農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)事件有何秘方？
——新冠肺炎疫情下的應(yīng)急法治思考

王樂君

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，習近平總書記多次強調(diào)要依法防控、科學(xué)防控。在中央全面依法治國委員會第三次會議上習近平總書記強調(diào)，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，并從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)對依法防控疫情進行全面部署。

法治是應(yīng)對突發(fā)事件的前提和基礎(chǔ)

新冠肺炎疫情在武漢暴發(fā)后，國家衛(wèi)健委依法公告，將新冠狀肺炎納入乙類傳染病并按甲類措施防控，此后各省區(qū)市先后啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，為疫情防控提供法律依據(jù)。2月24日，全國人大常委會通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，同時浙江、上海、江蘇、北京等地方人大常委會也發(fā)布了有關(guān)打擊野生動物非法交易、做好疫情防控工作的決定，明確或授權(quán)省（區(qū)市）政府采取臨時性應(yīng)急管理措施，為地方防控疫情提供法治保障。浙江等省人大常委會還發(fā)布決定，為地方政府推進企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供法律支持。最高人民法院等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，對準確適用法律，依法嚴懲妨害疫情防控的各類違法犯罪提供遵循。這次新冠肺炎疫情和2003年SARS防控，說明越是突發(fā)重大公共事件，越要依法防控，依法治理。

為應(yīng)對緊急狀態(tài)，政府要立即采取措施有效控制事態(tài)發(fā)展、盡快化解危機、減少人員傷亡或者財產(chǎn)損失，因此緊急狀態(tài)法治不同于常態(tài)下的法治，呈現(xiàn)公權(quán)力擴張、部分私權(quán)利受限的特點，有關(guān)政府通過依法行使緊急行政權(quán)，甚至可以依法限制公民部分基本權(quán)利，采取某些臨時特殊措施，在集中力量、調(diào)動資源等方面行使臨時權(quán)力。但是，從法治的長遠意義講，政府采取緊急管控措施，要堅持應(yīng)急處置合目的性、合法性與正當性相統(tǒng)一，既要依法依職權(quán)管控危機，實現(xiàn)有效控制危機的基本目標，又要避免緊急狀態(tài)實際情況與處置措施力度失衡。要根據(jù)緊急狀態(tài)下危機的程度來考慮應(yīng)急措施的力度，按照不同等級，分類處理，切忌“一刀切”；對疫情形勢緩解或風險較低的地區(qū)，要采取較為柔性的應(yīng)急措施；對公共危險已經(jīng)消除的地區(qū)，要及時變更或解除相關(guān)應(yīng)急措施。

為有效防控疫情，一些地方依照法律的基本精神和合理性原則，采取合乎情理、符合實際的措施，及時化解有關(guān)難題，但也有些地方存在不用法律、沒有用好法律或者適用法律不當?shù)葐栴}，導(dǎo)致失序失范，比如，封村封路不讓進出、拒絕湖北人入住酒店、禁止外地務(wù)工人員返城、禁止外地租戶回小區(qū)、禁止醫(yī)務(wù)人員下班進小區(qū)回家等，即使中央明確要求復(fù)工復(fù)產(chǎn)，一些地方仍采取簡單化、一刀切的“硬核”管控措施。疫情防控進入緊急狀態(tài)后，公民的部分權(quán)利會因此受到限制和壓縮，比如，強制隔離會限制部分人員的人身自由，緊急征用會限制部分人員的財產(chǎn)權(quán)利，但是，任何限制公民人身和財產(chǎn)權(quán)利的措施都不能以損害人民生命和基本權(quán)利為代價，與人民生命健康密切相關(guān)的知情權(quán)、隱私權(quán)、人格尊嚴等基本權(quán)利應(yīng)予以尊重，不得任意非法限制和侵害。

農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)事件需要法治思維

新冠肺炎疫情在全國農(nóng)村得到有效控制，既與城市管控嚴防輸出、農(nóng)村嚴防輸入和內(nèi)防擴散有關(guān)，也進一步彰顯了法治在農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)事件中的作用。

遇事找法是前提。這次新冠肺炎疫情防控中基層政府和有關(guān)部門及時糾正違法行為和化解糾紛、矛盾，嚴厲打擊哄抬物價、妨礙疫情防控等違法犯罪行為，充分發(fā)揮了法治在應(yīng)對突發(fā)事件中維護秩序、維護社會穩(wěn)定中不可替代的作用。同時，現(xiàn)行應(yīng)急法規(guī)和各地及時出臺的配套制度，為基層及時采取隔離、分類處置甚至征收征用措施，提供法律指引，既保障疫情防控在法治軌道上進行，又為基層合法、及時、有效采取防控措施提供法律支持?；鶎右婪ㄓ行Х揽匾咔椋皶r化解糾紛、矛盾，強化了老百姓配合防控的義務(wù)和責任感，老百姓自覺配合隔離，積極承擔社會責任，又強化了基層干部和群眾“遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的意識，為農(nóng)村突發(fā)事件管控夯實群眾基礎(chǔ)?？傊?，在農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)對中，法治不僅是恢復(fù)或者維持社會秩序、促進社會穩(wěn)定的根本保障，也是提升基層治理能力的支持力量。

