新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷模式研究
——基于漸進(jìn)性制度變遷理論

支 文，李笑曉，王 振，李富忠

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，山西 太谷 030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)信息學(xué)院，山西 太谷 030801；3.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太谷 030801；4.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)軟件學(xué)院，山西 太谷 030801）

土地是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，我國(guó)農(nóng)村土地不僅承載著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化、可持續(xù)化發(fā)展的生產(chǎn)職能，同時(shí)也承擔(dān)著9億農(nóng)民的社會(huì)生活保障職能。在這些相互沖突的多重目標(biāo)約束下，國(guó)家、集體與農(nóng)民圍繞農(nóng)地產(chǎn)權(quán)形成的關(guān)系不斷變化，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷是長(zhǎng)期以來的關(guān)注重點(diǎn)。目前我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式分散、人均經(jīng)營(yíng)面積不足、經(jīng)營(yíng)方式落后的現(xiàn)實(shí)，不僅導(dǎo)致了農(nóng)地生產(chǎn)率低下，同時(shí)阻礙了土地要素優(yōu)化配置以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期來看，通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。在這一背景下，對(duì)新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷分析是十分必要的，分析制度變遷的歷程、模式、特征，為全面深化改革背景下的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革提供經(jīng)驗(yàn)歸納、借鑒及對(duì)策建議，推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)改革政策的創(chuàng)新。

目前學(xué)界對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的研究主要集中在兩方面：一是以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析為基礎(chǔ)，重點(diǎn)考察農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的經(jīng)濟(jì)績(jī)效[1-2]；二是以歷史性分析為基礎(chǔ)，從社會(huì)學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科進(jìn)行深入的探討，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的階段[3]、變遷動(dòng)因[4]、變遷機(jī)制形成了具有比較優(yōu)勢(shì)的研究結(jié)果[5]。但整體來看，缺乏在政治學(xué)制度研究基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的分析，即農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是如何演化及轉(zhuǎn)變的研究。

首先介紹歷史制度主義漸進(jìn)性制度變遷理論分析范式，并且對(duì)其在新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷研究中的適用性進(jìn)行探討，其次歸納總結(jié)新中國(guó)成立以來的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷歷史沿革，運(yùn)用漸進(jìn)性制度變遷理論對(duì)新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷模式進(jìn)行識(shí)別與分析。新中國(guó)成立70余年來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷模式、變遷特征，為未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 理論分析框架——漸進(jìn)性制度變遷理論

1.1 漸進(jìn)性制度變遷理論

歷史制度主義是新制度主義的主要流派之一，主張以制度為考察核心，以歷史為分析工具，以關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)理論、路徑依賴?yán)碚摗u進(jìn)性變遷理論為制度分析框架，是政治科學(xué)領(lǐng)域中較有解釋力的制度分析理論[6]。近年來，以廣義進(jìn)化論及生物演化理論為本體，囊括了內(nèi)生性、演化性、漸進(jìn)性及互動(dòng)性變遷的漸進(jìn)性制度變遷理論成為歷史制度主義的主要分析范式。漸進(jìn)性制度變遷理論認(rèn)為制度變遷不僅包括制度形式的變化，同時(shí)包括制度運(yùn)行的結(jié)果的變化，當(dāng)制度未發(fā)生變化但與之相關(guān)的社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化時(shí)導(dǎo)致制度運(yùn)行結(jié)果發(fā)生變化，也屬于一種制度變遷[7]。從變遷機(jī)制來看，漸進(jìn)性制度變遷主張制度演化和制度進(jìn)化遵循的是“變異——選擇——復(fù)制”的基本邏輯，制度變遷是在集體行動(dòng)下，制度變異、選擇、復(fù)制的混合博弈過程，是多重因素的共同作用結(jié)果。

