省域視野下的晚清“兵權(quán)下移”現(xiàn)象
——以浙江為例的考察

徐 楊

(杭州師范大學 人文學院，浙江 杭州 311121)

咸同軍興以降，“兵權(quán)下移”進而形成督撫專權(quán)一度成為學界的主流觀點。湘淮軍的將帥們身兼文武，以督撫之尊既擅兵權(quán)，又握財政、民政之權(quán)，“上分中央的權(quán)力，下專一方的大政，便造成了咸同以后總督巡撫專政的局面”[1]。正如羅爾綱所言：“咸豐前中央握有強固的兵權(quán)，兵權(quán)集中于中央，故兵不致為將所有，即有時不得不用將帥自招的勇營，而國家經(jīng)制的軍隊尚存，故事平旋撤，將帥也不得據(jù)為私有。至于咸同后，國家制兵已形同虛設，中央沒有強固的兵權(quán)，財政又落于將帥之手，而為將帥者復多膺任疆寄，與民事，于是將帥遂得各私其軍以造成這個兵為將有外重內(nèi)輕以致分崩割據(jù)的局面?！盵2]

細觀羅氏論述的重點，一為“兵為將有”，兵必自招，將必親選，上下相維；一為“就地籌餉”，疆臣自籌軍餉，支配餉項。針對羅氏的觀點，劉廣京曾從人事權(quán)、餉權(quán)以及督撫個人的忠君思想等方面予以駁斥。此后，學界關(guān)于這一問題的討論進一步深入，大致形成了“內(nèi)輕外重”“有限專權(quán)”“內(nèi)外皆輕”三類觀點。(1)相關(guān)研究參見羅爾綱：《清季兵為將有的起源》，載《中國社會經(jīng)濟史集刊》1937年第2期；劉廣京：《晚清督撫權(quán)力問題商榷》，收于《經(jīng)世思想與新興企業(yè)》聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1990年版；王爾敏：《清代勇營制度》，收于《清季軍事史論集》聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1980年版；馮兆基：《軍事近代化與中國革命》，上海人民出版社1994年版；劉偉：《晚清督撫政治：中央與地方關(guān)系研究》，湖北教育出版社2003年版；蘇全有：《對清末中央政府軍隊控制失敗的反思——以清末新軍為考察中心》，載《社會科學戰(zhàn)線》2008年第7期；邱濤：《咸同年間清廷與湘淮集團權(quán)力格局之變遷》，北京師范大學出版社2010年版；李細珠：《晚清地方督撫權(quán)力問題再研究——兼論清末“內(nèi)外皆輕”權(quán)力格局的形成》，載《清史研究》2012年第3期。然而，既有研究多從派系和人事等方面展開，甚少從省域的角度切入。文章以浙江為個案，從“省”的角度出發(fā)，在梳理晚清浙江軍事力量沿革的基礎上，對浙江境內(nèi)軍隊的籌餉之權(quán)與統(tǒng)兵之權(quán)進行較長時段的動態(tài)分析，揭示“兵權(quán)下移”之具體程度及其背后的制度性因素。(2)浙江在晚清地緣政治版圖中地位不高，文章以浙江為個案，反而能夠規(guī)避政治失范帶來的種種特殊性，更具標本意義。

一、 軍力：“兵權(quán)下移”之“兵”

清代為少數(shù)民族入主中原，滿漢畛域亦體現(xiàn)在軍事制度上。從總體上來看，清代中前期的軍事力量主要分為八旗與綠營兩個系統(tǒng)。其中，外省的駐防八旗在地方上是一支自成一體的軍事力量，亦有監(jiān)視漢人、彈壓地方之意。綠營則同時兼有警察、內(nèi)衛(wèi)部隊、國防軍三種職能，其中國防軍的色彩最淡，警察的色彩最濃[3]。咸同軍興之后，八旗與綠營皆不堪大用，湘軍、淮軍成為鎮(zhèn)壓太平天國的主力，并在戰(zhàn)后扮演了常備軍的角色。甲午戰(zhàn)后，又有新軍替代勇營成為新的國防軍。因此，在探討“兵權(quán)下移”問題之前，須言明“兵權(quán)下移”之“兵”為何種類型的“兵”。

在太平天國運動期間，清廷在浙江的經(jīng)制軍力都遭到了毀滅性的打擊。戰(zhàn)后，清廷著手恢復浙江駐防八旗，一方面召集因戰(zhàn)亂四散各處的流亡旗員兵丁，一方面陸續(xù)從荊州、福州、德州等地調(diào)撥八旗官兵補充杭州、乍浦旗營。同時，清廷責成地方政府整修滿城。但由于戰(zhàn)后財力有限，這一進程較為緩慢。經(jīng)過同治一朝的重建，“光緒初……兵數(shù)則視昔減半，水門仍僅鳳山、艮山二門”[4]。

綠營的命運同樣如此，“軍興以后，征調(diào)頻仍，傷亡空缺，本已不少”。咸豐十一年后，太平軍占領(lǐng)浙江，“除定海鎮(zhèn)標而外，其余營汛全行失守，各營兵丁陣亡潰散，不成隊伍”[5]。不單浙江如此，太平天國運動后，綠營在全國范圍內(nèi)都曾崩潰的態(tài)勢。在左宗棠的主持下，浙江的綠營以減兵加餉、就餉練兵為原則加以改造。同治五年九月，左宗棠上折針砭舊有綠營兵制之弊。左氏建議不應按舊制規(guī)復綠營，而應裁汰老弱病殘之兵，將節(jié)省之經(jīng)費用于“加餉練兵”[6]。清廷準左宗棠之議，諭令浙省“少募新兵精練，汰存舊兵”，責成楊昌濬專辦浙江改革綠營事宜[7]9637。至光緒中前期，浙江的綠營基本保持在22000人左右[8]。

