行政爭議實質(zhì)性化解的實踐探索

盛曄

摘 要：自開展行政爭議實質(zhì)性化解專項活動以來，實踐中存在案件層級分布不均、行政機(jī)關(guān)參與度低、程序設(shè)計制約檢察機(jī)關(guān)提前介入、化解積極性不高等問題。為更好地維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，應(yīng)牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，立足檢察職責(zé)，建立一體化化解工作機(jī)制，充分發(fā)揮基層檢察院的職能，同時應(yīng)從構(gòu)建多元化、規(guī)范化、全覆蓋的行政爭議化解機(jī)制，搭建法檢協(xié)作平臺，優(yōu)化績效考核內(nèi)容等多方面加強(qiáng)和改進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解工作。

關(guān)鍵詞：行政爭議實質(zhì)性化解 程序空轉(zhuǎn) 行政檢察 訴訟監(jiān)督

一、 江蘇省 N 市人民檢察院行政爭議實質(zhì)性化解工作情況

（一）開展行政爭議實質(zhì)性化解活動基本情況

最高人民檢察院自2019年10月在全國檢察機(jī)關(guān)開展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動，江蘇省人民檢察院隨后出臺了本省專項活動工作指導(dǎo)意見。自開展專項活動以來，江蘇省N市人民檢察院轉(zhuǎn)變“就案辦案”的監(jiān)督理念，突破只對生效裁判審查的思路，積極探索行政爭議化解的有效路徑和方法，在監(jiān)督法院裁判結(jié)果是否正確、行政行為是否合法的同時，主動介入行政爭議，將當(dāng)事人受到損害的合法權(quán)益得以恢復(fù)和救濟(jì)作為目標(biāo)任務(wù)。江蘇省N市人民檢察院還嘗試行政訴訟檢察監(jiān)督與公益訴訟檢察職能相結(jié)合，運用調(diào)查核實、公開聽證等辦案手段，以促成行政機(jī)關(guān)和相對人簽訂和解協(xié)議等方式來化解行政爭議。

N市檢察院自2015年1月至2019年10月四年多的時間內(nèi)，一共受理行政申訴案件394件，僅2件抗訴改判，其余案件均以不支持監(jiān)督?jīng)Q定結(jié)案，無一成功化解案件。相比之下，截止2020年2月，自開展專項活動以來N市檢察院共受理行政申訴案件17件，成功化解行政爭議3件，成效突出。

（二）行政爭議實質(zhì)性化解工作經(jīng)驗

1.多檢察職能、多辦案舉措相結(jié)合。依據(jù)現(xiàn)行法律，行政訴訟監(jiān)督的程序制度、責(zé)任機(jī)制相對比較成熟，既可以受理當(dāng)事人申訴，也可以依職權(quán)主動介入;既可以主動調(diào)查核實，也可以引入專業(yè)判斷。在具體辦案時，要立足于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)，根據(jù)需要充分運用調(diào)查核實手段，既可以對涉及行政相對人合理訴求的相關(guān)事實進(jìn)行調(diào)查取證，也可以對被訴行政行為之外的相關(guān)事實進(jìn)行調(diào)查。[1]自開展專項活動以來，N市檢察院采取主動介入的辦案模式，通過公開聽證、調(diào)查核實等辦案手段，對被訴行政行為之外的相關(guān)事實進(jìn)行調(diào)查。僅行使行政訴訟監(jiān)督檢察職能不能有效解決爭議時，主動啟動行政公益訴訟檢察職能。

[案例一]高某訴N市規(guī)劃局規(guī)劃許可案。2005年12月27日，N市某房地產(chǎn)公司與N市某區(qū)國土局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，約定區(qū)國土局出讓區(qū)域內(nèi)土地給該房地產(chǎn)公司，其中約定新建建筑物的容積應(yīng)小于2.3，因地塊毗鄰部隊機(jī)場，建筑高度限為69.8米。2008年11月12日，該區(qū)規(guī)劃局向房地產(chǎn)公司頒發(fā)建筑工程規(guī)劃許可證，該許可明確1-3號樓地上建筑總層數(shù)可為28層，此次許可層數(shù)為22層。2009年7月，高某與該房地產(chǎn)公司簽訂商品房預(yù)售合同，購買案涉地塊的房屋。2012年3月31日，因部隊機(jī)場限高調(diào)整，市規(guī)劃局向該房地產(chǎn)公司補(bǔ)發(fā)建筑工程規(guī)劃許可證，許可層數(shù)調(diào)整為28層，建筑容積率調(diào)整為4.84米。高某向法院起訴，認(rèn)為其購買房屋是規(guī)劃許可為22層，現(xiàn)實際交付為28層，市規(guī)劃局2012年頒發(fā)規(guī)劃許可證的行為損害了其權(quán)益，要求撤銷該規(guī)劃許可證。法院經(jīng)審查，認(rèn)為市規(guī)劃局作出的行政行為并不違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《南京市規(guī)劃細(xì)則》，判決駁回高某的訴訟請求。

