自上而下的全球氣候治理模式調(diào)整：動(dòng)力、特點(diǎn)與趨勢(shì)*

于宏源

從2018年波蘭卡托維茲氣候變化大會(huì)到2019年西班牙馬德里峰會(huì)是全球氣候治理全面步入轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，同時(shí)也為全球氣候治理動(dòng)力和發(fā)展趨勢(shì)分析提供了新的視域。從目前氣候治理發(fā)展的主體、模式和結(jié)構(gòu)來看，無論是全球氣候變化治理面對(duì)的民粹主義或特朗普現(xiàn)象等外部挑戰(zhàn)，還是其發(fā)展前景，都發(fā)生了前所未有的變化。全球治理結(jié)構(gòu)中的東升西降、非西方國(guó)家群體性的崛起、中國(guó)前所未有地靠近世界舞臺(tái)的中心、主要大國(guó)的能源結(jié)構(gòu)革命和技術(shù)快速變遷、經(jīng)濟(jì)去碳化和綠色金融進(jìn)一步席卷全球等因素都推動(dòng)全球氣候治理進(jìn)入了一個(gè)新階段。

一、自上而下的全球氣候治理模式調(diào)整

排他性的主權(quán)制度和競(jìng)爭(zhēng)性的政治制度，在提高全球治理成本的同時(shí)理論上更不利于國(guó)際合作。這已經(jīng)構(gòu)成了全球治理的內(nèi)部制度障礙。(1)蘇長(zhǎng)和：《全球治理體系轉(zhuǎn)型中的國(guó)際制度》，《當(dāng)代世界》2015年第11期，第34～37頁。全球?qū)用娴臍夂蛑卫硎加?990年。在過去的30年中，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)形成了一個(gè)旨在應(yīng)對(duì)氣候變化負(fù)面影響的全球機(jī)制，其中包括了豐富的規(guī)范體系。同時(shí)，這一應(yīng)對(duì)氣候變化負(fù)面影響的全球機(jī)制的誕生與成長(zhǎng)也是一個(gè)持續(xù)變動(dòng)、結(jié)晶式增生的多邊進(jìn)程，在連續(xù)的變遷與發(fā)展之中，新的規(guī)則和組織正在和即將不斷出現(xiàn)。全球氣候治理模式也在進(jìn)行全面的調(diào)整。氣候變化談判是一個(gè)繁雜多變、多主體參與和耗時(shí)持久的政府間互動(dòng)過程?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》自1994年生效以來，各國(guó)為解決氣候治理問題，還陸續(xù)締結(jié)了《柏林授權(quán)》、《京都議定書》、《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》、《哥本哈根協(xié)議》等多項(xiàng)國(guó)際條約。上述條約的締結(jié)實(shí)質(zhì)上遵循了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《京都議定書》的宗旨、原則和整體框架，使其成為國(guó)際制度演進(jìn)核心，這種模式也可以被稱為“自上而下模式”。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》中被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，這是京都模式的基礎(chǔ)。(2)所謂“雙軌制”，“一軌”是在《京都議定書》下設(shè)立一個(gè)特設(shè)工作組，談判發(fā)達(dá)國(guó)家后續(xù)承諾期的減排義務(wù)；另“一軌”是在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的特設(shè)工作組，負(fù)責(zé)發(fā)展中國(guó)家就促進(jìn)國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化長(zhǎng)期合作行動(dòng)進(jìn)行對(duì)話。在“雙軌制”模式下，參加《京都議定書》的發(fā)達(dá)國(guó)家需要確定其2012年以后的量化減排指標(biāo)，美國(guó)要承擔(dān)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家具有可比性的量化義務(wù)，發(fā)展中國(guó)家要在發(fā)達(dá)國(guó)家的資金和技術(shù)支持下應(yīng)對(duì)全球氣候變化?！半p軌制”在制度上保證了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家“有區(qū)別的責(zé)任”。