同光以降，除了綠營之外，浙江還有相當數(shù)量的勇營，亦稱防軍。浙江的勇營主要是左宗棠入浙時所部湘、楚軍。“同治初年，浙省全境蕩平，湘楚各軍立功最偉，事定留防，故名防勇”[9]262。左氏率師赴閩后，“其留存浙省及分防各府縣要隘者，水路馬步楚軍約計萬人，湘軍合計一萬七千余人”，共計約27000人[10]19。蔣益灃離浙赴粵時，奏請率領(lǐng)部分防軍赴任。至同治五年時，浙江還留有勇營14000余人。勇營的數(shù)額并無定數(shù)，“向視防務之緩急，隨時酌量添裁”。光緒二十四年(1898年)，兵部、戶部統(tǒng)計了各省增編的勇營，其中浙江勇營21300人，其數(shù)量已經(jīng)與綠營不相上下[11]。

甲午戰(zhàn)爭中國的慘敗，標志著同光年間清廷對軍隊的改革是失敗的。無論是綠營還是勇營，均暮氣浸尋，積弊重重。對于清廷來說，利用西式武器和操典對舊式軍隊進行小修小補根本無力改變軍隊戰(zhàn)斗力低下的現(xiàn)實，籌建現(xiàn)代化的新式軍隊迫在眉睫。“今日時勢，練兵為第一大政，練洋操尤為練兵第一要者”[7]9656。而此后的庚子之變則加速了清政府改革軍制的進程。

浙江新軍的建設在甲午戰(zhàn)后即已起步，但其推進速度非常緩慢，往往規(guī)劃大于實效。所謂的“新軍”大部分皆由舊湘軍各營歸并而來，各級官佐也皆用舊人，真正新招募的只有一千人。況且，在缺乏財政資源與相關(guān)軍事人才的情況下，“新軍”能否成軍還是一個疑問。

浙江新軍發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變是在庚子事變之后，而各類軍事學堂的創(chuàng)辦成為一個重要因素。自1900年，浙江武備學堂、炮工學堂、陸軍小學、講武堂相繼創(chuàng)辦。盡管這些軍事學堂開辦的時間都不長，但其畢業(yè)生構(gòu)成了浙江新軍的骨干力量。光緒二十七年(1901年)，巡撫聶緝榘把舊防軍一個營改編為“武備練軍”，以武備學堂畢業(yè)的徐方朝為管帶，其余官佐皆用武備畢業(yè)生充任。光緒二十八年(1902年)，巡撫任道镕從全省各地的防軍、綠營中抽調(diào)兵力，加上武備學堂中的部分兵佐共932人，組建“浙江武備練軍第一營”[12]10。光緒三十二年(1906年)，浙江巡撫張曾敭，以武備學堂畢業(yè)生為骨干，改編舊防營，建立浙江步兵第一標；另派日本士官學校畢業(yè)生蔣尊簋籌編第二標。浙江步兵第一、第二標成立后，正式列入編制，為陸軍第二十九混成協(xié)。與此同時，巡撫張曾敭遵練兵處所議，在杭州設立督練公所，由巡撫兼任督辦。公所內(nèi)設兵備處、參謀處、教練處，總理全省新軍事宜[13]176-177。

至1911年，浙江新軍官兵人數(shù)為10436人。但這只是清廷計劃練兵數(shù)的八成左右，其主要原因還在于缺乏軍餉，就連征兵都是延宕多時?！罢憬萝娮砸欢蓸顺闪⒑?，早欲開辦征兵，因庫款支絀，的餉無著，致延宕多時”[14]。1909年十一月，閩浙總督松壽、浙江巡撫增韞曾聯(lián)銜上奏，解釋浙江新軍未按期成軍的原因在于軍餉缺乏?！罢憬瓚幰绘?zhèn)，限二年成立，現(xiàn)已及期，只以的款無著，深困躊躇。再四思維，惟有盡裁綠營，騰出餉項，以足成一鎮(zhèn)之額”[15]。顯然，為了使新軍盡速成軍，必須將舊式的綠營、勇營逐步裁汰、改編，以便將節(jié)省下來的軍餉充作編練新軍的經(jīng)費。

浙江綠營的裁汰早在甲午戰(zhàn)后即已開始，而清廷限期編練新軍的政策則加速了綠營裁汰的進程。在此背景下，浙江的綠營在短短五年內(nèi)即裁汰完畢。光緒三十四年(1908年)，據(jù)浙江巡撫增韞所奏，浙江被裁汰的綠營或改編為水、陸巡防隊，或改編為新軍，或改編為沿海炮臺守軍?！捌浒仓貌萌睂③?，裁撤兵丁軍裝軍械之清收，馬匹之清繳，營產(chǎn)之清查，現(xiàn)均完竣，尚稱安謐”[16]。由此可見，裁汰綠營的過程之所以如此快速且順利，是因為綠營搖身一變，成為巡防隊等地方軍隊的組成部分。(3)被裁汰的綠營有一部分被改編為巡警。至1910年，浙江全省巡警為2900余人，其中包括新募警員以及巡警學堂畢業(yè)生，因此改編為巡警的綠營為數(shù)不多。參見李國祁：《中國現(xiàn)代化的區(qū)域研究：閩浙臺地區(qū)(1860—1916)》，中研院近代史所?？?4輯1982年版，第267頁；《撫部院增咨民政部宣統(tǒng)二年浙江全省廳州縣巡警完備情形文》，《浙江官報》1911年第3期，“文牘類”，第8頁。不但綠營如此，勇營亦如是。