本案從高某2013年8月起訴至2018年11月向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，歷時長達(dá)5年。高某申請監(jiān)督時情緒激動，與行政機(jī)關(guān)矛盾十分尖銳。承辦檢察官決定召開案件聽證會。聽證會上高某表示，不僅其個人利益受到損害，更有可能存在房地產(chǎn)公司偷逃巨額土地出讓金損害國家利益，堅決要求檢察機(jī)關(guān)依法履職。

市檢察院隨即對在案證據(jù)進(jìn)行了全面審查。梳理發(fā)現(xiàn)因容積率從2.3調(diào)整至4.84，房地產(chǎn)公司應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交土地出讓金，但在長達(dá)近10年的時間內(nèi)都沒有補(bǔ)交。同時，規(guī)劃部門與國土部門在變更規(guī)劃手續(xù)時存在工作銜接問題。根據(jù)N市國有土地使用權(quán)出讓后規(guī)劃條件變更管理規(guī)定，經(jīng)審批同意規(guī)劃條件變更的，在核發(fā)建筑規(guī)劃許可證以前，涉及補(bǔ)交出讓金的，建設(shè)單位應(yīng)提交補(bǔ)交出讓金憑證和土地出讓合同補(bǔ)充協(xié)議。本案中，市規(guī)劃部門沒有要求房地產(chǎn)先與國土部門簽訂土地出讓合同補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)交土地出讓金，而是直接頒發(fā)了規(guī)劃許可證。不僅引發(fā)了社會矛盾，更導(dǎo)致巨額國有資產(chǎn)流失并難以追回。檢察機(jī)關(guān)據(jù)此向市規(guī)劃局發(fā)出了改進(jìn)工作檢察建議，市規(guī)劃局回函全部采納，并表示今后將積極與國土部門做好銜接工作。后案件承辦人又將該國有資產(chǎn)流失線索移交公益訴訟辦案部門。區(qū)檢察機(jī)關(guān)向區(qū)國土局、區(qū)財政局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促相關(guān)部門依法履職。截止2019年8月，該房地產(chǎn)公司補(bǔ)交了土地出讓金、利息、違約金等，共計8000余萬元。高某得知上述案件辦理情況后表示，不再對該案涉訴信訪，糾紛就此化解。

2.實體審查、協(xié)調(diào)救助相結(jié)合，破解“程序空轉(zhuǎn)”難題。在行政訴訟中 “程序空轉(zhuǎn)”問題一直比較突出。大量的行政案件反復(fù)糾纏法院是否應(yīng)當(dāng)受理、立案的問題上，幾年甚至十幾年都可能未進(jìn)入實體審理，不僅無法解決實際糾紛，更有可能引發(fā)新的爭議乃至更嚴(yán)重的社會矛盾。實質(zhì)解決行政爭議正是強(qiáng)調(diào)要在司法能力和司法權(quán)限內(nèi)盡可能將爭議解決到位、救濟(jì)到位、監(jiān)督到位，從而避免“程序空轉(zhuǎn)”，實現(xiàn)案結(jié)事了。[2]此次專項活動的開展，就是在立足檢察監(jiān)督職能的本質(zhì)、堅持法律底線的前提下，運用檢察智慧，高質(zhì)效解決人民群眾的糾紛。