作為世界氣候治理歷程中具有強(qiáng)行色彩的國(guó)際條約，由于全球治理歸根結(jié)底還是依賴各國(guó)的自主性行為，《京都議定書》自上而下的制度設(shè)計(jì)卻最終使的京都模式的效果與預(yù)想大相徑庭。自上而下模式主要有兩方面不可避免的弊端，這可以被視為導(dǎo)致京都困境的核心原因。第一，《京都議定書》以“控制”為治理核心，通過強(qiáng)制規(guī)定溫室氣體減排來實(shí)現(xiàn)由上至下的氣候治理。但這種由上至下的氣候治理路徑與發(fā)展中心主義理念存在沖突，特別是目前發(fā)展中心主義理念在世界范圍內(nèi)占主導(dǎo)地位。(3)關(guān)于全球氣候治理(以及范圍更廣的全球環(huán)境治理)中發(fā)展中心主義理念的主導(dǎo)地位，參見Steven Bernstein, “Liberal Environmentalism and Global Environmental Governance,” Global Environmental Politics, Vol.2, No.3, 2002, pp.1～16。作為典型的全球公共物品，遏制全球變暖需要全體國(guó)家共同努力。作為一種國(guó)際義務(wù)，削減溫室氣體排放同樣也是具體到各個(gè)國(guó)家的負(fù)擔(dān)。由于各國(guó)對(duì)于氣候治理的具體收益預(yù)期充滿不確定性，與此同時(shí)強(qiáng)制減排又會(huì)為國(guó)家產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)成本，因此各國(guó)有強(qiáng)烈的搭便車動(dòng)機(jī)，集體行動(dòng)的困境出現(xiàn)也就順理成章。(4)Cass R. Sunstein, “Of Montreal and Kyoto: A Tale of Two Protocols,” Harvard Environmental Law Review, Vol.31, No.1, 2008, pp.1～65. 邵雪婷、韋宗友：《全球氣候治理中“搭便車”行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2012年第1期，第47～51頁。由于《京都議定書》模式中存在強(qiáng)制性目標(biāo)，以及發(fā)達(dá)國(guó)家與新興大國(guó)責(zé)任的不均等缺陷，所以在形勢(shì)發(fā)生變化后，它不能解決國(guó)家行動(dòng)的赤字，而且對(duì)原有的制度安排及其權(quán)威性構(gòu)成了沖擊。(5)Martha Finnemore, “Dynamics of Global Governance: Building on What We Know,” International Studies Quarterly, Vol.58, Issue 1, 2014, pp.221～224.第二，在世界各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化動(dòng)力本來就不足的情況下，南北方國(guó)家又存在嚴(yán)重的認(rèn)知對(duì)立。自1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》生效以來，“共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則”與南北方國(guó)家的規(guī)范性認(rèn)知(即是否認(rèn)為其正當(dāng)、合法)存在嚴(yán)重對(duì)立，并且成為全球氣候談判中發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。美國(guó)等國(guó)以采取對(duì)抗性行為、重構(gòu)話語、利益同盟建構(gòu)為主要行動(dòng)方式，不斷對(duì)“共同但有區(qū)別原則”的權(quán)威性造成沖擊。(6)美國(guó)所采取的一些具體措施參見李慧明：《秩序轉(zhuǎn)型、霸權(quán)式微與全球氣候政治：全球氣候治理制度碎片化與領(lǐng)導(dǎo)缺失的根源》，《南京政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期，第58～60頁。謝婷婷：《行為體策略與規(guī)范傳播——以美國(guó)退出〈京都議定書〉為例》，《當(dāng)代亞太》2011年第5期，第111～116頁。除此之外，發(fā)展中大國(guó)也不斷受到除美國(guó)外的日本、加拿大、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的不同形式施壓，要求重塑“共同但有區(qū)別原則”，并以此作為其減排行動(dòng)的條件。(7)參見薄燕：《“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則與中國(guó)環(huán)境外交話語》，《復(fù)旦國(guó)際關(guān)系評(píng)論》2013年第12輯，第202～205頁。美國(guó)等西方國(guó)家的阻礙和施壓也導(dǎo)致了各國(guó)未能在2009年的哥本哈根大會(huì)上達(dá)成一致協(xié)議。(8)谷德近：《共同但有區(qū)別責(zé)任的重塑——京都模式的困境與蒙特利爾模式的回歸》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第6期，第8～17頁。

由于自上而下、由國(guó)家主導(dǎo)的氣候治理被京都模式鎖定為全球氣候治理的固有特征，長(zhǎng)期以來多元行為體在多層次上的行動(dòng)能力受到了多邊氣候制度的抑制。(9)關(guān)于多邊主義抑制制度創(chuàng)新的研究，參見Radoslav S. Dimitrov, “Hostage to Norms: States, Institutions and Global Forest Politics,”Global Environmental Politics, Vol.5, No.4, 2005, pp.1～24.因此從根本上，京都模式因內(nèi)含多邊主義和國(guó)家中心主義原則，從而在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)低碳化力量動(dòng)員上收效甚微。在自上而下的京都模式建立之后，雖然全球氣候治理曾經(jīng)一度陷入低潮，但多邊氣候框架外的氣候治理機(jī)制隨著京都模式有效性的下降卻開始進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期。這些多邊氣候框架外的新機(jī)制不但在一定程度上彌補(bǔ)了治理赤字，而且推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)低碳化(economic decarbonization)成為全球治理的重心。

二、自下而上的全球治理模式彰顯

全球氣候治理“自上而下的京都模式”的固有缺陷和效果不彰使建立全新的機(jī)制成為必需，所以2011年，德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)于南非德班大會(huì)設(shè)立?；凇暗掳嘣鰪?qiáng)行動(dòng)平臺(tái)”的成立，參與氣候談判的各國(guó)決定結(jié)束原有“雙軌制”的談判，通過減排范圍和法律效力將“雙軌制”合二為一(10)N.R. Krishnan, “The Climate Turned Against India at Durban,” https://www.thehindubusinessline.com/opinion/the-climate-turned-against-india-at-durban/article22995450.ece#!.，并將2013～2015年所有的談判集中于德班平臺(tái)。

因此，2012年到2015年的氣候談判重點(diǎn)在于推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在“德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)”下共同承擔(dān)義務(wù)。2013年華沙大會(huì)和2014年利馬大會(huì)強(qiáng)調(diào)全體締約方減排和各國(guó)提交“國(guó)家自主貢獻(xiàn)(NDC)”，由此自下而上的氣候治理成為其中新的焦點(diǎn)。作為全球氣候治理歷史上最新也是最重要的多邊協(xié)定，(11)如無特殊說明，本文《巴黎協(xié)定》文本均來自從聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約網(wǎng)站下載的協(xié)定的中文電子版?！栋屠鑵f(xié)議》： http://www.oclife.cn/Content/Upload/file/2015/20151212/PARISAGREEMENT-cn.pdf。《巴黎協(xié)定》對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則”進(jìn)行了新的解釋。(12)《巴黎協(xié)定》廢除了《京都議定書》將發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家(或稱“南北”)減排義務(wù)以二分法處理的模式，締約方“自下而上”國(guó)家自主貢獻(xiàn)的減排合作模式被《巴黎協(xié)定》首次以國(guó)際條約的形式確認(rèn)。此外，通過動(dòng)態(tài)監(jiān)督和全球盤點(diǎn)機(jī)制，《巴黎協(xié)定》試圖以此施加國(guó)際壓力以確保締約方遵守自身承諾。在2019年聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)中，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯再次強(qiáng)調(diào)《巴黎協(xié)定》在自下而上領(lǐng)域的創(chuàng)新作用，即全球社會(huì)、私營(yíng)部門越來越顯示出向前邁進(jìn)的堅(jiān)定承諾，并領(lǐng)先于各國(guó)政府的氣候行動(dòng)，以國(guó)家為主體中心與非國(guó)家行為體廣泛參與的政治聯(lián)盟將為氣候行動(dòng)貢獻(xiàn)更多的執(zhí)行力。

