重慶市公共文化服務(wù)政策的主要特征及未來展望*

李夢(mèng)竹 周建伶

（1.西南大學(xué)公共文化研究中心 重慶北碚 400715）

（2.西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 重慶北碚 400715）

1 引言

文化創(chuàng)造美好，美好需要文化[1]。自2005年公共文化服務(wù)建設(shè)首次納入國家政策話語體系以來[2]，公共文化服務(wù)建設(shè)已經(jīng)走過了十五年的發(fā)展歷程。在各類公共文化服務(wù)政策的指導(dǎo)下，我國公共文化服務(wù)發(fā)展取得重大成果，優(yōu)質(zhì)公共文化產(chǎn)品供給日趨豐富，公共文化服務(wù)效能顯著提升，基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化取得新突破[3]。但不可否認(rèn)的是，公共文化建設(shè)中仍然存在一些頑疾，表現(xiàn)為公共文化服務(wù)政策落實(shí)不到位、供需錯(cuò)位、發(fā)展不均衡、效能低下等。且這些頑疾突出地表現(xiàn)在西部地區(qū)。重慶市作為西部唯一的直轄市，集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，在西部地區(qū)公共文化建設(shè)中具有一定的代表性、典型性?；诖?，本文旨在以重慶市為研究對(duì)象，以2005—2018年重慶市公共文化服務(wù)政策為研究樣本，采用內(nèi)容分析法對(duì)其既有政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，總結(jié)其政策特點(diǎn)，并基于新時(shí)代的背景展望其發(fā)展方向，以此來促進(jìn)重慶市公共文化服務(wù)政策的完善，加快重慶市“文化小康”的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

2 數(shù)據(jù)來源和內(nèi)容分析框架

2.1 數(shù)據(jù)來源

本研究以國家文化和旅游公共服務(wù)研究基地上海圖書館創(chuàng)建的“公共文化服務(wù)政策基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”為檢索平臺(tái)，選取了重慶市2005—2018年公共文化服務(wù)政策作為分析樣本。政策級(jí)別僅限市級(jí)層面，區(qū)縣級(jí)的公共文化服務(wù)政策尚未納入分析樣本。此外，為了防范重要政策文本被遺漏，本研究還進(jìn)一步在重慶市政府、文旅委、圖書館等相關(guān)政府網(wǎng)站進(jìn)行了檢索，以補(bǔ)充該數(shù)據(jù)庫中尚未收錄的相關(guān)政策文件，最后共獲得104項(xiàng)公共文化服務(wù)政策。

2.2 公共文化服務(wù)政策內(nèi)容分析框架構(gòu)建

目前，對(duì)公共文化服務(wù)政策文本的內(nèi)容分析尚處于起步階段，政策工具視角是公共文化服務(wù)政策文本內(nèi)容分析的關(guān)注方向。本研究基于政策工具理論，借鑒羅斯韋爾創(chuàng)立的“供給型、需求型、環(huán)境型”的成熟政策工具分類體系[4]，結(jié)合我國學(xué)者汪圣的研究[5]，對(duì)公共文化服務(wù)政策進(jìn)行內(nèi)容分類，建立公共文化服務(wù)政策內(nèi)容分析框架，其具體內(nèi)容如表1所示。

表1 公共文化服務(wù)政策內(nèi)容分析框架

供給型公共文化服務(wù)政策主要是指政府從供給側(cè)層面提供各類資源支持，以此改善要素供給，推動(dòng)公共文化服務(wù)發(fā)展。根據(jù)供給資源類型的不同，將供給型公共文化服務(wù)政策進(jìn)一步細(xì)分為人才培養(yǎng)、資金投入、技術(shù)支持、基礎(chǔ)設(shè)施四個(gè)方面。

環(huán)境型公共文化服務(wù)政策主要是指政府采用不同的手段來改善公共文化發(fā)展的外部條件。本研究將環(huán)境型公共文化服務(wù)政策分為稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃三個(gè)方面。