[案例二]馬某訴某區(qū)人社局退休審批案。馬某1988年參加工作，病退前系南京某區(qū)建筑公司員工，該建筑公司屬于縣屬大集體性質(zhì)的企業(yè)。2000年6月，鎮(zhèn)政府向馬某核發(fā)了職工退休養(yǎng)老證，證載退休時間為2000年3月30日。2012年6月，區(qū)人社局根據(jù)省人社廳282號文的規(guī)定，為馬某辦理了工齡為15年的養(yǎng)老保險，在逐月領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的同時正常發(fā)放其職工退休養(yǎng)老金。2016年1月起，區(qū)人社局根據(jù)新的文件規(guī)定，以馬某已經(jīng)辦理了新的養(yǎng)老保險，不能再享受雙重退休金，停發(fā)了馬某的職工退休金。由此引發(fā)馬某以不同行政部門為被告進(jìn)行的多次訴訟，但被法院或以不屬于行政案件，又或以超過2年的法定起訴期限為由，裁定駁回起訴。

市檢察院在受理馬某提出的多起案件后發(fā)現(xiàn)屬“程序空轉(zhuǎn)”，沒有進(jìn)入過實體審查。雖然法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)，但是馬某因訴求無法解決不斷訴訟、信訪、上訪。承辦檢察官多次前往省人社廳、區(qū)人社局了解相關(guān)政策規(guī)定，并與區(qū)政府、區(qū)信訪局、街道辦事處多次溝通協(xié)調(diào)。終查明，相關(guān)行政部門根據(jù)文件精神作出決定，并無不當(dāng)。但是馬某年近80歲，身患多種疾病，生活十分困難。2019年11月，在市檢察院提議下，由區(qū)人社局牽頭召開了多部門會議，共同商議如何化解該糾紛。后馬某與區(qū)相關(guān)部門在承辦檢察官的見證下，簽訂和解協(xié)議，并表示不再進(jìn)行涉訴信訪，糾紛就此化解。

二、行政爭議化解過程中面臨的問題

（一）案件層級分布不均

就目前開展專項活動情況來看，因受行政申請監(jiān)督案件數(shù)量的影響，行政爭議實質(zhì)性化解工作主要由市級檢察院承擔(dān)，區(qū)級檢察院基本不參與化解工作，基層檢察院的工作優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。

據(jù)統(tǒng)計，2016至2018年以街道辦事處（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）為被告的案件1104件，占16.70%;以各區(qū)級機(jī)關(guān)為被告的案件3248件，占49.15%。[3]由此可以看出超過半數(shù)的行政爭議都是發(fā)生在基層。行政案件解決的是“民與官”之間的爭議，加上訴訟成本較低，絕大部分原告敗訴后會提出上訴、申請抗訴，窮盡救濟(jì)途徑。2015至2018年，本市行政案件上訴率連續(xù)三年都在50%以上，這表明發(fā)端于基層的行政爭議，大部分最終以行政申請監(jiān)督案件的形式由市級人民檢察院受理。另就本市情況而言，原鐵路運輸法院跨區(qū)劃集中管轄本市行政案件。但是檢察機(jī)關(guān)卻沒有明確區(qū)級檢察院對鐵路運輸法院裁判生效的一審行政案件如何管轄，區(qū)級檢察院受理的行政申請監(jiān)督案件量極少，相應(yīng)地辦理行政爭議化解案件數(shù)量也少。故自開展專項活動以來，行政爭議實質(zhì)性化解案件基本都集中在市級檢察院，化解壓力也就集中在市級檢察院。

實際上，區(qū)級檢察院在地域內(nèi)與行政部門溝通有著得天獨厚的優(yōu)勢，且對當(dāng)?shù)氐拿裆⒚袂楸容^熟悉，調(diào)查核實、調(diào)解工作的阻力往往小于市級檢察院，基層檢察院的工作優(yōu)勢有進(jìn)一步發(fā)揮的空間。

（二）行政機(jī)關(guān)及其他主體參與度較低

行政爭議化解工作主要由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，行政機(jī)關(guān)、社會力量參與度較低。行政機(jī)關(guān)作為爭議的一方當(dāng)事人，全程參與爭議的發(fā)生、處置、訴訟以及信訪過程，全面了解爭議的來龍去脈。但就目前開展工作情況看，化解工作絕大多數(shù)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，行政機(jī)關(guān)參與度較低，且屬于被動式參與。而檢察機(jī)關(guān)想要化解爭議，需要掌握案件全面情況，其中僅查閱案涉規(guī)范性文件就耗時巨大。例如上述馬某案，從2000年至2016年間歷經(jīng)職工養(yǎng)老、養(yǎng)老保險改革、補(bǔ)辦養(yǎng)老保險以及新退休金制度，人社部門系參照不同時期的相關(guān)文件作出決定。同時因行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜、工作職能交叉，法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)多等客觀現(xiàn)狀，準(zhǔn)確找到承擔(dān)相應(yīng)行政職責(zé)的主體也是一項挑戰(zhàn)。