《巴黎協(xié)定》設(shè)定了以頂層管控和自由靈活為特征的減排義務(wù)分配體系?！皣?guó)家自主貢獻(xiàn)”機(jī)制允許每一個(gè)國(guó)家從其自身國(guó)情和能力出發(fā)進(jìn)行氣候減排、適應(yīng)等行動(dòng)。這實(shí)際上是從多邊層面高度將減排義務(wù)分配的任務(wù)放到各國(guó)，(13)Rajamani Lavanya, “Differentiation in a 2015 Climate Agreement,” http://www.c2es.org/publications/differentiation-2015-climate-agreement.“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的主要特點(diǎn)是，在共同減排的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)有區(qū)別，同時(shí)又在有區(qū)別義務(wù)的基礎(chǔ)上模糊了共同的責(zé)任，其產(chǎn)生的效果是增強(qiáng)國(guó)家減排執(zhí)行力，調(diào)動(dòng)國(guó)家和非國(guó)家實(shí)體的積極性。在現(xiàn)有觀念和利益沖突條件下,“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”機(jī)制能收到最好的結(jié)果。(14)另見謝振華對(duì)此的評(píng)論。中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《“巴黎歸來談氣變”中外媒體見面會(huì)》，http://www.xinhuanet.com/live/20151223x/index.htm。2019年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第25次締約方大會(huì)通過了《智利—馬德里行動(dòng)時(shí)刻》宣言、適應(yīng)基金9000萬美元的新認(rèn)捐、為碳市場(chǎng)設(shè)定基準(zhǔn)的“圣何塞原則”、2020年區(qū)域氣候周、評(píng)審與氣候變化影響有關(guān)的華沙損失和損害國(guó)際機(jī)制(WIM)等關(guān)鍵成果，但是在備受關(guān)注的《巴黎協(xié)定》第6條市場(chǎng)機(jī)制問題上，各方未能取得共識(shí)。

盡管如此，《巴黎協(xié)定》和“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”與過去的氣候治理協(xié)議和機(jī)制相比，有幾個(gè)明顯進(jìn)步。首先，與“巴厘行動(dòng)計(jì)劃”相比，除了更具有法律強(qiáng)制力外，《巴黎協(xié)定》在發(fā)達(dá)國(guó)家要求下，還對(duì)“巴厘行動(dòng)計(jì)劃”的一部分內(nèi)容進(jìn)行了完善，如第4條第4款進(jìn)一步確認(rèn)了所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域絕對(duì)量化的減排。(15)《巴黎協(xié)定》第4條第4款規(guī)定：發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)帶頭，努力實(shí)現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)絕對(duì)減排目標(biāo)。發(fā)展中國(guó)家締約方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)它們的減緩努力，應(yīng)鼓勵(lì)它們根據(jù)不同的國(guó)情，逐漸實(shí)現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)絕對(duì)減排或限排目標(biāo)。并且《巴黎協(xié)定》也期望發(fā)展中國(guó)家提出這種全經(jīng)濟(jì)范圍絕對(duì)量化形式的減排目標(biāo)。這就從頂層設(shè)計(jì)的角度為“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的發(fā)展規(guī)定了方向，避免了“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的無序化。其次，《巴黎協(xié)定》還建立了動(dòng)態(tài)的審查機(jī)制?！栋屠鑵f(xié)定》第4條第9、12款要求各國(guó)定期通報(bào)“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”，(16)《巴黎協(xié)定》第4條第9款規(guī)定：各締約方應(yīng)根據(jù)第1/CP.21號(hào)決定和作為《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議的《公約》締約方會(huì)議的任何有關(guān)決定，并參照第十四條所述的全球總結(jié)的結(jié)果，每五年通報(bào)一次國(guó)家自主貢獻(xiàn)。并將其“締約方通報(bào)的國(guó)家自主貢獻(xiàn)記錄在秘書處保持的一個(gè)公共登記冊(cè)上”。(17)即 《巴黎協(xié)定》第4條第12款。第14條要求為各國(guó)提供調(diào)整減排措施的參考意見或指南，并且國(guó)際社會(huì)需從2023年起通過每5年一次的全球盤點(diǎn)。(18)《巴黎協(xié)定》第14條第2款規(guī)定：作為《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議的《公約》締約方會(huì)議應(yīng)在 2023 年進(jìn)行第一次全球總結(jié)，此后每五年進(jìn)行一次，除非作為《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議的《公約》締約方會(huì)議另有決定。通過識(shí)別全球自主貢獻(xiàn)與實(shí)現(xiàn)“2℃或1.5℃目標(biāo)”之間的差距，全球自主盤點(diǎn)機(jī)制將會(huì)激勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家提高減排力度以彌補(bǔ)存在于全球自主貢獻(xiàn)與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所需值之間可能的差距。最后，《巴黎協(xié)定》強(qiáng)化了對(duì)各國(guó)的透明度要求以配合動(dòng)態(tài)審查機(jī)制的實(shí)施。另外，為向發(fā)展中國(guó)家履約提供必要的靈活性，《巴黎協(xié)定》還規(guī)定向中小國(guó)家提供相應(yīng)能力建設(shè)支持，如相關(guān)減排行動(dòng)與支持信息需要由各國(guó)進(jìn)行定期全面報(bào)告；國(guó)際專家組應(yīng)當(dāng)定期對(duì)各國(guó)減排行動(dòng)與成果進(jìn)行審評(píng)，各國(guó)需要參與國(guó)際多邊信息交流；專家組將在評(píng)審基礎(chǔ)上，就各國(guó)如何改進(jìn)信息報(bào)告以及發(fā)展中國(guó)家的能力建設(shè)需求進(jìn)行分析，并提出詳細(xì)報(bào)告。通過這些方式，《巴黎協(xié)定》逐步構(gòu)建出來一個(gè)包含“自上而下”的核算、透明、履約規(guī)則，各國(guó)可以對(duì)話、跟蹤行動(dòng)進(jìn)展的通用平臺(tái)。這有助于各國(guó)互換行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，開展他人評(píng)估與自我評(píng)估，極大提高行動(dòng)力度。當(dāng)然，這一平臺(tái)是將國(guó)際聲譽(yù)用作頂層壓力進(jìn)而推動(dòng)各國(guó)采取行動(dòng)，(19)呂江：《〈巴黎協(xié)定〉：新的制度安排、不確定性及中國(guó)選擇》，《國(guó)際觀察》2016年第3期，第95頁。所以它不可能強(qiáng)制任何一個(gè)締約方采取行動(dòng)或強(qiáng)化行動(dòng)。應(yīng)當(dāng)指出，無論是京都模式還是《巴黎協(xié)定》，締約方的自愿、自覺行動(dòng)，才是全球氣候治理運(yùn)轉(zhuǎn)的根本動(dòng)力。