1.2 漸進(jìn)性制度變遷模式

歷史制度主義學(xué)家西倫指出，理解制度變遷和演化的關(guān)鍵在于能夠洞察具體制度在制度再生和反饋過程中的作用機(jī)制[8]。以西倫、馬洪尼為代表的歷史制度主義學(xué)者提出了理解和概括制度變遷具體機(jī)制的漸進(jìn)性制度變遷理論，對(duì)漸進(jìn)性制度變遷的類型、動(dòng)力機(jī)制、行為者之間的關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述[9]。就漸進(jìn)性制度變遷的模式而言，馬洪尼和西倫進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，概括出更替（displacement）、層疊（layering）、漂移（drift）、轉(zhuǎn)換（conversion）4種變遷模式[10]。

更替，即新制度取代舊制度，是一種突變形式的制度變遷，往往伴隨著政變或革命的發(fā)生，當(dāng)舊制度無法阻止新制度的產(chǎn)生時(shí)，更替就會(huì)發(fā)生；層疊，即將新規(guī)則附加在舊規(guī)則之上，制度并沒有改變，改變的是制度規(guī)則對(duì)行為的約束機(jī)制，以亞體制的形式來實(shí)現(xiàn)制度變遷，其特征是舊制度依然存在且仍強(qiáng)有力，但行動(dòng)者不再?gòu)闹惺芤娌㈤_始尋求建立新制度；漂移，是指制度規(guī)則沒變且被嚴(yán)格執(zhí)行，但規(guī)則執(zhí)行的情景改變了，從而導(dǎo)致規(guī)則執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)差異；轉(zhuǎn)換，是指規(guī)則沒變，但是行為者對(duì)規(guī)則的含義和執(zhí)行做了新的詮釋，從而使規(guī)則結(jié)果發(fā)生變化。

1.3 漸進(jìn)性制度變遷理論適用性

新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)過了長(zhǎng)時(shí)段的歷史演化，是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、前后銜接的過程，受時(shí)間要素的深度影響，具有較強(qiáng)的歷史邏輯。漸進(jìn)性制度變遷理論提出的變遷模式、路徑依賴等理論為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷研究提供時(shí)間維度的思考。結(jié)合農(nóng)地制度變遷的客觀實(shí)際，漸進(jìn)性制度變遷的理論分析范式對(duì)于解釋新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷模式具有很強(qiáng)的適用性。

2 新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史演進(jìn)

制度變遷的時(shí)序劃分是漸進(jìn)性制度變遷的主要內(nèi)容之一，是在追溯事件產(chǎn)生實(shí)際影響的長(zhǎng)時(shí)段基礎(chǔ)上，劃分事件發(fā)展的不同階段，以區(qū)別不同階段制度變遷的特征[11]?；诖耍瑢⒅袊?guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷劃分為4個(gè)時(shí)期：農(nóng)民土地所有制時(shí)期，農(nóng)地集體所有制時(shí)期，農(nóng)地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”時(shí)期，農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”時(shí)期。

2.1 農(nóng)民土地所有制時(shí)期

新中國(guó)成立后，1950年中共中央七屆二中全會(huì)確立了“耕者有其田”的土地改革制度目標(biāo)，隨后國(guó)家相繼出臺(tái)了相關(guān)法律和政策（表1）推動(dòng)土地改革運(yùn)動(dòng)，完成封建地主土地所有制到農(nóng)民土地所有制的制度更替。土地改革運(yùn)動(dòng)的完成實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的質(zhì)變，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由地主所有轉(zhuǎn)為農(nóng)民所有，《土地改革法》的出臺(tái)則從法律上保障了農(nóng)民的土地所有權(quán)。