在現(xiàn)代社會高速發(fā)展的新形勢下，行政案件的涉案范圍越來越廣，專業(yè)化程度越來越高，尤其是作為檢察機(jī)關(guān)以往辦案較多的傳統(tǒng)的房屋征收、治安管理等領(lǐng)域，這給檢察監(jiān)督帶來了巨大挑戰(zhàn)。根據(jù)N市近3年審理行政案件的情況分析，行政案件集中在以下領(lǐng)域：城建類1801件，占27.25%;公安類1045件，占15.81%;市場監(jiān)督管理類742件，占11.23%;國土類721件，占10.91%;人社類706件，占10.68% ;上述五大類約占全部行政案件的75%。[4]此外，環(huán)保、文旅、教育、民政、鹽務(wù)、稅務(wù)、金融等行政管理領(lǐng)域，以及涉及居民自治、行業(yè)協(xié)會管理的案件日益增多。在上述背景下，檢察機(jī)關(guān)的化解工作既要快速又要精準(zhǔn)還要能覆蓋到全部領(lǐng)域，可謂是困難重重。

（三）程序設(shè)計制約檢察機(jī)關(guān)提前介入

由于程序設(shè)置，在檢察監(jiān)督階段化解行政爭議不可避免存在滯后性，化解成功率不高。行政訴訟檢察監(jiān)督是對法院行政審判的監(jiān)督，從時間次序上監(jiān)督階段在審判階段之后。檢察機(jī)關(guān)不能提前掌握法院審理時案件雙方當(dāng)事人的情況，而到了當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督階段，往往雙方的矛盾已經(jīng)白熱化。尤其是“程序空轉(zhuǎn)”沒有進(jìn)入實體審查的案件，極易激化矛盾。原本雙方矛盾并不大的爭議或者原本化解難度不大的爭議，在法院長期“程序空轉(zhuǎn)”后，行政相對人的不滿積攢，讓化解工作更棘手。在鐵路運輸法院審結(jié)的5942件案件中，裁定不予立案656件，占11.04%;駁回起訴1547件，占26.04%， 3年間共有2000多件案件僅僅進(jìn)行了程序性審理結(jié)案。[5]

（四）配套機(jī)制不完善

內(nèi)部考核機(jī)制不完善，承辦檢察官對化解工作積極性不高?；庑姓幾h所耗費的時間、精力巨大，往往是以抗訴、不支持監(jiān)督?jīng)Q定結(jié)案工作量的數(shù)倍，而考核時卻不能客觀反映工作量，這就有可能導(dǎo)致承辦檢察官化解工作積極性并不高。如上述馬某案件，因馬某年邁且行動不便，承辦檢察官每次驅(qū)車數(shù)百公里進(jìn)行調(diào)查，調(diào)解，耗費數(shù)月時間才促成和解，但是在考核時，卻與其他方式結(jié)案的案件分值相同。

三、對策建議

針對行政爭議實質(zhì)性化解工作中的主要問題，可從以下幾個方面進(jìn)行完善。

（一）建立一體化化解工作機(jī)制，充分發(fā)揮基層檢察院的職能

建立行政爭議化解檢察一體化工作機(jī)制，盡可能發(fā)揮基層檢察工作職能作用。在區(qū)級檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件普遍缺少的情況下，如何把區(qū)級檢察院行政檢察主要工作職能定位于化解管轄區(qū)域內(nèi)的行政爭議從而充分調(diào)動區(qū)級檢察院的工作積極性至關(guān)重要。建議省級檢察院可以考慮制定案件上下流轉(zhuǎn)機(jī)制，把省級、市級檢察院受理的涉及基層行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督案件按照地域或者其他模式，通過轉(zhuǎn)辦或者交辦等逐級流轉(zhuǎn)的方式分流至區(qū)級檢察院，讓工作下沉。這樣能有效縮短化解時間，并提升化解的成功率。