然而，《巴黎協(xié)定》的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”機(jī)制成為全球氣候治理機(jī)制最大創(chuàng)新的同時(shí)，卻大大增加了全球氣候治理效果的不確定性。因?yàn)樵谶@種自下而上的談判機(jī)制作用下，應(yīng)對(duì)氣候變化的多邊制度的碎片化傾向愈發(fā)凸顯，全球氣候治理機(jī)制的穩(wěn)定性也可能由此下降，最終可能造成發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家，以及發(fā)達(dá)國(guó)家自身內(nèi)部，圍繞自主貢獻(xiàn)、執(zhí)行履約安排以及全球盤點(diǎn)等問題的激烈博弈。為了使《巴黎協(xié)定》具有可操作性，2016年5月各國(guó)召開了波恩氣候變化會(huì)議，其目的是完成制定“規(guī)則手冊(cè)”(Rule Book)。從會(huì)議的結(jié)果來看，涉及規(guī)則手冊(cè)具體內(nèi)容的各方談判尚未進(jìn)行，目前不同國(guó)家僅僅就制定規(guī)則手冊(cè)的一些程序問題在會(huì)議期間達(dá)成了原則性共識(shí)。(20)Ruth Krause, “Climate Talks in Bonn: Devil in the Details,” http://www.dw.com/en/climate-talks-in-bonn-devil-in-the-details/a-19285272.總之，圍繞多邊氣候制度發(fā)展趨勢(shì)，《巴黎協(xié)定》傳遞出的是一種復(fù)雜信號(hào)，即未來應(yīng)當(dāng)由全球各國(guó)共擔(dān)減排義務(wù)。但《巴黎協(xié)定》本身的制度設(shè)計(jì)卻又使各國(guó)減排的進(jìn)程充滿矛盾和坎坷。因?yàn)椤栋屠鑵f(xié)定》強(qiáng)調(diào)國(guó)際社會(huì)對(duì)減排的共同參與，但遵約保障機(jī)制卻又被弱化了。

盡管存在問題，但在巴黎模式推動(dòng)下，多元行為體正在多邊制度框架之外獨(dú)立行動(dòng)，推動(dòng)著一場(chǎng)全球經(jīng)濟(jì)的低碳革命。第一，在市場(chǎng)層面，市場(chǎng)主體將碳標(biāo)記、采購控制等作為主要手段不斷推動(dòng)著供應(yīng)鏈的低碳化。在這一進(jìn)程中大型跨國(guó)企業(yè)是主導(dǎo)性力量，而非政府組織(NGO)和政府則通過標(biāo)準(zhǔn)制定等方式對(duì)企業(yè)的行為施加影響。比如，發(fā)達(dá)國(guó)家的采購商和經(jīng)銷商利用其在全球供應(yīng)鏈中的優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)被采購產(chǎn)品碳的排放量進(jìn)行嚴(yán)格要求，這使來自發(fā)展中國(guó)家的供應(yīng)商不得不采用更加低碳環(huán)保的生產(chǎn)方式進(jìn)行生產(chǎn)。(21)Hamish van der Ven, “Socializing the C-suite: Why Some Big-Box Retailers are ‘Greener’ Than Others,” Business and Politics, Vol.16, No.1, 2014, pp.31～63.第二，在次國(guó)家層面支持低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。次國(guó)家行為體，如城市、省級(jí)行政單位也對(duì)此積極支持。比如，低碳綠色城市、城市規(guī)劃創(chuàng)新、城市能源系統(tǒng)可再生化等政策正在一些北歐和北美城市引領(lǐng)下不斷改革出新；作為低碳政策擴(kuò)散的重要平臺(tái)，以C40為代表的城市間跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)也日益發(fā)揮重要作用。(22)參見Peter H. Koehn, “Underneath Kyoto: Emerging Subnational Government Initiatives and Incipient Issue-Bundling Opportunities in China and the United States,” Global Environmental Politics, Vol.8, Issue1, 2008, pp.53～77; David J. Gordon, “Between Local Innovation and Global Impact: Cities, Networks, and the Governance of Climate Change,” Canadian Foreign Policy Journal, Vol.19, No.3, 2013, pp.288～307；莊貴陽、周偉鐸：《非國(guó)家行為體參與和全球氣候治理體系轉(zhuǎn)型——城市與城市網(wǎng)絡(luò)的角色》，《外交評(píng)論》2016年第3期，第133～156頁；李昕蕾、宋天陽：《跨國(guó)城市網(wǎng)絡(luò)的實(shí)驗(yàn)主義治理研究——以歐洲跨國(guó)城市網(wǎng)絡(luò)中的氣候治理為例》，《歐洲研究》2014年第6期，第129～148頁。第三，在國(guó)家推進(jìn)氣候變化交易平臺(tái)建設(shè)方面，多國(guó)正致力于建設(shè)碳交易體系；英國(guó)和德國(guó)正不斷實(shí)施能源、資源、生態(tài)、環(huán)境稅收政策改革(23)現(xiàn)已有數(shù)千個(gè)自愿承諾執(zhí)行歐盟氣候與能源目標(biāo)的地方政府加入“歐盟氣候與能源市長(zhǎng)公約”和氣候交易體系。詳見The EU Covenant of Mayors for Climate & Energy, “Covenant Initiative,” https://www.covenantofmayors.eu/about/covenant-initiative/origins-and-development.html。，與此同時(shí)越來越多的市場(chǎng)主體在這些行動(dòng)政策的刺激下更加積極參與低碳化生產(chǎn)。(24)于宏源：《氣候變化、能源安全與世界秩序演變——發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家的低碳化競(jìng)爭(zhēng)》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2015年第22期，第56～64頁。中國(guó)也在以地區(qū)碳交易平臺(tái)試點(diǎn)為基礎(chǔ)，努力發(fā)展全國(guó)性碳交易市場(chǎng)。第四，在國(guó)際層面，由少數(shù)國(guó)家組織的小多邊論壇和合作機(jī)制在全球氣候治理領(lǐng)域中逐漸顯露頭角。以清潔能源部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議(CEM)為代表的諸多小多邊論壇和合作機(jī)制為低碳政策的越國(guó)境傳播、國(guó)際低碳合作文化培育、低碳技術(shù)全球推廣普及提供了重要渠道。歐盟也與來自阿根廷、加拿大、智利、中國(guó)、印度、肯尼亞和摩洛哥的有關(guān)當(dāng)局一起啟動(dòng)國(guó)際可持續(xù)金融平臺(tái)。(25)詳見“EU Launches International Platform on Sustainable Finance,” https://www.marketsmedia.com/european-union-launches-international-platform-on-sustainable-finance/。