2.2 農(nóng)村土地所有權(quán)集體所有時(shí)期

2.2.1 農(nóng)村土地所有權(quán)向集體所有的轉(zhuǎn)變 1953—1958年，期間在中央政府政策指導(dǎo)下，經(jīng)由互助組、初級(jí)合作社、高級(jí)合作社的轉(zhuǎn)變，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)逐步由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有（表2）。從政策內(nèi)容來看，互助組建立在合作雙方自愿互利前提下之上，以農(nóng)民土地私有制為基礎(chǔ)；初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以“土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”為基礎(chǔ)；高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以“土地歸公，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”為基礎(chǔ)，土地的所有權(quán)歸于合作社。此時(shí)，雖然“五四”憲法中規(guī)定農(nóng)民仍然享有土地所有權(quán)，但實(shí)質(zhì)上農(nóng)民的土地所有權(quán)已經(jīng)發(fā)生分離，土地產(chǎn)權(quán)的占用、使用、收益以及處分等權(quán)能已經(jīng)從農(nóng)戶轉(zhuǎn)移到了高級(jí)社，農(nóng)地集體所有制初步形成。

2.2.2 農(nóng)村集體土地所有制的確立 1948—1978年，農(nóng)地集體所有權(quán)確立與完善時(shí)期（表3），《中共中央關(guān)在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》明確了人民公社的集體所有制。隨后《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》發(fā)布，將基本核算單位下放至生產(chǎn)隊(duì)。經(jīng)過從人民公社所有到“生產(chǎn)大隊(duì)”為基礎(chǔ)的三級(jí)所有再到“生產(chǎn)隊(duì)”為基礎(chǔ)三級(jí)所有的制度轉(zhuǎn)換，以集體所有為基礎(chǔ)的人民公社體制逐步定型?！捌呶鍛椃ā迸c“七八憲法”從法律上對(duì)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的產(chǎn)權(quán)制度安排做出了規(guī)定，確定了農(nóng)地集體所有制。

表1 農(nóng)民土地所有時(shí)期土地政策及法律Table 1 Land policies and laws during the farmer land ownership period

表2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化時(shí)期土地政策及法律Table 2 Land policies and laws during the agricultural production cooperation period

2.3 農(nóng)地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”時(shí)期

1978—2013年，農(nóng)地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”時(shí)期（表4）。1978年“文化大革命”結(jié)束后，中央政府強(qiáng)調(diào)繼續(xù)維持“三級(jí)所有”的農(nóng)地制度，規(guī)定了“不許包產(chǎn)到戶、分田單干”。但到1981年，中央政府出臺(tái)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給予了肯定。隨后的政策文件，逐步肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與雙層經(jīng)營(yíng)體制。1993年4月第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制作為一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度寫入《憲法》修正案；1998年的《土地管理法》修訂案中寫入“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年”，從法律上保障了承包關(guān)系；2008年中央政府再次承諾“現(xiàn)有承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。這一時(shí)期，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸下放到農(nóng)戶，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集體所有，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶所有的“兩權(quán)分離”農(nóng)地制度確立并逐步完善。

2.4 農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”時(shí)期

2013年，習(xí)近平總書記首次提出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”的思想。2014年的中央一號(hào)文件提出將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。此后幾年的政策不斷圍繞 “三權(quán)分置”的內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行完善（表5）。2018年12修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，從法律層面上確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的地位。至此，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有、承包戶享有承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)三權(quán)分置的制度安排正式形成。

3 新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的模式分析

通過對(duì)新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的政策演進(jìn)分析，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷是一個(gè)復(fù)雜的、漸進(jìn)演化的過程。漸進(jìn)性制度變遷理論對(duì)制度變遷的研究是一個(gè)延續(xù)的過程，因此在時(shí)序分期的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究各個(gè)時(shí)序節(jié)點(diǎn)制度變遷的模式，分析制度的演進(jìn)路徑特征，十分有必要[12]。