（二）構(gòu)建多元化、規(guī)范化、全覆蓋的化解工作機(jī)制

一是設(shè)立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)常態(tài)化協(xié)作工作機(jī)制。充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢與能動性，建立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的良性互動機(jī)制，有效提高化解的成功率?？稍谛姓讣甙l(fā)領(lǐng)域、高發(fā)地區(qū)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)會簽工作文件，組建化解工作站，設(shè)立定點、定案聯(lián)絡(luò)人。將案件溝通會議作為慣常工作模式，梳理化解難點，研究化解方法。定期與行政機(jī)關(guān)召開聯(lián)席會議、總結(jié)類案發(fā)生原因，評估法律風(fēng)險，研究執(zhí)法難題、規(guī)范文件適用。檢察機(jī)關(guān)可以通過以案說法、以案釋法、以案普法，化解一件影響一片的工作方式，推動行政機(jī)關(guān)執(zhí)法、執(zhí)政能力的提升?？梢耘c行政機(jī)關(guān)共同制定規(guī)范的案件化解流程，檢察機(jī)關(guān)作為和解協(xié)議的第三方，見證當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)簽訂和解協(xié)議，并跟蹤監(jiān)督協(xié)議落實情況，督促協(xié)議的雙方當(dāng)事人履行。

二是建議在從事化解工作時，盡可能借用“外腦”，邀請社會專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人士參與化解。如與知名高校簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，聘請資深專家、學(xué)者、律師等擔(dān)任化解員參與爭議化解。

三是建議可參照法院訴前調(diào)解的模式，案件受理后先進(jìn)行一輪化解工作，實現(xiàn)對受理案件全覆蓋。上述建議的最終目標(biāo)是達(dá)到化解人員專業(yè)化、化解方式社會化、化解主體多元化、化解案件全覆蓋的檢察化解體制。

（三）搭建法檢兩院協(xié)作化解的可行路徑，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢

改變檢察監(jiān)督化解工作的滯后性，化解成功率不高的現(xiàn)狀，亟需搭建暢通的法檢兩院協(xié)作化解平臺，發(fā)揮審判機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)各自的職能優(yōu)勢，力爭將化解關(guān)口前移。在辦案中，可考慮將行政公益訴訟“4+1”領(lǐng)域的訴前督促履職、行政公益訴訟等檢察職能，以及公開聽證、調(diào)查核實等有效辦案手段與法院審判職能結(jié)合運用。建議省級檢察院可以與省級法院會簽系列工作文件，案件在法院審理階段做到面向檢察機(jī)關(guān)“三提前”：可化解案件提前介入，重大風(fēng)險案件提前通報，涉訴信訪案件提前預(yù)警。由法檢兩院協(xié)作，將“程序空轉(zhuǎn)”導(dǎo)致人民群眾訴求無法切實解決、矛盾尖銳或者嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定等類型案件進(jìn)行化解，盡早平息糾紛。

（四）優(yōu)化考核機(jī)制，充分調(diào)動承辦檢察官化解爭議的工作積極性

省級檢察院在對員額檢察官、檢察官助理進(jìn)行工作績效考核時，可以細(xì)化行政爭議化解考核指標(biāo)，將實質(zhì)性化解成功案件的分值設(shè)置高于其他結(jié)案類型，目的是讓員額檢察官、檢察官助理有動力和意愿去從事這項工作。時間持續(xù)長、工作難度大是化解工作的顯著特點。由于不定因素多，化解工作最終不一定能成功，因此績效考核不能簡單地以結(jié)果論。如果績效考核時能劃分不同工作階段，分段計分，合理優(yōu)化考核設(shè)計，即便沒有成功化解，但是辦案人員也有動力去開展該項工作，長此以往定能形成良好的工作態(tài)勢。

注釋：

[1]參見張雪樵：《堅持司法為民做實行政檢察》，《檢察日報》2019年10月9日。

[2]參見劉群：《實質(zhì)解決行政爭議視角下的行政履行判決適用研究》，《行政法學(xué)研究》2019第2期。

[3]參見南京鐵路運輸法院課題組：《跨區(qū)劃集中管轄背景下行政爭議實質(zhì)性化解研究》，《法律適用·司法案例》2019年第12期。

[4]同前注[3]。

[5]同前注[3]。