由此可見，得益于巴黎模式，全球經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型正成為不可逆的潮流。隨著低碳國(guó)際合作、低碳文化、低碳技術(shù)發(fā)展等形式多樣的低碳化運(yùn)動(dòng)的展開，全球經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型將在未來進(jìn)一步得到強(qiáng)化。(26)張梅：《綠色發(fā)展：全球態(tài)勢(shì)與中國(guó)的出路》，《國(guó)際問題研究》2013 年第5期，第 93～102 頁。由于低碳經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)變和塑造著市場(chǎng)生態(tài)，經(jīng)濟(jì)行為體(自然也包括國(guó)家)也可以在全球經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型中獲得巨大利益的觀念開始被越來越多的人所接受。因此，影響國(guó)家未來國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵可以說在于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。(27)于宏源、李威：《中美碳外交引領(lǐng)國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化走向》，《綠葉》2009年第7期，第100～105頁。

三、體系變化下的全球氣候治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展

20世紀(jì)90年代以來，全球氣候治理模式經(jīng)歷了從自上而下的京都模式向自下而上的巴黎模式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。帶來這種轉(zhuǎn)變的根本原因是全球氣候治理主體的多元化，以及隨之而來的權(quán)力分散化。

隨著非國(guó)家行為體積極參與全球氣候治理進(jìn)程，其影響力也越來越大，在某些領(lǐng)域甚至已經(jīng)形成主導(dǎo)性力量。如歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的綠色城市計(jì)劃，直接與各國(guó)的市一級(jí)行政單位合作，幫助城市制定可持續(xù)發(fā)展的愿景和戰(zhàn)略目標(biāo)，其中包括有關(guān)解決空氣污染、土地利用、集中供熱、交通擁堵、廢物處理、供水和排水以及水管理等問題的投資項(xiàng)目，目前全球有30余個(gè)城市參加該計(jì)劃。(28)《奇姆肯特市加入歐開行“綠色城市計(jì)劃”》，https://www.inform.kz/cn/article_a3551853。這改變了以往以國(guó)家為中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使全球氣候治理模式發(fā)生了深刻變革，即全球氣候治理結(jié)構(gòu)正逐漸走向多種模式并存、非國(guó)家行為體領(lǐng)導(dǎo)的趨勢(shì)。決定全球氣候治理進(jìn)程的關(guān)鍵因素是全球氣候治理模式中的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)，而權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的核心則表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪上。

(一)全球氣候治理模式及其區(qū)分

當(dāng)前主要有三種領(lǐng)導(dǎo)模式在全球治理中發(fā)揮作用：追求全體一致性的領(lǐng)導(dǎo)模式(本文簡(jiǎn)稱為大多邊模式，consensus leadership)；主要大國(guó)協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)模式(本文簡(jiǎn)稱為小多邊領(lǐng)導(dǎo)模式，major power coordinated leadership)；以及非國(guó)家行為體領(lǐng)導(dǎo)模式(non-state actor leadership)。

