“后脫貧時代”農(nóng)村邊緣貧困群體幫扶機制構(gòu)建研究

李娜 王有強

[摘 要] 近年來，隨著各個貧困縣區(qū)的脫貧摘帽，我國逐漸進入了后脫貧時代，幫扶對象由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，邊緣貧困群體的相對貧困問題愈發(fā)凸顯。2019年中央一號文件中明確提出“研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持等新問題”，說明中央已經(jīng)關(guān)注到在今后農(nóng)村工作中要重視這一部分邊緣貧困群體的相對貧困問題。本文就邊緣貧困群體的處境、主要特征進行深入分析，提出在后脫貧時代構(gòu)建農(nóng)村邊緣貧困群體返貧預警機制及幫扶機制的建議。

[關(guān)鍵詞] 后脫貧時代;農(nóng)村邊緣貧困群體;相對貧困;特征;幫扶機制

[中圖分類號] F320.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）11-23-4

根據(jù)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃，到2020年我國將穩(wěn)定實現(xiàn)現(xiàn)行標準下的“兩不愁，三保障”，消除絕對貧困，所有貧困地區(qū)和貧困人口將實現(xiàn)脫貧，邁入全面小康社會。近年來，隨著我國扶貧力度的不斷增強，貧困人口不斷減少，貧困地區(qū)快速發(fā)展，我國大部分貧困地區(qū)已經(jīng)脫貧摘帽進入后脫貧時代，貧困問題也開始由絕對貧困向相對貧困不斷轉(zhuǎn)化[1]，農(nóng)村貧困將進入一個以轉(zhuǎn)型性的次生貧困和相對貧困為特點的階段[2]，相對貧困和潛在貧困成為接下來反貧困的主要方向。精準幫扶趨向于更長效，幫扶范圍從關(guān)注顯性貧困轉(zhuǎn)向更加關(guān)注隱形貧困[3]。在后脫貧時代，邊緣貧困群體的相對貧困成為日益突出的問題，針對農(nóng)村邊緣貧困群體相對貧困的處境，如何給予他們更多的關(guān)注和幫扶，成為我國在實現(xiàn)全面小康路上又一個艱巨的任務。因此，對于邊緣貧困群體的研究和幫扶既是穩(wěn)固脫貧攻堅成效的必要環(huán)節(jié)，也是完成脫貧攻堅偉大使命與實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

1 邊緣貧困群體的處境

后脫貧時代，指的是貧困地區(qū)在政府或者其他組織的幫助下，實現(xiàn)脫貧攻堅，成功摘掉貧困帽后的一段鞏固時期[4]。雖然我國扶貧逐漸進入了后脫貧時代，但是由于區(qū)域發(fā)展不平衡和個體發(fā)展不平衡，相對貧困仍然會長期存在。筆者在實地調(diào)研陜北已經(jīng)脫貧摘帽的H縣和M縣時發(fā)現(xiàn)，在大力扶持建檔立卡戶的同時出現(xiàn)了這么一部分群體，他們是徘徊在貧困戶邊緣的非貧困戶，在評定建檔立卡戶時可能由于生活水平略高于那些被評為建檔立卡戶的群體或收入略高于當?shù)氐呢毨Ь€，因此被定為非貧困戶。這個群體生活狀態(tài)不穩(wěn)定，存在很高的返貧風險，屬于潛在的貧困群體，一旦家庭支出增加，收支不平衡，就會陷入困境[5]。在實地調(diào)研期間，筆者發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將這部分處在過渡區(qū)間的群體稱為“邊緣戶”“邊緣貧困戶”“臨界戶”“臨界貧困群體”或“臨界貧困戶”。