從編制上看，新軍為清廷的國防軍，由陸軍部統(tǒng)其大權(quán)，理論上不再參與地方治安的維護。這樣一來，各省督撫們就缺乏治安力量以彈壓地方?！熬S時疆臣負有守土職責，深以地方治安為憂。率請酌留舊營以防內(nèi)患。于是，部臣始有改編巡防隊之請”[7]9658。如果說新軍是對外的，重在國防，那么巡防隊就是對內(nèi)的，重在治安。恰如學部左侍郎寶熙所言：“直省幅員遼闊，交通不便，巡警未能遍設，新軍專顧國防，無與保安地方之責，所藉以保衛(wèi)治安者惟巡防隊。無事則分守要隘，有事則征集啟行，御外不足，靖內(nèi)有余”[7]9698-9699。光緒三十一年(1905年)，練兵處正式奏請將各省勇營改為巡防隊。浙江的巡防隊主要由勇營和綠營組成。1906年，巡撫張曾敭將全省勇營改編為巡防隊。1910年，巡撫增韞又將裁汰之綠營改為巡防隊。至1911年，浙江省巡防隊共有官兵10991人[13]176。與新軍相比，巡防隊只能算是半新式的軍隊。盡管巡防隊也受新式訓練，使用新式武器，但主體由舊式綠營、勇營脫胎而來。“份子不良而訓練往往失效，其有名無實者一也，其重要在乎清末之大量軍隊耳”[17]。

至辛亥革命爆發(fā)前，浙江的軍事力量主要由新式陸軍、巡防隊、駐防旗營組成，其中新軍10436人，巡防隊10991人，旗營2965人。且三者性質(zhì)不同?！吧w陸軍所以防外，具國軍之雛形；巡防營所有保衛(wèi)地方，如警保軍隊之設置。惟巡防營兼有清鄉(xiāng)守土及鎮(zhèn)制政治反抗之作用耳”[18]。

綜上所述，咸同以降，浙江的主要軍事力量先后由駐防八旗、綠營、勇營、新軍、巡防隊等組成。從制度上看，這些軍事力量性質(zhì)各異，自成一系。那么“兵權(quán)下移”之“兵”究竟為何種軍事力量？是否如既有認知那樣將之認定“勇營”？如果存在“兵權(quán)下移”的現(xiàn)象，那么下移的程度又是如何？在晚清數(shù)十年間，下移的過程又有怎樣的變化？本文仍從統(tǒng)兵與籌餉兩個維度進行具體闡述。

二、 統(tǒng)兵：勇營的興起與新軍的失控

在太平天國運動之前，清廷有一套“分而治之”的嚴密制度控制各省的經(jīng)制兵。在旗營方面，杭州駐防與京城本旗、中央政府保持密切聯(lián)系自不待言。同時，駐防管理部門的每一項活動都受到地方官員的嚴密監(jiān)督與交互制衡[19]。雍正以后，地方督撫監(jiān)視、密告駐防將軍已成普遍現(xiàn)象，甚至成了地方官的職責之一[20]。當然這種監(jiān)督是相互，駐防的設置本身就有監(jiān)視漢人、彈壓地方之意。在綠營方面，除了駐防的監(jiān)視外，在上有兵部主理綠營兵政，在下則是大小相制，以文制武。各省綠營最高武官為提督，有“鞏護疆陲，典領(lǐng)甲卒，節(jié)制鎮(zhèn)、協(xié)、營、汎，課第殿最”之權(quán)，但“聽于總督”[12]3389?？偠健⒀矒峁?jié)制、監(jiān)督提督、總兵，提督、總兵各領(lǐng)屬兵以分督撫之事權(quán)。提、鎮(zhèn)以下采化整為零之策，將提、鎮(zhèn)的兵馬分于將、備，以收統(tǒng)馭之功效[21]。“舊制將軍、督、撫分任各省兵政，其全權(quán)實操于部。故疆臣奏事，雖直達天聽，必經(jīng)部核乃辦。其批交部議之奏，部臣仍得奏駁撤銷，此實集權(quán)中央之明征也”[7]9681。就浙江而言，綠營須受駐節(jié)福州的閩浙總督節(jié)制。閩浙總督節(jié)制二巡撫、三提督、十二鎮(zhèn)，統(tǒng)轄督標三營，兼轄撫標二營、南臺水師營。直到太平軍席卷南方，清廷才于同治元年飭令江蘇、浙江、安徽、江西、陜西、湖南、廣西等省各鎮(zhèn)兵就近由巡撫節(jié)制：

連年匪徒肆行騷擾，各省道路半多阻梗?？偠今v扎地方與巡撫相隔較遠，幅員太廣，經(jīng)畫難周……其江蘇、浙江、安徽、江西、陜西、湖南、廣西、貴州等省各鎮(zhèn)協(xié)武職升遷調(diào)補，著就近暫由巡撫辦理。千總以下徑由巡撫咨報部，守備以上，有提督省分仍俟各鎮(zhèn)移咨提督查復后，由巡撫會同總督分別題奏[7]9596。

在咸同之前，平時，直省綠營由兵部遙制，督、撫、提、鎮(zhèn)各司其職，相互制約。戰(zhàn)時，領(lǐng)兵主將由中央簡任，軍餉由戶部籌措，非得皇命，督撫不過“承號令備策而已”?！皣遗d大兵役，特簡經(jīng)略大臣，親寄軍要，吏部助之用人，戶部協(xié)以巨餉，用時藉此雄職奏厥膚功，自是權(quán)復移于經(jīng)略，督撫儀品雖與垺，然不過承號令備策而已”[12]3264。

軍興之后，原來的規(guī)制有所突破。例如，各省兵額按例應于年終題報兵部，但直到同治九年(1870年)，這一制度仍未恢復。“茲據(jù)兵部奏稱各省兵勇數(shù)目，有始則依限咨報，繼則并未依限造送?；蛴凶蓤笠欢沃?，又不續(xù)報，且有一次未報者。其兵丁數(shù)目除湖北、四川兩省依限題報外，其余仍未按限題報”[7]9503。再如，在左宗棠等人的主持下，戰(zhàn)后浙江綠營的營制、餉章多采湘軍之制，以“減兵增餉”為原則進行改造。