首先是大多邊模式，以聯(lián)合國(guó)為核心的氣候治理體系能夠很典型的反映出這種大多邊的領(lǐng)導(dǎo)模式和治理構(gòu)架。聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)中以聯(lián)合國(guó)大會(huì)為代表的多邊協(xié)商制度本身就要求了各個(gè)參與方的協(xié)商一致，而基于聯(lián)合國(guó)平臺(tái)延伸出來的以之為核心的全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)模式也不可避免的具有了這一特點(diǎn)。作為全球氣候治理的核心機(jī)制，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的締約國(guó)本身就是全球氣候治理的主要力量。這種追求全體一致性的大多邊領(lǐng)導(dǎo)模式在全球氣候治理體系中占據(jù)了重要地位。這種領(lǐng)導(dǎo)模式主要的組織依托是聯(lián)合國(guó)，遵循了尊重國(guó)家主權(quán)和盡可能的囊括更多國(guó)家參與到全球氣候治理進(jìn)程的理念，希望在全球不同地區(qū)和國(guó)家中達(dá)成一致和形成共識(shí)，共同推動(dòng)全球氣候治理。然而這種追求全體一致的領(lǐng)導(dǎo)模式具有較大的脆弱性，其受到關(guān)鍵國(guó)家的影響較大，同時(shí)在協(xié)調(diào)各個(gè)國(guó)家不同的利益訴求時(shí)，可能導(dǎo)致在最終的共識(shí)性成果中出現(xiàn)過多的妥協(xié)，進(jìn)而在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中很難達(dá)到目標(biāo)。如作為最大的碳排放國(guó)之一的美國(guó)宣布退出《巴黎協(xié)定》，雖然受到國(guó)際輿論的一致譴責(zé)，但是這從另一方面表現(xiàn)出《巴黎協(xié)定》沒有設(shè)定對(duì)相關(guān)締約方和參與方的違約行為的懲罰措施，這既使得國(guó)際社會(huì)無法全面落實(shí)協(xié)定目標(biāo)，也樹立了一個(gè)壞榜樣，導(dǎo)致其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家采取退出、觀望的政策，削弱了全球氣候治理進(jìn)程的總勢(shì)頭。但不可否認(rèn)，以聯(lián)合國(guó)為核心的全球氣候治理大多邊領(lǐng)導(dǎo)模式在喚起國(guó)際社會(huì)和不同國(guó)家的環(huán)境意識(shí)，在凝聚共識(shí)等方面具有不可替代的作用。遺憾的是，因?yàn)槠渚薮蟮耐讌f(xié)性和難以逾越的國(guó)與國(guó)之間的利益鴻溝，這種領(lǐng)導(dǎo)模式每每想采取強(qiáng)有力行動(dòng)時(shí)都受到來自各方面的巨大掣肘，這也使得一些關(guān)心環(huán)境問題的國(guó)家和組織轉(zhuǎn)而尋找更為高效的治理領(lǐng)導(dǎo)模式。

其次是大國(guó)協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)模式，即小多邊領(lǐng)導(dǎo)模式。大國(guó)協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)是全球治理的方式之一，在多邊氣候治理難以取得突破的情境下，這種方式對(duì)于打破氣候治理困境至關(guān)重要。氣候治理領(lǐng)域的“大國(guó)協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)”是兩個(gè)及以上的大國(guó)在氣候領(lǐng)域共同領(lǐng)導(dǎo)治理進(jìn)程的合作模式，主要大國(guó)通過合作積極引領(lǐng)氣候變化治理進(jìn)程，合作達(dá)成多邊或者全球氣候協(xié)定，共同向國(guó)際社會(huì)提供氣候治理所需的包括資金、技術(shù)等在內(nèi)的諸多要素。中國(guó)、美國(guó)和歐盟都曾是全球氣候治理的積極力量，擁有突出的合作能力及合作意愿。國(guó)際上主要大國(guó)針對(duì)環(huán)境問題自發(fā)開展合作，這種主要大國(guó)之間的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)也成為全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)中的一種主要模式。中歐、中美和歐美之間在全球氣候治理問題上曾經(jīng)形成過不同的對(duì)話和協(xié)調(diào)機(jī)制，如二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)就是大國(guó)協(xié)調(diào)氣候治理問題的重要平臺(tái)。2005年形成的主要發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家“G8+5”對(duì)話機(jī)制也將能源環(huán)境問題作為重要議題。發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部，也存在相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如在氣候變化領(lǐng)域的“基礎(chǔ)四國(guó)”就反映出發(fā)展中大國(guó)在面對(duì)全球氣候治理體系中的協(xié)調(diào)立場(chǎng)。這種主要大國(guó)協(xié)調(diào)一致的模式中，最為典型的就是中美雙方在奧巴馬政府時(shí)期的共同氣候治理。巴黎氣候變化大會(huì)作為全球治理結(jié)構(gòu)變化的分水嶺，在這之后全球氣候治理初步呈現(xiàn)出了“中美共治”的新型結(jié)構(gòu)。2013年為促進(jìn)兩國(guó)在氣候變化領(lǐng)域開展對(duì)話合作，中美成立中美氣候變化工作組，這一工作組日后成為了兩國(guó)合作交流的“首要機(jī)制”。(29)《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，http://www.xinhuanet.com/world/2015-09/26/c_1116685873.htm。中美兩國(guó)根據(jù)氣候合作的政治共識(shí)和行動(dòng)計(jì)劃，最終攜手與其他國(guó)家在巴黎氣候大會(huì)上達(dá)成了協(xié)議，這給國(guó)際社會(huì)未來推進(jìn)全球氣候治理注入了強(qiáng)有力的信心。中美兩國(guó)合作還為《巴黎協(xié)定》總體目標(biāo)和原則的確定、實(shí)施路線圖的確定和落實(shí)掃除了首要障礙，可以說兩國(guó)合作成為落實(shí)《巴黎協(xié)定》并凝聚全球共識(shí)與合作行動(dòng)的壓艙石。(30)李強(qiáng)：《中美氣候合作與〈巴黎協(xié)定〉》，《理論視野》2016年第3期，第67～70頁。由此可見小多邊領(lǐng)導(dǎo)模式高度依賴于大國(guó)之間達(dá)成的共識(shí)，一旦一個(gè)主要國(guó)家出現(xiàn)態(tài)度轉(zhuǎn)變，就會(huì)給整個(gè)系統(tǒng)帶來巨大沖擊。如特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》，就對(duì)中美氣候合作和整個(gè)巴黎協(xié)定的貫徹執(zhí)行，甚至是全球氣候治理體系帶來巨大沖擊。