這幾年來，國家對于貧困地區(qū)和貧困戶的大力幫扶，使得貧困戶所享受的扶貧資源和福利政策也在不斷累加，已經(jīng)遠遠超出大家當時對于扶貧的期望值[5]，而那些沒有被評定為建檔立卡戶的邊緣貧困戶與貧困戶長期生活在一起，感受到了被評為建檔立卡戶后生活的巨大改變，如政府發(fā)放扶貧補助、交通不便的進行異地搬遷、減免學費、報銷醫(yī)療住院費、提供專項扶貧小額無息貸款以及進行就業(yè)培訓等。筆者調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，M縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至會專門為建檔立卡戶設立一些公益性崗位，如護路工、護林工、護河工，每月發(fā)放300～900元不等的補助，即使脫貧摘帽后依然是脫貧不脫政策。僅僅只盯著建檔立卡的貧困戶，而不管脆弱性很高的邊緣貧困人群，使得邊緣貧困群體的生活反而不如貧困戶，所以一些“邊緣戶”認為自己的現(xiàn)狀按照評定的標準才應該是貧困戶[6]。累積的資源分配不均衡形成政策的懸崖效應，引發(fā)邊緣貧困群體心理不平衡[7]，差異性和不公平感進一步削弱他們的勞動熱情和就業(yè)意愿，長此以往，這一部分群體的積極性、主動性和創(chuàng)造性被抑制，在市場的殘酷競爭下極易被淘汰，成為新的貧困群體，進一步造成新的發(fā)展不均衡。這種不平衡的發(fā)展易激發(fā)新的社會問題，增加農(nóng)村的治理風險，對于農(nóng)村社會的穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響，不利于我國全面小康的實現(xiàn)。

2 邊緣貧困群體特征

2.1 存在的普遍性和幫扶的邊緣性

精準扶貧期間，我國農(nóng)村將農(nóng)戶主要劃分為兩類，即建檔立卡的貧困戶和非貧困戶，而扶貧本就是國家按照一定的標準線宏觀進行資源再分配的過程，只要有標準線或邊界，必然會產(chǎn)生剛過標準線的群體——農(nóng)村的邊緣貧困群體。因此，邊緣貧困群體是普遍存在的，不僅存在于深度貧困地區(qū)、貧困村，而且存在于一些非貧困地區(qū)及非貧困村。他們在貧困的邊界徘徊，收入略高于貧困線，但是存在很高的返貧風險。

2011年5月27日，中共中央、國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，提出脫貧攻堅目標，即到2020年，在現(xiàn)行標準下，農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣實現(xiàn)脫貧。在這關(guān)鍵的幾年里，為了能實現(xiàn)脫貧摘帽，各地政府把脫貧攻堅作為首要任務，主攻貧困戶的脫貧問題。將大量的資源傾斜給貧困村、貧困戶，與醫(yī)療、教育、住房及產(chǎn)業(yè)扶持相關(guān)的政策紅利也只惠及建檔立卡的貧困戶[8]。調(diào)研H縣期間發(fā)現(xiàn)，縣政府及鎮(zhèn)政府分不出專門的人力、物力、財力來對邊緣貧困群體進行深入的調(diào)研考察，對于邊緣貧困群體沒有清晰的幫扶計劃和幫扶措施，對邊緣貧困戶的生活和生產(chǎn)發(fā)展的關(guān)注也處于“邊緣化”狀態(tài)，出現(xiàn)“邊緣貧困群體的生活狀況反而不如建檔立卡的貧困戶”的現(xiàn)象。

2.2 應對風險的脆弱性

農(nóng)村邊緣貧困群體本就在貧困的邊緣，文化程度低、社會地位低、收入低、資本積累少，這些難以支撐他們進入新時代生存和發(fā)展。受到自身文化水平低的限制以及市場多變的影響，邊緣貧困群體較一般的非貧困戶對于風險的感知能力和規(guī)避風險的能力更弱、抵御風險能力更低，更易受到一些自然災害和意外災害的影響[9]。由于自我恢復能力低，一旦在某一方面受到重大沖擊，就會產(chǎn)生連鎖反應進入惡性循環(huán)。同時，由于這些邊緣貧困群體沒有穩(wěn)定的收入以及較多可抵押的資產(chǎn)，銀行一般不愿意向他們貸款，因此面對風險主要的選擇是向親戚朋友借錢。而囿于他們的社會關(guān)系網(wǎng)絡主要是依靠血緣關(guān)系和地緣關(guān)系建立起來的，親戚朋友的生活水平與他們相差不多，可獲得的幫助較小，遭受過大的風險打擊會使整個家庭陷入貧困，這種貧困甚至會在代際之間傳遞[10]。例如，家庭中某一個成員患突發(fā)性重大疾病或者發(fā)生意外交通事故后，整個家庭可能無法負擔孩子上學的費用，而其子女由于受到文化水平的限制，未來從事的職業(yè)種類就會受到限制，可獲得的高薪機會較少，可能會向父輩一樣務農(nóng)或者打工，之后重復面臨相似的風險困境。