需求型公共文化服務(wù)政策主要指政府通過管控市場(chǎng)，調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求，減少公共文化服務(wù)發(fā)展的不確定性，形成拉動(dòng)公共文化服務(wù)發(fā)展的“馬車效應(yīng)”。需求型公共文化服務(wù)政策包括市場(chǎng)塑造、購買服務(wù)和海外交流三個(gè)方面。

根據(jù)上述公共文化服務(wù)政策工具三維度內(nèi)容分析框架，本研究對(duì)政策文本進(jìn)行信息抽取和編碼，將重慶市104項(xiàng)公共文化服務(wù)政策轉(zhuǎn)化為230項(xiàng)公共文化服務(wù)政策內(nèi)容主體。其中供給型政策共115項(xiàng)，占比50%；環(huán)境型政策共80項(xiàng)，占比34.78%；需求型政策35項(xiàng)，占比15.22%（如表2所示）。

表2 重慶市公共文化服務(wù)政策內(nèi)容總體數(shù)量與占比

3 重慶市公共文化服務(wù)政策的主要特征分析

根據(jù)前文對(duì)公共文化服務(wù)政策的政策工具分類，對(duì)重慶市公共服務(wù)政策的主要特征進(jìn)行了總結(jié)，表現(xiàn)為對(duì)供給型政策工具的強(qiáng)依賴、對(duì)環(huán)境型政策工具的一般依賴和對(duì)需求型政策工具的弱依賴。

3.1 呈現(xiàn)對(duì)供給型政策工具的強(qiáng)依賴

通過對(duì)政策工具內(nèi)容的分類，可以發(fā)現(xiàn)重慶市公共文化服務(wù)政策呈現(xiàn)對(duì)供給型政策工具的強(qiáng)依賴：2005—2018年間供給型政策工具占比高達(dá)50%。在供給型公共文化服務(wù)政策工具的組成部分中，資金投入占供給型政策工具的46.09%，占比最高。其次是基礎(chǔ)設(shè)施，占供給型政策工具的20.87%。人才培養(yǎng)和技術(shù)支持分別占供給型政策工具的19.13%和13.91%。

重慶市地處西部地區(qū)，公共文化服務(wù)落后于中東部地區(qū)，供給型政策工具在一定程度上能夠彌補(bǔ)重慶市公共文化發(fā)展的各項(xiàng)短板。特別是資金投入作為一種強(qiáng)目標(biāo)性的政策工具，其高占比體現(xiàn)了政府部門對(duì)公共文化發(fā)展的重視，有助于推動(dòng)公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)2020年現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系基本建成。而基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、技術(shù)支持的低比例則暴露出重慶市公共文化發(fā)展中的諸多困境，表現(xiàn)為公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共文化服務(wù)人才“混編混崗”“專職不專干”“專干不專業(yè)”現(xiàn)象突出，數(shù)字化、信息化水平有待提升等。

3.2 呈現(xiàn)對(duì)環(huán)境型政策工具的一般依賴

就環(huán)境型政策工具而言，重慶市公共文化服務(wù)政策對(duì)其依賴程度一般，2005—2018年間占比為34.78%，處于供給型政策工具和環(huán)境型政策工具之間。環(huán)境型政策工具作為改善公共文化服務(wù)事業(yè)發(fā)展環(huán)境的重要政策工具，有助于為公共文化建設(shè)創(chuàng)造良好的外部條件。

從環(huán)境型政策工具組成部分來看，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不均衡形態(tài)，目標(biāo)規(guī)劃占比最高，高達(dá)50%；其次是法規(guī)管制，占比為30%；而稅收優(yōu)惠占比最低，僅為20%。目標(biāo)規(guī)劃特指政府為公共文化發(fā)展設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)，其高占比充分體現(xiàn)了重慶市對(duì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的高重視度。法規(guī)管制在公共文化服務(wù)政策工具中占有一定的比重，但現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系不是“管制型”而是“服務(wù)型”，強(qiáng)管制不利于激勵(lì)公共文化發(fā)展。稅收優(yōu)惠占比最低，則說明當(dāng)前重慶市利用稅收手段激勵(lì)公共文化發(fā)展仍顯不足。