3.1 農(nóng)民土地所有制變遷模式分析

3.1.1 變遷模式：制度更替 新中國(guó)成立前，1947年中國(guó)共產(chǎn)黨宣布實(shí)施《中國(guó)土地法大綱》，規(guī)定在解放區(qū)實(shí)行土地革命，“廢除一切地主的土地所有權(quán)”，按人口平均分配土地，由政府頒發(fā)土地所有證書，農(nóng)民享有經(jīng)營(yíng)、買賣及出租土地等各項(xiàng)權(quán)利[13]。新中國(guó)成立后，國(guó)家發(fā)布了《土地改革法》（1950年），實(shí)施土地革命，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度更替，農(nóng)村土地農(nóng)民所有制確立。這一時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷模式是制度更替，是由國(guó)家自上而下推動(dòng)，農(nóng)民集體行動(dòng)者以政治運(yùn)動(dòng)的形式實(shí)現(xiàn)，封建社會(huì)的舊的不平等的地主土地所有制被新的農(nóng)民所有土地制度所更替。制度的更替，既是國(guó)家“耕者有其田”政治承諾的實(shí)現(xiàn)，又是構(gòu)成國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，同時(shí)也是農(nóng)民行動(dòng)者的偏好實(shí)現(xiàn)（圖1）。

表3 人民公社時(shí)期土地政策及法律Table 3 Land policies and laws during the people’s commune period

表4 “兩權(quán)分離”時(shí)期土地政策及法律Table 5 Land policies and laws during the “separation of two rights” period

表5 “三權(quán)分置”時(shí)期土地政策及法律Table 5 Land policies and laws during the “separation of three rights” period

圖1 農(nóng)地制度變遷模式：更替Fig.1 Farmland system change mode: replacement

3.1.2 路徑依賴特征 1949—1953年，期間的土地產(chǎn)權(quán)從法律和事實(shí)來看都屬于農(nóng)民所有，這一階段的存續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，但依然體現(xiàn)出了路徑依賴特征：（1）學(xué)習(xí)效應(yīng)，新中國(guó)成立前，中國(guó)共產(chǎn)黨在老解放區(qū)的土地政策理論及實(shí)踐為建國(guó)后的土地改革做政策儲(chǔ)備、人才儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備，提供了學(xué)習(xí)的范例，農(nóng)民擁有土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和政治穩(wěn)定雙贏的方案。（2）協(xié)同效應(yīng)，農(nóng)民土地所有制是與建國(guó)前中國(guó)共產(chǎn)黨的“耕地農(nóng)有”“耕者有其田”的土地思想，新中國(guó)建立后廢除封建體制、確立社會(huì)主義體制，新民主主義革命戰(zhàn)略、恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)要求等制度相適應(yīng)產(chǎn)生的。

3.2 集體土地所有制變遷模式分析

3.2.1 變遷模式：制度轉(zhuǎn)換與制度更替 從農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)到人民公社時(shí)期的制度變遷模式包括制度轉(zhuǎn)換與制度更替兩種。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，在國(guó)家倡導(dǎo)（《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》）、各級(jí)人民政府嘗試及基層組織積極響應(yīng)下，通過農(nóng)業(yè)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社（土地歸公）3種形式，逐漸形成由“地權(quán)不變”到“土地入股”再到“土地歸公”的土地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)換。這一時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷以制度轉(zhuǎn)換的形式進(jìn)行，農(nóng)民土地所有制依然存在，而在國(guó)家的主導(dǎo)力量下，土地產(chǎn)權(quán)制度被賦予了新的執(zhí)行方式[10]。人民公社時(shí)期，國(guó)家全面建設(shè)社會(huì)主義，國(guó)家政策經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”“人民公社”“國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整”的變動(dòng)，土地產(chǎn)權(quán)制度也在這一時(shí)期實(shí)現(xiàn)集體所有制的更替。隨后1959—1962年通過一系列的制度安排（表4），促使了 “三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有制的形成，1978年以憲法的形式明確了這一土地產(chǎn)權(quán)制度安排，由農(nóng)民所有到集體所有的土地產(chǎn)權(quán)制度更替完成。國(guó)家通過建立多層級(jí)的委托代理關(guān)系（國(guó)家-集體組織-農(nóng)民）安排土地產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)家擁有終極所有權(quán)，集體組織擁有土地所有權(quán)但受上級(jí)限制，農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛惺褂脵?quán)（圖2）。

圖2 農(nóng)地制度變遷模式：轉(zhuǎn)換與更替Fig.2 Farmland system change mode: conversion and replacement