然而，這種局部的改變并未動搖清廷對綠營的控制，“分而治之”的統(tǒng)馭原則得以延續(xù)，綠營軍務由閩浙總督與浙江巡撫分掌。例如，在光緒年間，有關(guān)綠營的裁撤、調(diào)防等事宜常由閩浙總督向清廷奏報。光緒十一年六月，臺州綠營的駐地發(fā)生變動，“以資控制而重地方”。此事并非由浙江巡撫崧駿或浙江提督馮南斌上奏，而是由閩浙總督卞寶第向清廷陳明。光緒十八年十月，海門鎮(zhèn)標左營由大域改駐跳衛(wèi)城，此事亦由閩浙總督譚鐘麟上奏[22]260-261，348。甲午戰(zhàn)后，清廷飭令各省裁汰綠營，浙江則閩浙總督與浙江巡撫共同負責。光緒二十四年，巡撫廖壽豐奏稱：“各鎮(zhèn)協(xié)初猶觀望，經(jīng)臣責令依限照裁并以兵少官多，無益營伍，與提臣往返函商，暨電商督臣，議將提標六營并為四營，官隨兵減?！盵22]598翌年，閩浙總督許應骙又單獨上奏浙省裁撤綠營情形。

督撫相互制衡的情形在綠營的人事權(quán)上表現(xiàn)得更為顯著。閩浙總督和浙江巡撫都有薦舉、糾劾副將以下軍官之權(quán)。例如，同治五年，左宗棠以閩浙總督之職奏請罷黜浙江石浦營守備趙炳華?！安樯鹫憬譅I守備趙炳華，于調(diào)署玉環(huán)左營守備任內(nèi)，辦理營務漫不經(jīng)心，且性情狡猾，不堪造就……將升署浙江石浦營守備趙炳華即行革職開缺，以肅營政?！盵23]51再如，光緒三十二年，金華協(xié)右營候補守備李春芳“撞騙鄉(xiāng)愚”，“勒令鄉(xiāng)民供給米糧并招人拜門騙錢”。此事經(jīng)金華知府宗舜年查實，巡撫張曾敭呈請將李春芳“即行革職，以示懲戒”[24]。

由于閩浙總督與浙江巡撫都有一定的人事權(quán)，因此在有關(guān)浙江武職人員的任免上總有不一致的地方。例如，光緒十三年，時任閩浙總督楊昌濬有意讓原海門鎮(zhèn)總兵楊岐珍調(diào)補定海鎮(zhèn)總兵，并得到清廷的允準。但浙江巡撫衛(wèi)榮光認為楊氏專辦臺州剿匪事宜，頗有成效，“非但文武和洽，軍民悅服，即不逞之徒，亦皆畏威戴德，為目前必不可少之員”。最后商議的結(jié)果是楊岐珍以定海鎮(zhèn)總兵的職務調(diào)署海門鎮(zhèn)，海門鎮(zhèn)總兵彭大光則調(diào)署定海鎮(zhèn)[25]590。這種疊床架屋、相互制衡的制度勢必引起權(quán)責不清、歧見紛紛，但對于清廷“分而治之”的集權(quán)意圖卻是有利的。因此，咸同之后下移“兵權(quán)”之“兵”應該是勇營而不是綠營。

浙江的勇營源于隨左宗棠入浙的湘、楚軍。與綠營相比，勇營在性質(zhì)、任務、營制、餉章上多有不同。兩江總督李宗羲曾對此做過一番比較：“兵與勇判然兩途，其情各不相屬，其勢斷難強同。兵則向系土著，勇則招自他省，此主客之不同也。兵則分設塘汛，數(shù)極畸零；勇則合駐營盤，氣皆團結(jié)，此聚散之不同也。兵則馬兵領(lǐng)餉，至多只有二兩；勇則散勇領(lǐng)餉，至少亦在三兩以外，此厚薄之不同也。兵則常有護餉、押犯、緝捕等差，不能時時操演；勇則專習槍炮刀矛藤牌各件，必須日日練習，此勤惰不同也。”[26]更為關(guān)鍵的是，統(tǒng)兵將領(lǐng)對于勇營的控制遠甚于朝廷。例如，綠營實行的是“兵皆土著，將皆升轉(zhuǎn)”，兵丁不得隨將領(lǐng)為去留。勇營則不同，“兵隨將走”成了一種慣例，并得到清廷的允許。同治四年，浙江巡撫馬新貽的奏折清楚表明了這一點：

惟查浙江各營勇丁向有楚湘之分，楚軍文武將士專歸督臣左宗棠節(jié)制，湘軍雖同隸于督臣，而選將練兵仍歸藩司蔣益灃主之。左宗棠率師入閩以后，其留存浙省及分防各府縣要隘者，水路馬步楚軍約計萬人，湘軍合計一萬七千余人，非各專責成，無以申約束而一號。合所有駐省之新湘及親兵五營本歸臬司楊昌濬統(tǒng)帶……至湘軍各營旅本皆蔣益灃舊部，該藩司威望著開，每有指揮，無不如意，應歸其總統(tǒng)，必能得力[10]19。

