市中的數(shù)字秩序，建立相應(yīng)的規(guī)章制度來保障信息安全和市場(chǎng)信息的相對(duì)對(duì)稱。政府要引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、民間組織等的自覺數(shù)據(jù)開放意識(shí)行為，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的流通。委托代理商也要明確自己的社會(huì)角色地位，做好數(shù)據(jù)信息的維護(hù)，抵制出賣信息的違法行為。

作為政策受眾的目標(biāo)群體，要運(yùn)用好數(shù)據(jù)資源。公民可通過政務(wù)平臺(tái)了解政府動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，也可以依據(jù)信息抓住時(shí)下熱點(diǎn)，響應(yīng)政策號(hào)召。企業(yè)通過對(duì)平臺(tái)的開放或半開放式管理可以更好地與智能化社會(huì)融合擴(kuò)展市場(chǎng)，最終推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。非營利組織也需要借助數(shù)據(jù)公開來加強(qiáng)透明性建設(shè)。

理想化的政策也要求政府提升決策力與執(zhí)行力，整合社會(huì)智庫力量，從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，結(jié)合國外智慧城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，推行符合中國國情的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策措施，并在完善政策的基礎(chǔ)上通過法規(guī)與監(jiān)管強(qiáng)化執(zhí)行力，避免政府部門間存在信息壁壘，促進(jìn)合理范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)內(nèi)外部協(xié)同共享。

對(duì)于環(huán)境因素而言，應(yīng)在變化的環(huán)境中把握關(guān)鍵要素。智慧城市的特性在于數(shù)字化建設(shè)，要抓住執(zhí)行過程的主要矛盾，解決核心問題，從而推動(dòng)城市數(shù)據(jù)開放政策的有效落實(shí)。

（二）展望

理想化的政策也要求政府提升決策能力，整合社會(huì)智庫力量，從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，結(jié)合國外智慧城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，推行符合中國國情的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策。

智慧城市建設(shè)的發(fā)展方向是智能化、數(shù)字化，政策發(fā)展方向是系統(tǒng)、全面的。在智慧城市的數(shù)字化建設(shè)中不能厚此薄彼，只重視最容易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域而忽視公共領(lǐng)域，要堅(jiān)持人本主義精神，與總體布局相適應(yīng)，執(zhí)行過程中協(xié)調(diào)好執(zhí)行主體、環(huán)境、政策、目標(biāo)群體四者間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，在保障數(shù)據(jù)安全的同時(shí)大膽開放，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明五位一體全面建設(shè)發(fā)展。

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