3.2.2 路徑依賴特征 從國(guó)家整體制度情景來看，通過農(nóng)業(yè)合作化與人民公社運(yùn)動(dòng)，國(guó)家突破了土地農(nóng)民所有制的路徑依賴，土地產(chǎn)權(quán)制度由農(nóng)民所有經(jīng)過制度復(fù)制與轉(zhuǎn)換更替為集體所有的制度安排，呈現(xiàn)路徑依賴的學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、與適應(yīng)性預(yù)期特征：（1）學(xué)習(xí)效應(yīng)。建國(guó)初期為建設(shè)社會(huì)主義，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。農(nóng)地集體所有、集中經(jīng)營(yíng)的制度為推動(dòng)國(guó)家工業(yè)化、城市化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)家通過對(duì)制度內(nèi)容的轉(zhuǎn)換和更替，不斷強(qiáng)化集體所有制。（2）協(xié)同效應(yīng)。集體土地所有制是與國(guó)家統(tǒng)銷統(tǒng)購(gòu)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策、城鄉(xiāng)二元戶籍制度、重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略制度體系相互匹配，形成完整的制度結(jié)構(gòu)。（3）適應(yīng)性預(yù)期。對(duì)國(guó)家來說，集體所有土地制度能產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期收益（如滿足工業(yè)化需求）。對(duì)農(nóng)民來說，工業(yè)化未實(shí)現(xiàn)的前提下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，集體經(jīng)濟(jì)能夠規(guī)避生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，在成本和收益不明確的情況下，無強(qiáng)烈意愿變革農(nóng)地制度。

3.3 “兩權(quán)分置”制度變遷模式分析

3.3.1 變遷模式：制度漂移 這一階段土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的模式是制度層疊。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度通過制度層疊的方式覆蓋了原有的集體所有制，形成穩(wěn)定完善的產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)70年代末，安徽小崗村“包產(chǎn)到戶”的偶然事件，成為了土地承包責(zé)任制的開端[14]。隨后，1979—1985年，國(guó)家不斷放松土地政策確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（表5）。1985—1992年，通過制度層疊，穩(wěn)定承包關(guān)系，將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制上升為根本制度。1993—2013年，中央發(fā)布系列政策文件，延長(zhǎng)承包期，保障承包戶的各項(xiàng)權(quán)益，頒布《物權(quán)法》，增強(qiáng)農(nóng)地承包權(quán)的物權(quán)屬性。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步完善，農(nóng)村土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地產(chǎn)權(quán)制度逐步層疊到原有的集體土地所有制基礎(chǔ)之上（圖3）。