最后是非國(guó)家行為體領(lǐng)導(dǎo)模式的出現(xiàn)。在全球氣候治理機(jī)制中，非國(guó)家行為體也占據(jù)重要的一席之地。非國(guó)家行為體以其中立性、專業(yè)性、能動(dòng)性等特點(diǎn)，在全球氣候治理進(jìn)程中往往起到對(duì)國(guó)家間氣候治理體系的重要補(bǔ)充甚至是引導(dǎo)作用。在國(guó)際氣候治理體系中，國(guó)際組織、非政府組織、跨國(guó)公司和城市等都占據(jù)重要的影響力，是氣候治理領(lǐng)域的重要參與者。城市在領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理議題，促進(jìn)氣候治理進(jìn)程中的作用越發(fā)顯著，城市氣候外交甚至成為了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的全球氣候治理網(wǎng)絡(luò)，在很多情況下可以不依賴國(guó)家權(quán)威而行使治理作用。非國(guó)家行為體的領(lǐng)導(dǎo)模式包含了多利益攸關(guān)方的積極參與和互動(dòng)，能夠極大調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量，同時(shí)能夠避免國(guó)家間政治的天然不信任和自私的屬性。而各個(gè)非國(guó)家行為體主要通過創(chuàng)新治理議題和治理模式、倡導(dǎo)先進(jìn)理念、推動(dòng)議程設(shè)置、積極發(fā)動(dòng)國(guó)際輿論影響各國(guó)環(huán)境政策落實(shí)等措施推動(dòng)全球氣候治理進(jìn)程，發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)力。但是在當(dāng)今國(guó)際體系中，國(guó)家仍然是毋庸置疑的主要行為體，非國(guó)家行為體領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮也主要體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家行為體施加影響的間接形式。同時(shí)，非國(guó)家行為體不受國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和政權(quán)組織形式法定程序的約束，內(nèi)部的寡頭屬性和其自身獨(dú)立性也帶來其行為的不可預(yù)測(cè)，都成為非國(guó)家行為體領(lǐng)導(dǎo)模式不可回避的缺陷。

表1 聯(lián)合國(guó)框架外的全球氣候治理結(jié)構(gòu)圖示

圖表來源：作者自制。

(二)新時(shí)代全球氣候治理結(jié)構(gòu)的新發(fā)展

在全球治理不斷向縱深發(fā)展的進(jìn)程中，歐盟、中國(guó)、美國(guó)和廣大發(fā)展中國(guó)家都曾是全球氣候治理進(jìn)程中積極且重要的力量。中國(guó)、美國(guó)和歐盟都曾具有突出的合作能力及合作意愿，更為重要的是三者都在全球氣候治理進(jìn)程中采取了積極的行動(dòng)，為應(yīng)對(duì)氣候變化貢獻(xiàn)了巨大的力量。

2019年美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院議長(zhǎng)南?！づ迓逦鲝?qiáng)調(diào)盡管總統(tǒng)特朗普已經(jīng)啟動(dòng)退出《巴黎協(xié)定》的程序，但美國(guó)仍將全力以赴減少溫室氣體排放。相較于其他發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)有著遠(yuǎn)超這些國(guó)家的合作能力與合作意愿。中國(guó)龐大的經(jīng)濟(jì)體量與雄厚的氣候治理投資增強(qiáng)了其合作能力，而且中國(guó)日益凸顯的氣候問題轉(zhuǎn)變了民眾的利益認(rèn)知，現(xiàn)有的氣候治理機(jī)制激發(fā)了中國(guó)在該領(lǐng)域掌握主動(dòng)權(quán)的意愿。(31)康曉：《利益認(rèn)知與國(guó)際規(guī)范的國(guó)內(nèi)化——以中國(guó)對(duì)國(guó)際氣候合作規(guī)范的內(nèi)化為例》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2010年第1期，第79～83頁。在世界全球治理面臨巨大挑戰(zhàn)之時(shí)，中國(guó)立場(chǎng)鮮明地宣示：“在全球治理體系建設(shè)過程中中國(guó)將積極參與，中國(guó)愿意努力為完善全球治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，同世界各國(guó)人民一道，推動(dòng)國(guó)際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展?！?/p>

在全球氣候治理進(jìn)程中，歐盟始終扮演著積極參與者與主動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者的角色。一方面，在用于氣候治理的資金與技術(shù)上，歐盟的資金充足且更具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)；另一方面，歐盟積極推動(dòng)氣候治理、應(yīng)對(duì)溫室氣體排放，其氣候治理立場(chǎng)最為堅(jiān)定?！稓夂蚺c能源2030政策框架》是歐盟參與巴黎氣候變化談判的內(nèi)部立法基礎(chǔ)，所設(shè)定的目標(biāo)不僅具有較高的標(biāo)準(zhǔn)而且具有強(qiáng)制力。此外，歐盟還努力將其推廣至全世界。法國(guó)等在氣候變化談判中表現(xiàn)出更加積極的態(tài)度。為了在缺乏美國(guó)支持的情況下給歐盟的氣候行動(dòng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，歐盟新任主席把氣候變化作為首要任務(wù)，并加大對(duì)氣候變化聯(lián)合國(guó)政府間專門委員會(huì)、氣候適應(yīng)、綠色氣候基金等組織的撥款以補(bǔ)充并代替美國(guó)的資金。同樣作為全球氣候治理的重要領(lǐng)導(dǎo)者與參與者，奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)承諾在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候改變國(guó)家的生產(chǎn)模式，從包括煤炭在內(nèi)的化石燃料中退出。然而，從奧巴馬政府應(yīng)對(duì)氣候變化問題的積極政策再到特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》，美國(guó)氣候政策的“周期性”和“易變性”再一次凸顯。廢止清潔能源計(jì)劃、退出巴黎協(xié)定和回歸傳統(tǒng)能源政策三個(gè)方面體現(xiàn)了美國(guó)氣候政策的全面倒退，美國(guó)氣候政策的特性可見一斑。