2.3 致貧因素的多維性和復雜性

黨的十九大報告中指出，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。這意味著在我國快速發(fā)展、綜合國力整體提高的情況下，人們的需要從最低級的生存開始向政治、教育、安全、公平和法制等多個維度轉(zhuǎn)換。當前，我國農(nóng)村發(fā)生貧困不僅僅受到經(jīng)濟的影響，同時受教育程度、健康情況、政策制度、外界環(huán)境等因素的影響，這也對應了阿瑪?shù)賮啞ど姆簇毨Ю碚?，在當今社會?jīng)濟不再是定義貧困的唯一因素，文化、政治、法律、制度等均會對貧困產(chǎn)生影響[11]?，F(xiàn)任國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室副主任陳志剛指出，2020年扶貧攻堅戰(zhàn)完成后，新的扶貧工作重點從主要消除絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變、從主要解決收入貧困向解決多維貧困轉(zhuǎn)變[12]。邊緣貧困群體應對風險的脆弱性使其相對于一般的非貧困家庭更易受到各種因素的影響而陷入貧困，任何一項負面沖擊都足以讓一個本就處在貧困邊緣的家庭陷入貧困。筆者調(diào)研陜北已脫貧的H縣和M縣后，將致使邊緣貧困群體陷入貧困的因素主要分為自身和外界2個維度。

就其自身而言主要受到2個方面的影響。一方面是邊緣貧困群體的受教育程度。一個家庭中各個成員的受教育程度尤其是戶主的受教育程度對于家庭決策、家庭的長遠發(fā)展起著重要作用[10]，而一般邊緣貧困家庭成員的受教育程度普遍較低，多為初中、小學，甚至部分是文盲水平。加之受到社會地位低，社會資本匱乏的限制，一般都是在家務農(nóng)或者出去務工，在城市務工則主要在餐飲業(yè)、服務業(yè)、建筑業(yè)等從事技術(shù)含量低、勞動強度大、職業(yè)風險高的體力勞動[13]，很難得到較好的發(fā)展機會。二是身體健康狀況。對于邊緣貧困家庭而言，沒有較多的財產(chǎn)儲蓄，因此一旦有人患長期慢性病或者重大疾病，不僅家庭勞動力減少，而且醫(yī)藥費和治療費支出將遠大于家庭收入，致使這個本就在貧困邊緣的家庭立即陷入貧困[14]。

另一方面是外部因素比較復雜。一是意外事故傷殘。一些邊緣貧困群體外出務工時大多為短期工、臨時工，并沒有相應的保險，因此一旦發(fā)生意外事故，只能得到小部分醫(yī)療賠償費[15]。對于一個家庭而言，不僅家人身體和心理受到傷害，而且失去了支撐性的勞動力，將會使這個邊緣貧困家庭陷入長久的困境。二是教育投資，指在義務教育之外，主要是子女在大學期間的學費和生活費。例如，筆者調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)的一個案例：A村一戶人家共有6口人，2個70多歲失去勞動力的老人，2個勞動力主要在家務農(nóng)和照顧老人，2個上學的孩子，家庭人均年收入4 000元，收入已經(jīng)達到國家標準線，但僅僅能維持家庭的日常生活。而2017年家里的2個孩子同時考上大學，2個孩子每年的學費加生活費需近3萬元，這對于一個本就處在貧困邊緣的家庭而言是一筆巨大的支出，為了讓2個孩子能上學，這幾年家里已經(jīng)欠親戚5萬～6萬元。三是地方性土地流轉(zhuǎn)政策。例如，近些年我國各個地區(qū)都在推行土地流轉(zhuǎn)政策，對于土地本就閑置的群體而言，這項政策避免了耕地撂荒，但是對于一些本就依賴土地務農(nóng)的邊緣貧困群體而言，如果把土地長期流轉(zhuǎn)出去，當他們外出務工不順利再次返鄉(xiāng)時就沒有土地作為最后的生活保障。四是調(diào)研發(fā)現(xiàn)彩禮、建造新房等因素都會對邊緣貧困戶產(chǎn)生較大的沖擊。