法治思維是基礎(chǔ)。這次農(nóng)村疫情防控中也存在一些偏頗和極端做法，暴露出基層治理中一些地方法治思維欠缺、法治意識還有待加強。面對疫情，一些鄉(xiāng)村沒有按照有關(guān)法律和應(yīng)急響應(yīng)方案的要求及時采取防控措施，而是習慣于等待上級指示和安排，錯失疫情防控最佳時機。一些地方不管疫情是否嚴重，是否符合一級響應(yīng)的要求，又都采取簡單化、極端化的嚴厲管控措施；非疫情重點地區(qū)也隨意封村封路，不讓老百姓出門，連春耕春播都干不了。一些地方選擇性執(zhí)行政策，即使中央明確要求分級分類防控，戰(zhàn)“疫”復(fù)工兩不誤，但為避免新增病例被問責，一味繼續(xù)嚴防死守，致使物流受限、原材料不能及時運送，農(nóng)民工無法返城，企業(yè)復(fù)產(chǎn)困難重重。這些做法，侵犯了公民的人格權(quán)、生存權(quán)，或者違反了應(yīng)急法律，于情理不合、于法理不容。因此，在緊急狀態(tài)下基層干部也要依法行政，學(xué)會運用應(yīng)急法律，做到在法治之下而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。

依法辦事是關(guān)鍵。村委會在突發(fā)事件應(yīng)對中配合、協(xié)助政府采取管控措施，既是法定責任與義務(wù)，也是履行辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的責任所在。為保障村民的生命、財產(chǎn)安全，村委會基于村民自治可以組織村民制定管控措施，或者通過村規(guī)民約進行管控，這種合意形成的管控規(guī)范，對全體村民具有約束力，它彌補了非常時期政府力量和資源的不足，體現(xiàn)了特殊時期村民團結(jié)互助、鄰里守望的道義價值。但這種管控規(guī)范和措施，仍然要堅持村民自治與法治的統(tǒng)一，要符合法治原則、民主原則、合理原則，要按照主體適格、程序合法、措施適度的要求落實應(yīng)急處置措施，村委會、集體經(jīng)濟組織等未經(jīng)批準不得擅自采取設(shè)卡攔截、斷路堵路、阻斷交通等行為。基層政府和村級組織對村民權(quán)利限制時要遵循比例原則，有多種措施可供選擇的，應(yīng)當選擇有利于最大程度保護公民權(quán)益的措施，充分尊重村民的人格權(quán)，保護其隱私，防止歧視、暴力等不公正對待。基層政府、部門以及村級組織根據(jù)授權(quán)或委托承擔村民隔離、村口防守等執(zhí)法任務(wù)時，要堅持法、理、情統(tǒng)一，倡導(dǎo)人性執(zhí)法、柔性執(zhí)法，平常心對待，照顧群眾情緒，多做解釋工作，防止濫用權(quán)力、執(zhí)法失范，造成不良影響。

綜合治理是保障。面對突發(fā)公共事件，應(yīng)急任務(wù)重，涉及群眾面廣，農(nóng)村疫情防控要在制度化、法治化的基礎(chǔ)上，建立各類組織、群眾參與的多元化應(yīng)對機制，充分利用農(nóng)村熟人社會的特點，廣泛動員農(nóng)村各類組織、農(nóng)民群眾的力量。同時將農(nóng)村防控社會組織特點與法治優(yōu)勢結(jié)合起來。農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)對，涉及基層黨組織、村委會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、志愿者和慈善等社會組織，加上各地經(jīng)濟社會情況不一樣、應(yīng)急處置程度不同，平衡、處理各方面的關(guān)系是法律的基本功能和優(yōu)勢，通過法律、規(guī)則或者應(yīng)急方案明確各方面的職責、權(quán)利與義務(wù)，允許做什么、禁止什么、提倡什么，一目了然，既保障組織、群眾配合應(yīng)急工作、遵守防控措施的義務(wù)，又引導(dǎo)大家協(xié)助、參與應(yīng)急處置工作，避免“干部在干，群眾在看”，確保有效發(fā)揮群眾、社會組織作用?；鶎狱h組織不能脫離農(nóng)民群眾，村干部不能變成脫產(chǎn)干部，否則就會出現(xiàn)在疫情防控中基層干部對村社底數(shù)不清、動員組織力不強的不利情形，在老百姓中失去威信，失去號召力和凝聚力。農(nóng)村疫情防控再次印證在鄉(xiāng)村治理體系中社會組織不能缺位，要把培育多元化機制作為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法也要防風險

過去我們一般認為重大風險主要在政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟、社會治安、環(huán)境等領(lǐng)域，而對執(zhí)法領(lǐng)域中的風險缺乏足夠的認識。這次新冠肺炎疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對執(zhí)法部門來說也是一次大考。