3.3 呈現(xiàn)對(duì)需求型政策工具的弱依賴

相比于供給型政策工具與環(huán)境型政策工具，需求型政策工具具有政策拉力，是推動(dòng)公共文化發(fā)展最為有效的舉措。然而，在重慶市公共文化服務(wù)政策工具組成結(jié)構(gòu)中，需求型公共文化服務(wù)政策的占比最低，僅為15.22%，表明需求型政策工具在重慶市公共文化服務(wù)政策制定中處于邊緣性地位，是未來重慶市公共文化服務(wù)政策調(diào)整的主要方向和著力點(diǎn)。

在需求型政策工具的內(nèi)部組成部分中，市場(chǎng)塑造占比最高，為42.86%；購買服務(wù)和海外交流占比均為28.57%。雖然市場(chǎng)塑造占需求型政策工具的比例較高，但總體上看，市場(chǎng)塑造所占公共文化服務(wù)政策工具的比例仍然很低，僅為6.52%，其作用依然有限。購買服務(wù)是促進(jìn)公共文化社會(huì)化發(fā)展的主要手段，但是其低占比表明重慶市公共文化政策對(duì)購買服務(wù)還不夠重視，社會(huì)力量參與公共文化發(fā)展的渠道還有待進(jìn)一步拓展。此外，海外交流的占比也很低，表明在重慶市公共文化發(fā)展過程中，還需要加強(qiáng)文化對(duì)外交流與合作，為重慶市公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

4 重慶市公共文化服務(wù)政策的未來展望

在新時(shí)代決勝全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)文化小康是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。公共文化服務(wù)建設(shè)則是推動(dòng)文化小康實(shí)現(xiàn)的重要手段?；谥貞c市公共文化服務(wù)政策的特征，本研究進(jìn)一步展望了重慶市公共文化服務(wù)政策的發(fā)展方向，希望借此來促進(jìn)重慶市公共文化服務(wù)政策的完善和“文化小康”的實(shí)現(xiàn)。

4.1 以整合優(yōu)質(zhì)文化資源為引領(lǐng)，推動(dòng)供給型政策結(jié)構(gòu)優(yōu)化與完善

供給型政策工具作為對(duì)重慶市公共文化服務(wù)供給水平落后的回應(yīng)，是保障人民群眾文化需求、滿足文化權(quán)益的基礎(chǔ)性政策工具。針對(duì)重慶市公共文化服務(wù)政策面臨的供給型政策工具結(jié)構(gòu)性失衡，重慶市委市政府應(yīng)在改善資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施類工具的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升技術(shù)支持和人才培養(yǎng)類政策的比重，推動(dòng)供給型政策結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與完善。一是在保障公共文化服務(wù)財(cái)政資金穩(wěn)定供給的基礎(chǔ)上，改善資金投入結(jié)構(gòu)，加大對(duì)基層公共文化基礎(chǔ)設(shè)施和公益性公共文化活動(dòng)等的投入，全面打通公共文化服務(wù)的“最后一公里”。二是強(qiáng)化技術(shù)支持類政策工具的價(jià)值，加速推動(dòng)重慶市公共文化服務(wù)數(shù)字化和信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)公共文化服務(wù)內(nèi)容和數(shù)字技術(shù)的結(jié)合，為群眾提供“訂單式”服務(wù)，提升群眾公共文化服務(wù)“獲得感”。三是加強(qiáng)公共文化人才隊(duì)伍建設(shè)，提升人才政策在公共文化服務(wù)政策中的比例，要通過完善公共文化領(lǐng)域黨政人才和專業(yè)技術(shù)人才交流和“上派下掛”制度，打破人才在單位、部門和所有制之間的限制，拓寬人才來源，進(jìn)一步充實(shí)重慶市基層公共文化服務(wù)人才隊(duì)伍。