3 農(nóng)村邊緣貧困群體幫扶機制構(gòu)建對策

后脫貧時代是一段需要穩(wěn)固脫貧成效的時間段，也是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的時間段?，F(xiàn)任國務院扶貧辦主任劉永富認為，2020年我國將消除絕對貧困，但具有長期性、歷史動態(tài)性的相對貧困會長期存在。政府部門必須在相對貧困現(xiàn)象的基礎上，轉(zhuǎn)變扶貧工作的一些方式、內(nèi)容、思路等，建立一套針對相對貧困的治理模式[16]。筆者認為在后脫貧時代對于邊緣貧困群體的幫扶既要借鑒我國在精準扶貧上的經(jīng)驗，又要針對邊緣貧困群體的特殊性有所創(chuàng)新。一方面，針對這部分群體返貧的高風險性建立返貧預警機制，化解返貧風險;另一方面，在預警提醒下為邊緣貧困群體建立一個系統(tǒng)的、針對性強的幫扶機制。

3.1 建立返貧預警機制

在后脫貧時代，要想對邊緣貧困群體進行幫扶，首先要將邊緣貧困群體從非貧困群體中區(qū)別出來，這就需要確定一個“邊緣貧困的范圍”。曾有學者提出建議以人均年收入高于現(xiàn)行貧困線的10%作為邊緣貧困線，筆者認為各個地方的發(fā)展有所差異，相對貧困程度也不一樣，這個相對貧困線可以根據(jù)各地的發(fā)展情況因地制宜地進行設置，對于因殘疾、大病等致使家庭出現(xiàn)返貧現(xiàn)象的特殊群體應加以重視。另外，構(gòu)建返貧預警機制時既要針對貧困村，也要針對非貧困村。

邊緣貧困群體返貧預警機制的構(gòu)建主要包括有六大模塊。一是政策宣傳和申報。因地制宜地確定好邊緣貧困線、擬定好邊緣貧困戶的申報條件和以后的幫扶政策后，由鄉(xiāng)級、村級工作人員開展政策宣傳，由農(nóng)戶根據(jù)申報條件及自身情況進行自主申報，申報可以按照批次及后期的幫扶效果進行動態(tài)調(diào)整，避免出現(xiàn)“資源疊加”和“福利疊加”現(xiàn)象。二是實地走訪、摸底識別?？梢酝ㄟ^第三方機構(gòu)對于已經(jīng)申報邊緣貧困戶的家庭進行詳細的入戶摸底，深入了解潛在的致貧因素[17]，進一步核實其家庭人口數(shù)、學歷、年齡、住房、車輛和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營等基本情況，重點了解有無重大疾病者、有無發(fā)生災禍事故等，在確保所獲信息真實可靠的基礎上進行評議審核。三是建立大數(shù)據(jù)庫。做好信息的分類登記和備案工作，建立從村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣到市、省、中央七級的“農(nóng)村邊緣貧困群體預警中心”大數(shù)據(jù)庫[18]。將走訪摸底的數(shù)據(jù)錄入大數(shù)據(jù)庫，便于實行后期管理、觀察與分析其動態(tài)變化，定期追蹤了解那些邊緣貧困群體的生活狀況，也便于反饋前期的幫扶成效和鞏固幫扶效果，及時發(fā)現(xiàn)新的陷入貧困的邊緣群體[19]。四是判斷風險類型。根據(jù)風險類型劃分為3個級別，由于天災人禍、突發(fā)重大疾病所造成的，判斷其存在A類返貧風險，進行紅色預警;由于缺乏能力、技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后所造成的，判斷其存在B類返貧風險，進行橙色預警;由于高等教育支出所造成的，判斷其存在C類返貧風險，進行黃色預警。五是實行對癥下藥式幫扶。根據(jù)存在風險的級別及風險程度，通過各個部門的協(xié)調(diào)開展有針對性的、差異化的幫扶。六是分析并判斷幫扶效果。定期走訪，按照一定的指標觀察幫扶效果，根據(jù)效果分析來判斷其邊緣情況是否得到緩和、預警是否解除，以及是否需要進一步干預和幫扶。

3.2 建立健全長效的幫扶機制

根據(jù)各個邊緣貧困家庭的實際情況和存在風險進行分類管理，對于邊緣戶的幫扶要以解決存在的突出問題和主要困難為目標，注重激發(fā)其可持續(xù)的內(nèi)生動力。結(jié)合本地實際情況，參考貧困戶的扶貧政策，按照引發(fā)邊緣戶家庭困難的主要原因，分類制定相應扶持政策和標準，進行“精準滴灌式”幫扶，給予邊緣戶家庭享受相應的扶持政策，以鼓勵教育、發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主，幫助其提高自主能力。

