法團主義視域下我國科協(xié)組織改革與發(fā)展探討

李占樂

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001）

一、西方法團主義理論簡介

20世紀70年代起，由于石油危機以及“福利國家”危機的影響，歐洲大陸面臨著各種日益嚴峻的社會問題，嚴重沖擊著各國的政治體制。多元主義下的代議制民主已無法有效應對各種社會沖突，如決策制定中需要應對的利益集團日益增多、社會中出現(xiàn)了新的分化、各黨派間難以達成共識等等。［1］法團主義作為一種解決社會組織沖突的秩序模式，［2］27開始在各國興起。

（一）法團主義的含義

法團主義（Corporatism），又被稱為“社團主義”“統(tǒng)合主義”“合作主義”，是在對多元主義的批判與反思之上建立起來的。法團主義的代表學者施密特（Philippe C.Schmitter）將法團主義界定為：“一種利益代表制度，由數(shù)目有限、強制性、非競爭性、層級秩序明確、功能分化的功能單位組成。它們得到國家的認可，并被授權在該領域內的壟斷性代表地位。作為交換，其領袖選擇、需求和支持的表達需要受到國家的相對控制?！保?］

由于施密特對法團主義必要元素的界定相對復雜，霍華德·威亞爾達（Howard Wiarda）從更為寬泛和簡化的角度，總結了法團主義的三個基本特征：（1）一個強勢的居于主導地位的國家；（2）對利益集團自由和行動的限制；（3）將利益集團作為國家系統(tǒng)的一部分，對其所代表的領域和國家負責，以幫助國家管理和開展政策。［4］

也就是說，法團主義關注的核心問題是“社會不同利益如何得到有序的集中、傳輸、協(xié)調和組織，并用各方同意的方式進入體制，以便使決策過程有效吸收社會需求，將社會沖突降低到不損害秩序的限度。”［2］27在這其中，利益集團不再作為游離于政府之外的力量，單純地向政府施加壓力，而是轉變?yōu)檎芜^程中的一部分，參與政策制定與執(zhí)行。［5］在法團主義模式中，政府與利益集團間的界限變得愈發(fā)模糊，使得國家與社會的關系經(jīng)歷了一個雙向過程，即“國家社會化”與“社會國家化”。

（二）法團主義的類型

根據(jù)國家與社會力量的對比差異，施密特將法團主義分為兩個子類型（Subtypes）：“國家法團主義（State Corporatism）”和“社會法團主義（Societal Corporatism）”，并從九個方面加以區(qū)分，［3］如表1所示。

表1 國家法團主義與社會法團主義的區(qū)別

國家法團主義的主要特征是：有限程度的自由主義民主和公眾參與，統(tǒng)治精英對社會的全面控制。政府授權利益團體在政府與社會間充當媒介、橋梁或紐帶，而政府則通過這些組織控制或限制其所代表的群體的運作和自由。［6］190—191國家法團主義的種種特征是在國家自上而下的強力干預下逐步形成的，其結果是國家對利益集團享有絕對控制，利益集團又對其所代表的群體享有絕對控制。社會法團主義則強調利益集團自下而上的參與。［7］在社會法團主義模式中，某些利益集團享有的特殊地位是通過競爭性淘汰過程獲得的。也就是說，國家法團主義中，國家在其中起主導作用；而社會法團主義，則更為強調社會的作用。［2］28

通常來說，發(fā)達的資本主義國家往往表現(xiàn)有明顯的社會法團主義結構。因為社會法團主義的邏輯起點是公民社會的充分發(fā)育，發(fā)達資本主義國家的社會組織在傳統(tǒng)上擁有強大而自主的力量。［2］30而國家法團主義與發(fā)育并不充分的公民社會密不可分，因此多出現(xiàn)在具有權威傳統(tǒng)的國家或地區(qū)，如拉丁美洲。這些國家往往有意識形態(tài)統(tǒng)一的傳統(tǒng)，政黨和行政權威在其中扮演支配性地位。

采用何種法團主義類型，事實上與國家的政治制度、社會制度密切相關，國家的制度結構和權力結構決定了政府、利益集團和社會間以何種形態(tài)相互關聯(lián)，進而決定了這種聯(lián)合體的走向。［8］

（三）法團主義與多元主義的比較

多元主義堅持社會與國家的抗衡，關注社會的獨立自主。在多元主義制度下，利益集團在人員、資源等方面與政府展開競爭，試圖左右公共政策的取向；法團主義則提倡社會與國家間的融合，強調擁有強制性或半強制性的利益集團在社會與國家間的“橋梁”與“紐帶”作用。具體來講，法團主義主要在三個方面與多元主義有所區(qū)別：［2］25（1）允許利益集團成立一個受國家承認的代表機構，它在其所代表的領域之內具有壟斷性地位；（2）利益集團的角色具有雙重性，既代表團體成員向政府表達利益訴求，又作為政府政策的執(zhí)行機構，負責協(xié)調團體成員的立場，以符合政府部門的要求，接受公共部門的控制；（3）在法團主義中，國家與利益團體是互動合作、相互支持的。