圖3 農(nóng)地制度變遷模式：層疊Fig.3 Farmland system change mode: layering

3.3.2 路徑依賴特征 改革開放以來，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的模式為制度層疊，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度由集體經(jīng)濟(jì)下的集體所有制層疊為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離制，制度層疊的變遷方式創(chuàng)新了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的兩權(quán)分離農(nóng)地制度實(shí)施后，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，農(nóng)地規(guī)模報(bào)酬呈遞增狀態(tài)，釋放出驚人的制度紅利，國(guó)家、集體、農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系形成新的代理結(jié)構(gòu)。這一時(shí)期的路徑依賴沒有推翻舊的路徑，而是在其基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，具體特征體現(xiàn)：（1）退出成本增大。集體土地所有制的20年實(shí)踐，經(jīng)濟(jì)上為工業(yè)化奠定了基礎(chǔ)，政治上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義公有制，社會(huì)上塑造了社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)和思想觀念，因此制度改革難以實(shí)現(xiàn)制度的替換，而是在原有制度基礎(chǔ)上，層疊新的規(guī)則，形成新的制度形式。（2）學(xué)習(xí)效應(yīng)，改革開放前，國(guó)家對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義基本制度的堅(jiān)守，并沒有取得預(yù)期效果，文化大革命的十年動(dòng)亂，導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受挫。與此形成鮮明對(duì)比的是全球化下科技的飛速進(jìn)步與世界經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在這一重大歷史關(guān)頭，黨和國(guó)家新一代領(lǐng)導(dǎo)人做出了改革開放的歷史決策。在“解放思想，實(shí)事求是”理念指導(dǎo)下，學(xué)習(xí)地方土地改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過自強(qiáng)化機(jī)制，形成新的土地產(chǎn)權(quán)制度形式。（3）協(xié)同效應(yīng)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村穩(wěn)定來帶了巨大的制度紅利，為鞏固這一制度設(shè)計(jì)，中央政府出臺(tái)了相配套的政策、法律制度。1993年《中華人民共和國(guó)憲法》確立了農(nóng)地家庭承包制；1998年《土地管理法》規(guī)定延長(zhǎng)承包期以實(shí)現(xiàn)對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的保護(hù)，強(qiáng)化了既有農(nóng)地制度的穩(wěn)定。（4）適應(yīng)性預(yù)期。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“兩權(quán)分離”的制度設(shè)計(jì)，從國(guó)家層面上看實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從農(nóng)民層面來看解決了溫飽問題實(shí)現(xiàn)了收入的增加，二者均從中獲利，從而增加了國(guó)家、農(nóng)民行動(dòng)者對(duì)這一制度設(shè)計(jì)的適應(yīng)性預(yù)期，強(qiáng)化了“兩權(quán)分離”制度設(shè)計(jì)的演進(jìn)路徑。

3.4 “三權(quán)分置”制度變遷模式分析

3.4.1 變遷模式：制度漂移 制度漂移是歷史制度主義詮釋制度變遷的一種特殊模式，是在既有規(guī)則仍然存在的情況下，隨著外部環(huán)境的改變，制度的作用與規(guī)范能力減弱。制度漂移的發(fā)生，是源自于行動(dòng)者未能及時(shí)做出適應(yīng)環(huán)境的轉(zhuǎn)變。農(nóng)地“三權(quán)分置”就是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的制度漂移[15]。

改革開放初期，我國(guó)法律不允許承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，一方面，自1984年全國(guó)范圍內(nèi)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，制度改革初期帶來的沖擊逐漸釋放完畢，制度績(jī)效增長(zhǎng)趨緩、農(nóng)業(yè)發(fā)展速度放慢；另一面，家庭承包經(jīng)營(yíng)的分散式、小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)模式無法滿足日益增長(zhǎng)的人口對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，難以形成規(guī)模效益；同時(shí)隨著中國(guó)城市化的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移。在這些客觀事實(shí)下，曾被成為“中國(guó)奇跡”的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在新形勢(shì)下遇到了挑戰(zhàn)。在中國(guó)的部分地區(qū)，自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為開始出現(xiàn)。為此，國(guó)家開始不斷放松政策，2003年《土地承包法》的出臺(tái)，為中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)和法律依據(jù)，中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)制度正式確立；2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；2007《物權(quán)法》的出臺(tái)將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確為用益物權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的保護(hù)。這一時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)政策是在外部環(huán)境壓力下，實(shí)現(xiàn)的制度漂移過程，是為了健全依法、自愿、有償?shù)耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

2013年全面深化改革戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，土地制度改革進(jìn)入到新階段，全面深化改革的核心內(nèi)容是構(gòu)建滿足市場(chǎng)配置要求的土地產(chǎn)權(quán)，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”。2014年“經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念的提出，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。此后幾年的中央一號(hào)文件都是在此基礎(chǔ)上對(duì)“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式的探索。2018年12月，全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議修訂《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》從法律層面上確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的地位，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度由“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的制度漂移完成（圖4）。