農(nóng)業(yè)部門還涉及漁船、農(nóng)機作業(yè)安全事故和動物疫情、農(nóng)作物病蟲害等突發(fā)自然災(zāi)害，基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)要參與這些突發(fā)事件的處置。另外，農(nóng)業(yè)執(zhí)法還會面臨三種風險：一是突發(fā)群體事件產(chǎn)生社會風險。農(nóng)藥、獸藥、肥料、飼料等農(nóng)業(yè)投入品執(zhí)法涉及糧食安全和農(nóng)民群眾的切身利益，承包地糾紛仲裁、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中利益糾紛、矛盾的調(diào)解，“大棚房”整治后的糾紛處理，執(zhí)法不當也會激化矛盾，導(dǎo)致農(nóng)戶聯(lián)合維權(quán)，產(chǎn)生群體性事件，引發(fā)社會沖突，進而產(chǎn)生突發(fā)公共事件。農(nóng)業(yè)執(zhí)法在應(yīng)對突發(fā)公共事件方面明顯經(jīng)驗不足，是農(nóng)業(yè)執(zhí)法的短板。二是執(zhí)法不到位導(dǎo)致追責的風險。農(nóng)業(yè)執(zhí)法因面廣、涉及法律多、人手緊張，大多只重視農(nóng)資等領(lǐng)域的執(zhí)法，而對一些不常見、不熟悉、非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法經(jīng)常被忽視，一些新的執(zhí)法領(lǐng)域往往成為一個薄弱環(huán)節(jié)，成為執(zhí)法的弱項。三是執(zhí)法辦錯案導(dǎo)致敗訴的風險。機構(gòu)改革后多數(shù)執(zhí)法人員不熟悉法律、沒有辦過案件，容易在實體和程序方面出問題，或者沒有吃透法條精神，適用法律不當辦錯案，體現(xiàn)為執(zhí)法能力不足。

因此，農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍組建以后，要加大執(zhí)法條件建設(shè)，聚焦執(zhí)法辦案水平，強弱項、補短板、提能力，增強執(zhí)法風險防范意識，提高應(yīng)對執(zhí)法中各種風險隱患的能力。要提升應(yīng)急執(zhí)法能力。將應(yīng)對突發(fā)事件能力培訓(xùn)納入農(nóng)業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)內(nèi)容，加強案例實操，開展應(yīng)急模擬演練，堅持依法處理、輿論引導(dǎo)、社會面管控“三同步”，努力實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果相統(tǒng)一。要改進執(zhí)法方式。農(nóng)業(yè)執(zhí)法不同于工商、市場執(zhí)法，更多涉及農(nóng)民群眾切身利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，不能一罰了之，要寓執(zhí)法與服務(wù)之中，堅持剛?cè)岵?、包容?zhí)法，防止過度執(zhí)法、粗暴執(zhí)法。要強化辦案主業(yè)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)要以辦案為主業(yè)，要通過辦案確立執(zhí)法機構(gòu)的地位、樹立執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威，要把辦案情況作為地方執(zhí)法工作的重要考核指標。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法還要處理好三個方面關(guān)系，確保法律法規(guī)得到全面執(zhí)行，法定職責得到全面履行。一要處理好季節(jié)性執(zhí)法與日常執(zhí)法的關(guān)系。農(nóng)業(yè)季節(jié)性強，在春耕備耕、秋收秋播季節(jié)要加大農(nóng)資打假力度，及時查處假劣農(nóng)資坑農(nóng)害農(nóng)行為，但同時農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、生豬屠宰、動植物檢疫執(zhí)法貫穿全年，這些執(zhí)法也不能放松。二要處理好常規(guī)執(zhí)法與重點執(zhí)法的關(guān)系。在抓好日常執(zhí)法的同時，中央部署的重大工作任務(wù)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法要及時跟進，比如長江保護十年禁捕，長江沿線的農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)要作為重大執(zhí)法任務(wù)，緊盯不放。三要處理好常用法律與新領(lǐng)域法律執(zhí)行的關(guān)系。比如土壤污染防治法、野生動物保護法等不常用、不熟悉的法律，有些條款需要農(nóng)業(yè)部門執(zhí)行，執(zhí)法中往往容易忽視；對新實施的法律或個別條款，比如新修訂的土地管理法關(guān)于農(nóng)民違規(guī)建房處罰的條款，也要及時學(xué)習、掌握，以準確適用法律。

這次疫情防控充分體現(xiàn)了我國的制度優(yōu)勢，為有效防控疫情提供了堅實的法治保障。突發(fā)事件不常見，但應(yīng)急法治建設(shè)應(yīng)當常態(tài)化，要在進一步修訂完善突發(fā)事件應(yīng)對法律的基礎(chǔ)上，強化基層干部應(yīng)急法律知識學(xué)習，加強應(yīng)急模擬演練，不斷提升基層干部依法應(yīng)對突發(fā)事件的能力，大力推進突發(fā)事件應(yīng)對法治化水平。