顯然，蔣益灃、楊昌濬能在事實上越過巡撫節(jié)制勇營并非以藩司、臬司之職，而是作為勇營的統(tǒng)兵將領(lǐng)掌握實權(quán)。如王爾敏所言：“勇營之維系體制，不配合軍區(qū)防汛之劃分系統(tǒng)，亦即完全不依附全國已成之鎮(zhèn)、協(xié)、營、汛之上下分布。而是以統(tǒng)帥為中心維系，由統(tǒng)帥、統(tǒng)領(lǐng)、將弁、勇丁分別為軀、干、枝、葉之系統(tǒng)?！盵27]這種狀況顯然突破了原來集權(quán)于中央的兵制，勇營的興起致使兵權(quán)看似移于各省。如拉爾夫·爾·鮑威爾所言：“滿清統(tǒng)治者們，由于軍事上的需要，不得不把效忠朝廷的鄉(xiāng)勇部隊統(tǒng)帥提升到各省的最高職位。這打亂了朝廷和各省首腦之間的權(quán)力平衡，因為這批新任命的人物，在督撫們原有的廣泛政治權(quán)力之外，又掌握了對于財政和軍事的更大控制力量。而且這一新的權(quán)力結(jié)構(gòu)一旦建立之后就持續(xù)下來，直到1911年革命的時候，并沒有什么基本上的變動。”[28]如果說勇營操之于疆臣們，那么“兵權(quán)下移”的程度有多深？從浙江的個案來看，除了太平天國戰(zhàn)后初期身兼文武的督撫，浙江巡撫對于勇營的控制并沒有達到所謂“專權(quán)”的程度。

首先，勇營具備有事招募、事畢即撤的特點。自同治四年以降，浙江的勇營數(shù)量頗不穩(wěn)定，多則兩萬余人，少則四五千人，只為因應防務。光緒十一年(1885年)中法戰(zhàn)爭期間，巡撫劉秉璋招募、調(diào)集防軍，修建炮臺、購買軍械以抵御法軍的進攻。然而，“時隔十年，防軍盡行裁撤，炮臺軍械并須續(xù)籌修整”[29]576-577。據(jù)光緒二十四年巡撫廖壽豐所奏：“浙省防營自光緒十一年海防事定以后，裁存十四營十旗，嗣經(jīng)歷任撫臣遞加裁減，迨臣抵任時，只存七營十八旗分布巡防，本形單薄。光緒二十年籌辦海防……陸續(xù)添募勇三十五營。至二十一年防務解嚴，即將新募勇營次第遣撤”[25]537。這說明勇營軍力的消長視時局而定，清廷亦了然于胸。如劉廣京所言，調(diào)節(jié)勇營數(shù)目是清廷對其加以控馭的手段之一[30]280。

其次，就浙江而言，督撫是否能夠完全控制勇營還是個疑問。蔣益灃、楊昌濬之所以能夠節(jié)制勇營，是因為他們本身就是統(tǒng)兵將領(lǐng)，此后又升為巡撫，集兵民于一身。自光緒朝中后期以降，浙江少有巡撫身兼文武。若以光緒十四年(1888年)為界，前期浙江共歷實任巡撫楊昌濬、梅啟照、譚鐘麟、陳士杰、劉秉璋、衛(wèi)榮光共六人。楊昌濬、譚鐘麟為左宗棠系，陳士杰為曾國藩系，劉秉璋為李鴻章系，衛(wèi)榮光為胡林翼系。他們或曾辦理團練，或曾招募勇營，皆為湘淮系之宿將，有領(lǐng)兵征剿的從軍經(jīng)歷。光緒十四年至清室覆滅，歷任巡撫崧駿、廖壽豐、劉樹堂、惲祖翼、任道镕、聶緝椝、張曾敭、馮汝骙、增韞共九人。(4)署任、護任者不計，其中劉樹堂在此期間兩任浙江巡撫。其中只有劉樹堂、任道镕二人具從征經(jīng)歷，余皆純粹的文官。隨著早期湘淮集團之將領(lǐng)的凋零，再難見有從軍經(jīng)歷、身兼文武的浙江巡撫了，參見表1。況且，清代督撫任期時間較短，任職三年以上的巡撫人數(shù)只占總數(shù)的22%[31]。在光緒朝三十四年間，浙江共歷實任巡撫十四人，任滿三年以上的只有劉秉璋、崧駿、廖壽豐、聶緝椝四人。過短的任期顯然不利于巡撫們在勇營中培植私人勢力。

表1 1888—1911年浙江巡撫履歷表

再次，勇營漸漸開始有了“綠營化”的傾向。勇營各營統(tǒng)領(lǐng)、管帶的更換，駐地的調(diào)整均須向清廷奏報。如光緒二十年二月，護理浙江巡撫劉樹堂更換了楚軍一名統(tǒng)領(lǐng)，三名管帶，此事以專折的方式向清廷做了報告[25]384。并且，清廷開始將勇營軍官納入綠營的體系中，充任提、鎮(zhèn)、將、備。原本勇營軍官的升遷或罷黜均由督撫向朝廷奏請，而朝廷一般都會照準。待納入綠營后，勇營軍官的人事任免權(quán)就由兵部掌控了。這使得“兵部仍能部分控制各省勇營軍官，尤能使勇營軍官念念不忘朝廷之權(quán)威”[30]282。另一方面，勇營的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，開始由“國防軍”轉(zhuǎn)為同綠營一樣的“保安隊”。“自中興以來，懲制兵之失，創(chuàng)勇募勇，無事則練，有事則戰(zhàn)，因時制宜，意甚善也。吏治不飭，有司視保甲為具文，不能實力編排，漸致寇攘充斥，于是撥勇剿辦，擇要留防，轉(zhuǎn)似所募防營專為州縣彈壓地方而設，直于制兵以外復增制兵，而數(shù)且倍之，殊非創(chuàng)用募勇之初意，不獨浙營，而浙營為甚”[29]878。鑒于綠營一如往昔，光緒朝中后期的巡撫們對勇營的控制力又十分有限，因此封疆大吏對于兵權(quán)的掌控并沒有達到“專權(quán)”的地步。