正是由于法團主義與多元主義的上述區(qū)別，有學者認為，相較于多元主義，法團主義具有三方面的優(yōu)勢：［9］（1）有利于社會整合與團結。在多元主義下，不同的利益團體為了維護本群體的利益而展開競爭，試圖影響公共政策進程，導致社會沖突的加劇。強調國家與社會間融合的法團主義則是促進社會團結的紐帶。（2）公正性。多元主義由于強調社會的獨立自主，不同利益群體間的權利分配在自由競爭環(huán)境之下變得極為不均，因而對公共決策的影響力也千差萬別，這勢必導致政府偏重于某些強勢群體的需求，忽視弱勢群體的利益表達，影響社會公正。而在法團主義下，國家不會受到利益集團的過度掣肘，更有機會關注弱勢群體的訴求，有利于社會公正的實現(xiàn)。（3）效率優(yōu)勢。多元主義下，政策的出臺需要經(jīng)過利益集團間的長期博弈；而法團主義中具有中介性質的利益集團的存在，可以使信息傳遞更為有效，有利于政策制定效率的提高。

法團主義者認為，當代社會政治制度的發(fā)展，顯示了從多元主義結構向法團主義結構轉變的趨勢。社會中的利益團體從關注自我利益和相互競爭，轉向相互合作或聯(lián)合，并試圖與政府構建一種常規(guī)性的支持與保護關系。國家在其中扮演著制度保護者的角色，在政治、經(jīng)濟、文化等領域起協(xié)調作用，同時，也要求國家吸納社會團體參與公共決策，利用社會團體的專業(yè)知識和其所聯(lián)系的廣大群眾，提高決策的質量水平，增進決策的合法性。

二、我國政府與科協(xié)組織關系的法團主義思考

如前所述，若社會團體被置于政府的有效控制之下，那么該國的國家—社會關系則可視為國家主導型；如果社會團體是自治的，那么該國的國家—社會關系則是社會主導型。［6］195中國的傳統(tǒng)與現(xiàn)實決定了國家（政府）的主導地位，政府對社會團體的全面控制是未來政社關系演變的初始條件?？v然隨著社會組織的發(fā)育，中國的多元社會格局已現(xiàn)雛形，但由于“路徑依賴”效應的存在，至少近中期在中國構建一個高度競爭性的國家—社會關系幾無可能，因而強調社會主導作用的多元主義理論并不適用于中國國情。如果將暫時缺乏獨立性的社會組織作為國家（政府）無法徹底取代的“另一種推動力”，那么采用國家法團主義來幫助我們理解中國政府與科協(xié)間的關系則具有一定的價值。

科協(xié)是在中國共產(chǎn)黨的領導下由科技工作者組成的人民團體，政治性是第一位的。這與國家法團主義強調的自上而下的政府對利益集團的控制十分相似。同時科協(xié)由全國學會、協(xié)會、研究會，地方科學技術協(xié)會及其基層組織組成，擁有明晰的層級結構，在科技領域內具有代表性的壟斷地位，具有其他類型的科技團體所不具備的政治、制度、群眾等優(yōu)勢。充分利用這些優(yōu)勢，科協(xié)可將社會中組織化的利益結合到國家的決策結構之中，以更好地發(fā)揮橋梁紐帶作用。這與國家法團主義將利益集團整合為國家的一部分，不僅向國家機關表達成員的訴求，而且也幫助國家管理和執(zhí)行政策的主張是一致的。

但我們也應注意到，中國科協(xié)不同于西方語境下的利益集團。中國科協(xié)等群團組織的根本目標是輔助國家對新出現(xiàn)的社會空間或問題進行治理，是為了避免出現(xiàn)外在于國家的、自主性的、對抗性的社會空間而試圖在社會與國家之間，構建一種由國家主導的中介組織，讓社會成員通過中介組織表達利益訴求，將爭議和沖突在國家控制之下得到制度化解決，以維護社會穩(wěn)定。［10］而西方法團主義的邏輯順序是外在于國家的、自主性的、對抗性的社會空間已然存在，在此基礎之上，國家再將其整合吸納，以使組織化利益沖突在國家的控制與引導下進行整合與協(xié)調。