4.2 以創(chuàng)新公共文化服務(wù)手段為抓手，著力發(fā)揮環(huán)境型政策激勵(lì)效應(yīng)

為了更好地發(fā)揮環(huán)境型政策工具在重慶市公共文化建設(shè)中的引領(lǐng)作用，改善公共文化服務(wù)發(fā)展的外部條件，重慶市公共文化的政策制定者應(yīng)適當(dāng)減少法規(guī)管制類政策工具的應(yīng)用，推進(jìn)目標(biāo)規(guī)劃類政策工具分化，提升稅收優(yōu)惠類操作性強(qiáng)的政策工具在整個(gè)政策內(nèi)容中的比重，強(qiáng)化其應(yīng)用價(jià)值，具體而言：一是適當(dāng)降低法規(guī)管制類政策工具在重慶市公共文化服務(wù)政策內(nèi)容中的比重，推動(dòng)政府公共文化服務(wù)職能由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。二是明確提出重慶市公共文化建設(shè)的目標(biāo)與定位，并通過確立階段性目標(biāo)，出臺(tái)具體實(shí)施舉措，推動(dòng)長遠(yuǎn)性公共文化建設(shè)目標(biāo)的落實(shí)。三是強(qiáng)化稅收優(yōu)惠類政策工具的價(jià)值，明確享受公共文化稅收減免和優(yōu)惠的適用主體，拓寬其適用范圍，提升政策比重，充分發(fā)揮其激勵(lì)效應(yīng)。

4.3 以滿足群眾文化需求為中心，提高需求型政策強(qiáng)度與剛度

公共文化服務(wù)政策中的需求型政策工具是拉動(dòng)公共文化服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展、回應(yīng)公眾需求、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的重要手段。面對(duì)當(dāng)前重慶市公共文化需求型政策工具邊緣化缺失、政策強(qiáng)度有待提高的難題，重慶市公共文化服務(wù)政策制定者應(yīng)致力于提升需求型政策工具的使用比例。具體而言，一是要鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與公共文化服務(wù)建設(shè)，通過出臺(tái)各類優(yōu)惠政策，引導(dǎo)有能力的市場(chǎng)主體積極參與基本公共文化服務(wù)的供給，針對(duì)群眾需求的普遍性與特殊性，提供多樣化、差異性的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。二是要從政策層面打破“玻璃門”“彈簧門”限制，發(fā)揮社會(huì)力量在公共文化服務(wù)供給中的作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，合力為群眾提供均等化的公共文化服務(wù)[6]。三是要提升海外交流類政策工具的應(yīng)用價(jià)值，加強(qiáng)重慶市文化對(duì)外交流與合作，了解國外公共文化供給模式，吸取國際有益經(jīng)驗(yàn)，以國際化的標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)重慶市公共文化建設(shè)與發(fā)展[7]。

5 結(jié)語

自2005年中共中央明確提出建設(shè)“公共文化服務(wù)體系”以來，我國公共文化建設(shè)步入快車道。特別是經(jīng)過近十年的快速發(fā)展，已經(jīng)初步形成了現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。但就全國而言，由于受到地域、歷史與經(jīng)濟(jì)等條件的制約，西部地區(qū)與中東部地區(qū)公共文化建設(shè)差距明顯，公共文化服務(wù)體系發(fā)展不平衡。重慶作為西部直轄市，具有西部地區(qū)公共文化建設(shè)艱巨性的共同特征。本研究以重慶市為對(duì)象，以公共文化政策為著眼點(diǎn)，通過對(duì)2005—2018年間市級(jí)公共文化政策進(jìn)行內(nèi)容分析，總結(jié)出公共文化政策的主要特征，并基于新時(shí)代的背景展望了其發(fā)展方向，希望以此加快重慶市公共文化的建設(shè)步伐，也為西部地區(qū)公共文化政策的完善提供借鑒與參考，為新時(shí)代決勝全面建成小康社會(huì)提供文化支撐。