如果地方督撫對于勇營的掌控有限，不可視之為“專權(quán)”，那么晚清是否存在“兵權(quán)下移”？從浙江的個案來看，真正的“兵權(quán)下移”緣于清廷對于新軍的失控。清廷創(chuàng)建新軍的目的之一即統(tǒng)一軍權(quán)，這從練兵處以序號命名全國各鎮(zhèn)名號即可管中窺豹?！巴▏回灒}絡相聯(lián)，使知兵為國家之兵，非一人所能私，一隅所能限，一掃從前湘淮軍的弊病，以收兵權(quán)于中央”[32]。為此，清廷嘗試建立各種集權(quán)制度。如陸軍部擬向各省派遣軍事參議官，“以后各省關(guān)于軍事上之一切事宜均另參議官與部直接商議，不受督撫干涉”[33]。再如，陸軍部規(guī)定，各省督撫奉調(diào)他省后，不得奏調(diào)原省陸軍各項人員；同時，新任督撫亦不得將前任所派之員無故撤換[34]。但從實際效果來看，清廷編練新軍不但沒有達到統(tǒng)一軍權(quán)的目，反而加劇了“兵權(quán)下移”的程度。造成這一局面的關(guān)鍵性因素在于新軍的“地方化”與“革命化”。

據(jù)1904年練兵處奏定的《陸軍營制餉章》，新軍實行募兵制，“由各督撫察度該省各州縣民戶之多寡，幅員之廣狹，道路之遠近，往來之通塞，酌訂開招日期，并先設選驗處所預期示諭”[35]。換言之，新軍所招募的士兵皆是本省人。1907年，省當局以武備、弁目學堂畢業(yè)生為征兵官，前往金華、衢州、嚴州三府募兵。在新募士兵的基礎上，新軍第二標得以成立。目前還沒有史料表明浙江新軍中本省人的確切占比。但根據(jù)1907年英國駐華武官柏來樂的觀察，駐扎在杭州的一個步兵標，五分之三的士兵是本省人，而且省當局還希望今后只征募本省人入伍[36]。因此，隨著募兵的持續(xù)推進，新軍本地化的趨勢必將愈發(fā)顯著。

更為關(guān)鍵的是，在軍官任職方面，原先的回避制度被打破了。同文官一樣，清代武職人員也實行籍貫回避制度。據(jù)乾隆五十七年(1792年)的規(guī)定，各省游擊、都司、守備缺出，先以他省籍貫之人題補，如無合例之員，游擊、都司準將五百里之外，守備分別隔府別營人員，一體揀選題補。而參將、副將以上則必須回避本省[37]。對照新軍官制與綠營舊制，統(tǒng)制相當于總兵，統(tǒng)領(lǐng)相當于副將，統(tǒng)帶相當于參將。而此時的浙江新軍至少有四位本省籍的軍人出任過統(tǒng)帶一職，即蔣尊簋、周承菼、張載陽和朱瑞。且此四人后來都參與了辛亥革命，成為浙江光復的主要領(lǐng)導人。而1912年對浙軍第六師官兵履歷的統(tǒng)計，也從側(cè)面反映了這一現(xiàn)象。浙軍第六師，前身即浙江新軍第二十一鎮(zhèn)轄下第八十一標及八十二標一個營。江浙聯(lián)軍攻寧后，該師由南京臨時政府授予第六師的番號。據(jù)第六師的官佐履歷冊，全師營長以上軍官共25人，其中浙江籍的為19人，占比76%；團長以上軍官10人，浙江籍為8人，占比80%；在66位連長中有58位浙江籍，占比88%[38]。該統(tǒng)計時間距浙江光復不遠，基本能夠反映清末新軍軍官的本地化趨勢。

而且，清廷除了在相關(guān)制度上進行統(tǒng)一制定外，并未深度介入各省新軍的具體籌辦過程，無論是軍事學堂的興辦還是軍費的籌措，統(tǒng)統(tǒng)推給了各省督撫。“現(xiàn)在專設陸軍部，所有軍隊，均歸該部統(tǒng)轄。各該省應練之兵，應籌之餉，如何擴張，如何儲備，以及裁汰綠營，興立學堂，皆不容緩。著該將軍、督撫等實力籌辦，不得稍涉因循”[39]。在某種程度上，清末的新軍并非國防軍或者中央軍，而是“省軍”。

值得注意的是，清廷無力掌控各省新軍，但這并不意味著地方督撫就一定能夠節(jié)制新軍。辛亥革命浙江光復的過程表明，無論是督撫還是中央都無法節(jié)制新軍，形成了“內(nèi)外皆輕”的局面，這主要緣于浙江新軍的“革命化”。周錫瑞在論及湖北新軍轉(zhuǎn)向革命時，曾將軍隊駐扎于城市、部隊的文化程度等視為有別于其他省份的關(guān)鍵性因素[40]。這些因素在浙江新軍中也或多或少的存在。同張之洞創(chuàng)建的湖北新軍一樣，浙江新軍在招募時也注重士兵的文化素養(yǎng)?！捌渖夏暾鱽硇卤辔氖俊盵41]。這也為此后革命黨人的宣傳與動員提供了空間。同樣地，浙江新軍的駐地亦以杭州、寧波兩城為主。根據(jù)1911年的布防，新軍二十一鎮(zhèn)轄下第四十一協(xié)以及工程營、輜重營、炮隊、馬隊駐防杭州，余下第四十二協(xié)則駐防寧波[13]177。這就使得新軍官兵容易受到城市激進輿論的影響。除此之外，浙江新軍的“革命化”更像是革命黨人長期謀劃、組織與動員的結(jié)果。

清廷編練新軍的計劃甚急，屢屢趕催各省盡速成軍。各省除了軍餉不濟外，更是缺乏相應的軍事人才，這就為革命黨人對新軍進行滲透提供了空間。實際上，浙江新軍創(chuàng)建的過程也是這支軍隊革命化的過程。前文已述，浙江新軍的基礎與骨干是軍事學堂的學生，而他們在學習階段即受到教官們的影響而傾向革命。