因此，中國科協(xié)與政府之間的關系，盡管與西方法團主義理論呈現(xiàn)出諸多相似之處，但依然存在著本質邏輯上的不同。切不可罔顧這種差異，直接搬用西方法團主義對中國的國家—社會關系進行指導或預測。但即便如此，國家法團主義仍然可以為我們推行群團組織改革與科協(xié)發(fā)展提供一些有益的啟發(fā)：第一，法團主義在價值理念上注重整個社會的整合、秩序和穩(wěn)定，強調社會團體的作用和參與公共事務治理的責任；第二，法團主義竭力主張行業(yè)組織化的利益代表與國家建立起一種長期穩(wěn)定的合作關系，國家通過利益代表組織的聚合功能將分化的利益“組織”進制度化軌道，以使決策過程有序吸納各方團體的利益需求，從而為各種社會沖突提供一個“社會安全閥”。［11］

三、堅持走中國特色社會主義群團發(fā)展道路，推進科協(xié)組織改革與發(fā)展

中國科協(xié)是參加中國人民政治協(xié)商會議的8個人民團體之一，具有重要而特殊的地位和作用?？茀f(xié)緣起于建立中華人民共和國召開政治協(xié)商會議的需要，正式成立于社會主義建設時期的1958年，是中國共產(chǎn)黨團結領導廣大科技工作者推進科技進步、生產(chǎn)力發(fā)展和致力建設社會主義的產(chǎn)物。中國科協(xié)成立至今，一直具有鮮明的政治性，是黨領導下的社會主義政治體系的有機構成部分。從早期的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，到改革開放以后科技工作者的群眾組織，堅持黨的領導，當好橋梁紐帶，服務黨和國家中心工作是科協(xié)組織一以貫之的原則。因此，科協(xié)組織與國外的非政府組織、非營利組織有根本的區(qū)別，具有鮮明的中國特色，是中國獨有的組織。

科協(xié)組織同時又是屬于黨領導下的群團組織。群團事業(yè)是黨的事業(yè)的重要組成部分，黨的群團工作是黨治國理政的一項經(jīng)常性、基礎性工作?？茀f(xié)組織所聯(lián)系代表的是廣大科技工作者，其基本職責是組織動員、教育引導和聯(lián)系服務科技工作者，維護科技工作者合法權益，調動科技工作者的積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分激發(fā)蘊藏在科技工作者中的巨大創(chuàng)造力，團結帶領他們致力于科技創(chuàng)新，投身于中國特色社會主義建設事業(yè)之中。

改革開放以后，隨著多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善，隨著工業(yè)化、城市化、市場化和信息化的快速發(fā)展，科協(xié)組織的外部環(huán)境發(fā)生了巨大改變，科協(xié)工作出現(xiàn)了許多不適應，面臨著新的挑戰(zhàn)?？茀f(xié)各級組織在此過程中及時進行針對性調整，適應市場經(jīng)濟和對外開放條件下群團組織的工作特點，帶領團結廣大科技工作者投身于改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)，取得了巨大的成績。黨的十八大以來，黨中央提出了“四個全面”，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局。中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，黨的十九大把習近平新時代中國特色社會主義思想確立為我們黨新的指導思想?？茀f(xié)組織和科協(xié)工作面臨著新的形勢和外部環(huán)境。在2016年召開的中國科協(xié)九大上，習近平總書記代表黨中央提出，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，必須深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求，加快各領域科技創(chuàng)新，建設創(chuàng)新型國家和世界科技強國。在新時代新的形勢和要求下，科協(xié)組織的群眾性淡化、與科技工作者的聯(lián)系薄弱、提供科技類公共服務的能力不足、對科技工作者進行政治引領不夠等問題凸顯。這既給科協(xié)組織和科協(xié)工作提出了新的挑戰(zhàn)和任務，也給科協(xié)組織提供了改革發(fā)展的機遇。

我國科協(xié)既與國外的非營利組織有根本區(qū)別，又不完全屬于黨政體系，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨統(tǒng)領社會、國家和社會融合的基本特征?？茀f(xié)既是黨的群眾工作部門，又是科技工作者的行業(yè)組織，同時也是提供科技類公共服務產(chǎn)品的社會組織。因此，西方的國家法團主義雖然表面上比較符合中國的國家與社會關系，但二者形同質異，有本質的區(qū)別。中國發(fā)展道路是獨特的，形成了中國特色社會主義理論體系。習近平新時代中國特色社會主義思想是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，是新時代中國共產(chǎn)黨的思想旗幟，是國家政治生活和社會生活的根本指針。中國特色社會主義群團發(fā)展道路也是獨特的，是中國特色社會主義的重要組成部分，其最基本特征是各群團自覺接受黨的領導與團結服務所聯(lián)系群眾、依法依章程開展工作相統(tǒng)一。在新時代，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，堅持走中國特色社會主義群團發(fā)展道路，深入推進科協(xié)組織改革與發(fā)展，最廣泛地把科技工作者組織起來、動員起來、團結起來，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢而努力奮斗。