圖4 農(nóng)地制度變遷模式：漂移Fig.4 Farmland system change mode: drift

3.4.2 路徑依賴特征 “三權(quán)分置”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立是在“兩權(quán)分離”的制度基礎(chǔ)上發(fā)生的制度漂移過程，體現(xiàn)出極強(qiáng)的路徑依賴特征，隨著新時(shí)代全面深化改革的全面展開，“三權(quán)分置”制度改革逐漸形成完整的路徑反饋機(jī)制。具體特征體現(xiàn)：（1）退出成本增大。自《土地承包法》實(shí)施以來，為鞏固土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)，中央政府出臺(tái)了多項(xiàng)法律法規(guī)、政策文件，耗費(fèi)了巨大的人力、物力和財(cái)力設(shè)計(jì)出配套的制度包（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記備案制度、土地用途審查制、糾紛調(diào)處制度與合同管理制度、土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布制度）。制度改革成本的增加，致使制度更替無法發(fā)生，將制度改革限定在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上制度漂移形式的創(chuàng)新。（2）學(xué)習(xí)效應(yīng)?！叭龣?quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度漂移式變遷，是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人適應(yīng)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的實(shí)際，積極回應(yīng)環(huán)境改變，通過自我學(xué)習(xí)和強(qiáng)化制度創(chuàng)新。（3）協(xié)同效應(yīng)。進(jìn)入新時(shí)代以來，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展對(duì)同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出了更為迫切的要求。中央政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，實(shí)施以“鄉(xiāng)村振興”為主題的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，積極推進(jìn)“三權(quán)分置”制度安排。（4）適應(yīng)性預(yù)期。從農(nóng)民來看，政策認(rèn)同度不斷提高，體現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)率從2008年的8.9%上升到2017年的37%；從國(guó)家來看，“三權(quán)分置”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的制定體現(xiàn)出較強(qiáng)的延續(xù)性和連貫性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度朝著“歸屬清晰，權(quán)責(zé)明確”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度方向前進(jìn)。

4 新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷模式的啟示與展望

通過對(duì)新中國(guó)成立以來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度政策的演進(jìn)及變遷模式的分析，可以發(fā)現(xiàn)新中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷是一個(gè)漸進(jìn)性過程，具有極強(qiáng)的路徑依賴性特征，制度變遷中存在多個(gè)變量。（1）從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史來看，一方面，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從所有權(quán)獨(dú)有，所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離三種形態(tài)，在農(nóng)地的集體所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，產(chǎn)權(quán)逐漸細(xì)分。另一方面，每個(gè)具體的歷史階段，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)逐漸強(qiáng)化。由此可以推斷出，在農(nóng)地“三權(quán)分置”制度確立后的短時(shí)期內(nèi)，這種產(chǎn)權(quán)模式會(huì)逐漸強(qiáng)化，權(quán)能更加明確，保障更加充分，運(yùn)行更加順暢，制度紅利進(jìn)一步釋放。（2）從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的模式來看，新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，具有明顯的階段性特征，在國(guó)家干預(yù)農(nóng)地配置過程中，各個(gè)階段呈現(xiàn)出社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率的交織。由此可知，現(xiàn)階段農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革，要以公平、效率的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)導(dǎo)向。從目前“三權(quán)分置”改革來看，耕地流轉(zhuǎn)面積增大、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量增多，這表明改革對(duì)路徑的調(diào)整是有效的，“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)是合理有效的，未來的產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”制度，建立產(chǎn)權(quán)強(qiáng)化、權(quán)能豐富、保障充分的現(xiàn)代化產(chǎn)權(quán)制度體系。

目前我國(guó)正在推動(dòng)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，是中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的新階段，是在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，對(duì)集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的進(jìn)一步豐富。但從目前的“三權(quán)分置”改革進(jìn)程來看，尚存在一些不足之處：一是“三權(quán)分置”制度體系設(shè)計(jì)尚未完善，農(nóng)地集體所有權(quán)的主體不明確，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)界定存在模糊之處；二是“三權(quán)分置”制度實(shí)踐出現(xiàn)偏差，“三權(quán)分置”的權(quán)利細(xì)分造成集體所有權(quán)、承包權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體之間利益關(guān)系復(fù)雜化，雖然國(guó)家法律明確了保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但實(shí)踐中農(nóng)戶的承包權(quán)經(jīng)常會(huì)受到集體所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵犯，農(nóng)戶的土地權(quán)益保障機(jī)制尚待完善[16]?；诖?，在對(duì)新中國(guó)成立以來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷模式及路徑依賴特征分析的基礎(chǔ)上，圍繞農(nóng)地“三權(quán)分置”改革存在的問題，展望未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方向。