3.2.1 “多主體聯(lián)合”幫扶由于突發(fā)性重大疾病和災禍而存在返貧風險的邊緣貧困群體。對于那些處在貧困邊緣的群體而言，遭受突發(fā)性重大疾病和災禍不僅僅會帶來重大的經(jīng)濟負擔，更會帶來身體和精神層面的雙重打擊。首先，完善當?shù)蒯t(yī)療保障體系，將邊緣貧困群體納入醫(yī)療幫扶范圍，對于突發(fā)性重大疾病的治療給予一定比例的報銷。其次，對于外出務工的農(nóng)民，對他們加強安全生產(chǎn)意識的教育和培訓[13]，可以由村委會牽頭，聯(lián)合保險公司，在村民自愿的情況下，建立由個人繳費、集體補助共同籌資的意外工傷保險體系，然后根據(jù)其外出務工時間分別按照月、季度、年來辦理適宜的意外工傷保險。再次，可以發(fā)動當?shù)氐姆钦M織、相關(guān)疾病的基金會、紅十字會等提供一定的醫(yī)療幫助，或者通過新媒體水滴籌等方式借助社會的力量開展眾籌，募捐醫(yī)療資金。最后，對于發(fā)生重大事故的家庭，安排心理專員對其及其家庭成員進行心理疏導和撫慰。

3.2.2 “助學金+助學貸款”雙向幫扶由于高等教育支出而存在返貧風險的邊緣貧困群體。通過宣傳教育的重要性，鼓勵邊緣貧困家庭對教育投資，在義務教育全面普及的同時加強對于高等教育的幫扶，地區(qū)可以設置專項助學金和生源地助學貸款支持那些在接受高等教育上存在困難的孩子，來加強對于下一代的教育支持，預防代際性貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。孩子是一個家庭未來反哺的重要力量，受教育程度越高，獲得的知識和技能越多，未來可選擇的就業(yè)面越廣，因此對下一代的教育也是阻斷“貧困遺傳”現(xiàn)象、防止未來返貧的重要方式[20]。

3.2.3 “發(fā)展產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)、激發(fā)內(nèi)生動力”幫扶由于缺乏能力、技術(shù)而存在返貧風險的邊緣貧困群體。由于我國地域遼闊，不同地區(qū)之間自然環(huán)境、氣候條件、文化習俗、發(fā)展程度等有所差距，因此要針對不同地區(qū)的特色結(jié)合自然資源和生態(tài)環(huán)境因地制宜地鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展[21]。對于地勢平坦、交通便利的地區(qū)，可以建立利益連接機制，發(fā)展龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社，整合資源，實施入股分紅;對于偏遠山區(qū)，可以通過引入電商、互聯(lián)網(wǎng)宣傳，提供生產(chǎn)性幫扶。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的提供財政補助和技術(shù)支持，同時通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為那些具有勞動生產(chǎn)能力的邊緣貧困群體提供就業(yè)機會，政府也可以通過開發(fā)公益性崗位吸收勞動力，為他們提供穩(wěn)定的收入來源。根據(jù)我國在精準扶貧中的經(jīng)驗，累加的物質(zhì)幫扶更易讓貧困戶陷入幫扶依賴和福利陷阱中，造成“懸崖效應”，反而弱化了其主觀的自生動力[7]。因此，要想提高對于邊緣貧困群體幫扶的可持續(xù)性，必須提高邊緣貧困群體的整體文化水平和技術(shù)能力。當?shù)卣梢愿鶕?jù)性別、年齡、市場需求分門別類地提供正規(guī)的技能培訓、手工藝培訓，進而激發(fā)其內(nèi)生動力、創(chuàng)造力，提高這部分群體的市場競爭能力，促進有勞動技能的邊緣貧困人口進行就業(yè)轉(zhuǎn)移[22]。

4 結(jié)語

習近平指出“沒有全民小康就沒有全面小康”，當前我國對于邊緣貧困群體的關(guān)注度仍不夠，長遠的發(fā)展必然不能讓邊緣貧困群體不斷陷入返貧的循環(huán)中。為了進一步鞏固脫貧攻堅成效，保證我國農(nóng)村治理穩(wěn)定，不能忽視更不能遺忘邊緣貧困群體，要兼顧邊緣貧困群體的高風險返貧問題，保證全面實現(xiàn)小康路上不留死角。

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