與此同時(shí)，在從京都困境過渡到巴黎模式的全球氣候治理范式轉(zhuǎn)型期中，美國(guó)宣布退出《巴黎協(xié)定》在某種程度上進(jìn)一步打破了傳統(tǒng)上基于歐盟、傘型國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家來劃分的氣候治理格局。首先，美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》后，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家依舊堅(jiān)持《巴黎協(xié)定》并追求經(jīng)濟(jì)低碳化。這表明在氣候治理問題上國(guó)際社會(huì)的共識(shí)進(jìn)一步凝聚。其次，發(fā)展中國(guó)家從治理邊緣到走向世界舞臺(tái)的中心，其地位不斷提升。美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》后，歐盟對(duì)以中國(guó)為首的新興發(fā)展中國(guó)家的引領(lǐng)作用寄予厚望。以中國(guó)為代表的發(fā)展中大國(guó)在全球治理中的地位將從“跟隨”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲗?dǎo)”(32)Miranda A. Schreurs, “The Paris Climate Agreement and the Three Largest Emitters: China, the United States, and the European Union,” Politics and Governance,Vol.4, No.3, 2016, pp.219～223.。這又以“一帶一路”倡議為代表。2015年9月，習(xí)近平主席在紐約聯(lián)合國(guó)總部出席并主持由中國(guó)和聯(lián)合國(guó)共同舉辦的南南合作圓桌會(huì)時(shí)宣布，為幫助發(fā)展中國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，未來五年中國(guó)將向發(fā)展中國(guó)家提供“6個(gè)100”項(xiàng)目支持，其中包括100個(gè)生態(tài)保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目。2017年，環(huán)境保護(hù)部、外交部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》，隨后，環(huán)保部發(fā)布《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃》，這兩個(gè)文件的發(fā)布，正是貫徹落實(shí)打造“綠色絲綢之路”精神的路線圖和施工圖，是今后一段時(shí)期我國(guó)推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和行動(dòng)導(dǎo)則，也充分體現(xiàn)出我國(guó)憑借“一帶一路”倡議，力圖主導(dǎo)全球治理進(jìn)程。最后，國(guó)家層面的大多邊主義治理的有效性進(jìn)一步受到?jīng)_擊。美國(guó)國(guó)家層面的規(guī)范退化行為，進(jìn)一步刺激了作為“非締約利害關(guān)系方”的各類非國(guó)家行為體利用“自下而上”治理模式的契機(jī)，在后巴黎時(shí)代的氣候治理格局中發(fā)揮日益重要的作用。如歐洲復(fù)興開發(fā)銀行(EBRD)、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB)等非國(guó)家行為體主動(dòng)同哈薩克斯坦合作，實(shí)施了綠色城市計(jì)劃和中亞地區(qū)裝機(jī)容量最大的江布爾州札納塔斯100MW風(fēng)能電站等多項(xiàng)項(xiàng)目，以推進(jìn)哈薩克斯坦綠色發(fā)展進(jìn)程，幫助哈薩克斯坦實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。

結(jié) 語

綜上所述，全球氣候治理新時(shí)代，全球氣候治理逐漸轉(zhuǎn)向政治化、安全化，并成為國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，全球氣候治理主體多元參與、制度互動(dòng)的特征越來越明顯。在此背景下，全球氣候治理模式經(jīng)歷了深刻調(diào)整，逐漸形成“自下而上”的全球氣候治理巴黎模式，以權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)為核心的領(lǐng)導(dǎo)模式之爭(zhēng)的趨勢(shì)逐漸明朗，非國(guó)家行為體領(lǐng)導(dǎo)模式的大趨勢(shì)逐漸加強(qiáng)，傳統(tǒng)上以國(guó)家為權(quán)力中心的治理模式出現(xiàn)分散化、多元化發(fā)展趨勢(shì)。因此，大國(guó)氣候治理面臨的分歧也不斷擴(kuò)大，而在美國(guó)“特朗普旋風(fēng)”的影響下，全球氣候治理中的大國(guó)利益分歧不斷擴(kuò)大。

然而，在全球氣候治理面臨挑戰(zhàn)的同時(shí)，也迎來新的機(jī)遇。2019年聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)中，中方強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)定落實(shí)《巴黎協(xié)定》，共同維護(hù)多邊主義，全力以赴完成《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則遺留問題談判，明確識(shí)別2020年前差距，切實(shí)增強(qiáng)實(shí)施手段，發(fā)達(dá)國(guó)家提供的支持力度要與發(fā)展中國(guó)家行動(dòng)力度相匹配。作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)面臨發(fā)展不平衡、不充分問題，卻仍然采取了強(qiáng)有力的氣候行動(dòng)。在當(dāng)前中國(guó)對(duì)全球治理的參與中，非政府力量依舊薄弱；在跨國(guó)合作“全面開花”的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)層面的全球治理比重較大。顯然，中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中作用十分突出，并且將會(huì)成為全球氣候變化合作的引領(lǐng)者，但在諸多方面依然表露出被動(dòng)性、滯后性?，F(xiàn)實(shí)主義、國(guó)家主義，加上有保留的多邊主義仍是中國(guó)參與全球治理的主導(dǎo)性理念，故而中國(guó)多受制于國(guó)際利益的考量參與全球治理。因此，中國(guó)應(yīng)對(duì)全球性問題、參與全球治理的能力急需加強(qiáng)。在全球氣候治理領(lǐng)域，中國(guó)政府積極參與甚至引導(dǎo)全球氣候治理進(jìn)程，爭(zhēng)取發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，生態(tài)氣候治理明顯加強(qiáng)，環(huán)境狀況得到改善。要引導(dǎo)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，我們不僅需要增強(qiáng)戰(zhàn)略考量整體性，在全球氣候治理多邊體制中增強(qiáng)自身的話語權(quán)和制度引領(lǐng)的能力，積極與傳統(tǒng)大國(guó)、新興大國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家參與全球氣候治理具體項(xiàng)目的合作，也需要重視非國(guó)家行為體在全球氣候治理中發(fā)揮的作用，推動(dòng)中國(guó)民間外交主體參與全球氣候治理具體事務(wù)，積極引導(dǎo)政府指導(dǎo)下的多元主體參與模式的形成。