（1）以集體產(chǎn)權(quán)制度改革優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)。從產(chǎn)權(quán)主體與客體上來看，要進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)主體的法律化，通過立法保障農(nóng)民集體所有權(quán)的法律地位，改善“主體虛置”現(xiàn)象；明確農(nóng)地所有權(quán)的客體“農(nóng)民個(gè)體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，應(yīng)進(jìn)一步界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格條件，探索農(nóng)成員退出的有效辦法；同時(shí)，應(yīng)明確土地所有權(quán)的行使主體范圍，避免由過度的行政主導(dǎo)可能帶來的農(nóng)民權(quán)利受損，禁止其他集體所有者代表侵犯集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的平等保護(hù)。從產(chǎn)權(quán)權(quán)能上看，要科學(xué)劃分承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)是土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，但現(xiàn)行法律體系中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間因權(quán)屬不清致使權(quán)能產(chǎn)生間接或直接的矛盾與沖突。因此，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革中，應(yīng)進(jìn)一步在法律層面上厘清所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬關(guān)系，明晰權(quán)利邊界，建立起實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的制度保障。

（2）以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重塑農(nóng)村土地價(jià)值觀念。2018年國(guó)務(wù)院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》指出要繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化，內(nèi)容包括“保護(hù)利用鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化”“發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化”“保護(hù)和利用鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化”，中國(guó)的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化，是以土地為核心的農(nóng)耕文化，土地被視為“命根子”，兼具財(cái)富價(jià)值、保障價(jià)值、情感價(jià)值與一體。在土地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐中，對(duì)“傳統(tǒng)文化”的保護(hù)，并非是對(duì)傳統(tǒng)土地價(jià)值觀念的復(fù)現(xiàn)，而是要提倡一種重視土地的價(jià)值觀念，追求以高效率的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的收益價(jià)值。自改革開放以來，市場(chǎng)機(jī)制的引入改變了傳統(tǒng)的土地價(jià)值觀念，部分農(nóng)民離開土地，部分農(nóng)民傾向于重視土地的財(cái)富價(jià)值，追求規(guī)模效益，從而引發(fā)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)生，但因分散的經(jīng)營(yíng)方式導(dǎo)致了市場(chǎng)消息滯后，且在農(nóng)民之間未能形成行業(yè)協(xié)會(huì)與市場(chǎng)議價(jià)。因此，“鄉(xiāng)村振興”要重塑土地價(jià)值觀念，重視土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)地財(cái)富價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（3）以農(nóng)業(yè)數(shù)字化助力農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革升級(jí)?？茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步帶來的新的生產(chǎn)方式和技術(shù)的運(yùn)用，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)分工產(chǎn)生了持續(xù)影響，進(jìn)而改變了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，使整個(gè)社會(huì)制度環(huán)境產(chǎn)生變化，推動(dòng)了制度變遷的發(fā)生?？v觀新中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷程，農(nóng)業(yè)信息化、互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等科學(xué)技術(shù)助力貫穿其中。2020年國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下達(dá)了《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》，將大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈及人工智能技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)“建立集體資產(chǎn)的登記、保管、使用、處置的電子臺(tái)賬”，推進(jìn)建設(shè)“農(nóng)村集體資產(chǎn)大數(shù)據(jù)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體資產(chǎn)的有效監(jiān)管。在此背景下，農(nóng)地管理、農(nóng)地流轉(zhuǎn)及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置的數(shù)字化是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要趨勢(shì)，以數(shù)字化手段規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)保障體系，以電子化登記實(shí)現(xiàn)對(duì)集體組織資產(chǎn)、農(nóng)地權(quán)利關(guān)系各主體的明確。