浙江武備學堂的總辦(即校長)伍元芝同情革命，可以說是浙江新軍中革命思想的播種者。伍元芝進士出身，表面上沉默寡言，暗中卻不遺余力支持革命活動。據(jù)曾入學武備學堂的辛亥老人葛敬恩回憶，伍氏曾在堂內(nèi)大廳上撰寫一長聯(lián)：“十年教訓，君子成軍，溯數(shù)千載祖雨宗風，再造英雄于越地；九世復仇，春秋大義，愿爾多士修麟養(yǎng)爪，毋忘寇盜滿中原?！庇^其深意，鼓動革命之味甚濃。武備學堂共舉辦六期，他經(jīng)手招收的就有三期。受伍氏的影響，他的學生普遍具有革命思想[42]。這些學生畢業(yè)后，大多進入新軍充任各級軍官。緣此，“后來辛亥革命，武備學生獨多”[43]。而浙江軍事學堂的奠基人之一蔣尊簋更是一名資深的革命黨人。蔣氏畢業(yè)于日本陸軍士官學校，旅日期間即加入光復會和同盟會。1907年，蔣氏受時任浙江巡撫張曾敭的邀請回國參與新軍建設，先是主辦弁目學堂，后又參與創(chuàng)辦陸軍小學和炮工學堂。在此期間，他招募了不少紹興大通學堂的學生到軍校進一步學習，為革命培養(yǎng)人才和積蓄力量。(5)紹興大通學堂為光復會領(lǐng)袖陶成章、徐錫麟于1905年創(chuàng)辦，入學者皆為光復會員。同時，同為光復會會員的朱瑞、葉頌清等人也進入學堂充任教官。

由于浙江新軍中下級干部大半為武備、弁目兩校畢業(yè)生，因而新軍中形成了一個革命化的青年軍官團。這些軍官又利用手中的職權(quán)將革命力量納入新軍。例如，1907年，一標三營管帶、光復會員顧乃斌在赴金華募兵過程中，利用征兵官的權(quán)力將傾向革命的會黨領(lǐng)袖張恭的部下“悉征之”[44]。在革命黨人持續(xù)不斷地努力下，“至是革命勢力，已布滿軍界，專待時機之到來”[45]?？梢哉f，浙江新軍在創(chuàng)建伊始就已經(jīng)開始了革命化的進程。

面對這樣一支軍隊，浙江的巡撫們處于一種頗為無奈的境地，既猜忌防范又無力掌控。當徐錫麟、秋瑾籌劃浙皖起義失敗之際，蔣尊簋亦被牽連，受到巡撫張曾敭的猜忌，被人所監(jiān)視。即便有人拿著秋瑾所遺手書控告蔣尊簋與革命黨有瓜李之嫌，但張曾敭仍投鼠忌器，不敢輕易處置蔣氏。據(jù)蔣家后人回憶，由于蔣尊簋在軍中門生眾多，勢力不小，張曾敭忌憚之下只好將其外調(diào)廣西任陸軍小學總辦[46]。武昌起義爆發(fā)后，浙江亦是風聲鶴唳。彼時，“新軍中級以下軍官都已具有積極的革命思想”，不會聽從巡撫增韞的指揮[47]。增韞亦自知無法控制新軍，只能設法防備。省當局一面飭令各路巡防隊限期趕至省城杭州設防，一面又收繳新軍的武器彈藥，甚至計劃讓部分新軍提前退伍。“奈司道各庫一貧如洗，餉需無從挪借，致前后密議七次，仍無確當辦法”[48]。為防范新軍，增韞曾籌劃將之調(diào)離杭州。但八十四標標統(tǒng)、同時也是光復會員的張載陽力保新軍無虞，勸說增韞“萬不可稍加歧視，致生攜貳”；“中丞頗韙其議，故新軍出防命令現(xiàn)已取消”[49]。朝令夕改，增韞進退失據(jù)之狀可見一斑。1911年11月4日，革命黨人發(fā)動起義，次日即基本控制省城，只有旗營退守滿城，負隅頑抗。杭州光復如此順利，從一個側(cè)面反映了浙江巡撫對于新軍控制力之弱。(6)地方督撫與新軍關(guān)系的疏離并不是孤立現(xiàn)象。根據(jù)徐樹錚在宣統(tǒng)三年(1911年)對江蘇、湖南、湖北、安徽新軍的考察，長江流域的督撫對新軍或消極以待、或敵視防范。兩江總督張人駿對新軍抱有敵意，湖南巡撫楊文鼎將精力都放在巡防隊的建設上，湖廣總督瑞澂和安徽巡撫朱家寶則有意拖延編練新軍。相關(guān)研究參見彭賀超：《武昌起義前長江流域省份新軍狀況研究——以徐樹錚〈參觀寧鎮(zhèn)湘鄂皖陸軍稟報〉為中心》，載《安徽史學》2017年第4期。

從浙江的個案來看，“地方化”使得中央對于控制新軍鞭長莫及，而“革命化”又使得督撫對于節(jié)制新軍有心無力。兩種因素疊加在一起大大加深了清廷“兵權(quán)下移”的程度。(7)目前學界關(guān)于清末新軍的研究多以北洋新軍和湖北新軍(自強軍)為例，針對袁世凱牢牢控馭北洋新軍而湖北新軍蛻變?yōu)楦锩姷默F(xiàn)象，既有研究除了比較袁世凱、張之洞的個人差異外，亦對訓練方式、官兵的知識化水平、軍官的派系統(tǒng)屬等制度因素加以分析。事實上，這兩支新軍并不能全面而準確地反映各省新軍的狀況。北洋新軍雖是袁世凱在直督任上所創(chuàng)建，但更具“中央軍”或者“國防軍”的屬性，其軍費受到國家財政的支持，這是其他各省新軍所無法比擬的。浙江新軍與湖北新軍有著諸多相似性，但兩者的地位又不同。張之洞創(chuàng)的湖北新軍一開始就收到國內(nèi)外的矚目，被視為唯一可與北洋新軍相媲美的新軍。因此，浙江的個案反而更能反映一般省份的新軍狀況。相關(guān)研究參見任恒?。骸缎萝姴町惻c南北軍閥的形成》，載《文史哲》1990年第4期；李細珠：《張之洞與晚清湖北新軍建設——兼與北洋新軍比較》，載《軍事歷史研究》2002年第1期；蘇全有：《清末新軍失控現(xiàn)象的另類解讀——以袁世凱軍隊控制為視點》，載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2009年第4期。

三、 籌餉：餉權(quán)的擴張與限度

在“兵權(quán)下移”論者看來，“就地籌餉”既是助推“兵權(quán)下移”的重要原因，也是這一現(xiàn)象的主要表征之一。那么，晚清的督撫們是否控制著籌餉之權(quán)，或者說多大程度上控制著餉權(quán)，仍然值得商榷。

在清代中前期，各省兵餉的籌措、發(fā)放都有一定的規(guī)制，通過榷估、奏銷等制度，中央能夠掌握每年各省軍費的收支。

各直省綠營、駐防官員應支俸薪馬乾、心紅紙張、蔬菜、米豆、草折等銀，兵丁餉銀及官兵本色米豆，各督撫于冬季將明年夏秋冬及后年春季應需數(shù)目榷估造冊，匯同司庫實存地丁雜稅清冊，咨部酌撥，由部匯核具題。凡兵馬錢糧奏銷與地丁錢糧各為一疏，同時具題。(8)昆岡：《光緒大清會典》卷12，第4頁。

而且，榷估、奏銷等程序是有嚴格的時間限制的。對浙江而言，每年十月須將榷估冊“匯同該省實存銀兩并額征地丁、額征雜稅清冊各一本”上交戶部，由戶部確定兵餉數(shù)并予撥給；每年五月中旬須將兵馬奏銷冊上交戶部。(9)倭仁：《同治欽定戶部則例》卷80、81，第9-10，26頁同時，統(tǒng)兵大員的財權(quán)被剝離，由各省巡撫、布政使負責兵餉的收支。(10)駐防八旗將領(lǐng)亦無餉權(quán)，參見定宜莊：《清代八旗駐防研究》，遼寧民族出版社2003年版，第134-135頁。自康熙以后，清廷即吸取三藩之亂的教訓，消除兵、財一體所帶來的分裂隱患。“雖各省提鎮(zhèn)、駐防將軍，掌兵柄而不擅財賦，與文臣互牽制焉”[50]。因此，布政使作為各省負責財政的官員直接經(jīng)手各省餉需的估算和題銷，然后經(jīng)由巡撫或總督稽查后上報戶部審核[51]。通過對餉權(quán)的控制，清廷強化了對兵權(quán)的掌握?！梆A權(quán)內(nèi)則掌于戶部，外則掌于布政使，兩者相為表里。督、撫對中央的戶部，地位雖平行，而戶部則有準駁之權(quán)，對本省的布政使雖居監(jiān)督的地位，而不能分其實權(quán)。于是餉權(quán)全歸于中央。國家既操餉權(quán)，便不啻握了兵權(quán)的命脈，疆臣雖欲擅兵，也不可得的了”[23]414-415。

太平天國運動以后，隨著湘軍、淮軍的崛起，清廷的餉權(quán)被分割。因戰(zhàn)事激烈，戶部提撥之餉捉襟見肘，“就地籌餉”成了軍費的主要產(chǎn)生方式?！胺虺衅綍r籌餉之權(quán)，固在戶部。疆事糜爛，關(guān)稅而外，戶部提撥之檄不常至，至亦堅不應。蓋事機急迫，安危系之。斯時欲待戶部濟餉，勢所不能。而疆臣竭蹶經(jīng)營于艱難之中，則部臣亦不能以承平時文法掣之”[52]。這種籌餉方式在戰(zhàn)后得以延續(xù)，甚至在清廷上諭中明確指出各省督撫應對軍餉的籌集負責?！艾F(xiàn)在倭氛不靖，沿?；I防募勇練兵以籌餉為最要，各該督撫均有理財之責，即著各就地方進日情形，通盤籌畫”[53]。從這個角度看，咸同以后，各省掌握部分餉權(quán)也就順理成章了。

需要指出的是，軍興之后，浙省軍隊分為駐防、綠營、勇營三個系統(tǒng)，其軍費的收支則分為兩個系統(tǒng)。駐防與綠營一如往昔，由布政使主辦其軍需俸餉，直到甲午戰(zhàn)后依然遵循著榷估、奏銷等程式。據(jù)浙江歷任巡撫廖壽豐、劉樹堂、惲祖翼、聶緝椝、張曾敭、馮汝骙等人所奏報的榷估冊，如表2所示，自1895年至1908年，浙江駐防旗營和綠營的軍需年均約78萬兩，其中包含了各營官兵、馬匹應需俸薪、餉乾、銀米。如果再加上武職養(yǎng)廉、旗營兵丁白事等費用，每年需費92萬兩。(11)《各省額支》，出版不詳，第50-51頁。而在軍興之前，浙江滿漢各營官兵約28000人，每年約支餉銀60萬兩。(12)倭仁：《同治欽定戶部則例》，卷79，第43頁。從總體上看，浙江旗營和綠營的軍費支出明顯呈下降趨勢，這與光宣之際裁汰綠營的歷程相一致。

表2 1895—1908年浙江駐防旗營和綠營軍費俸餉表 (單位：兩)

資料來源：中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第60輯，第117、514、889頁；第61輯，第232、487、816頁；第62輯，第197、518、834頁；第63輯，第183、439頁；第64輯，第28、236頁。

另一方面，勇營的軍費則由藩司、防軍支應局、厘捐總局共為辦理。(13)另有練軍軍費在勇營餉項下支出。從1891年至1904年，浙江勇營俸餉年均約147萬兩，詳見表3。與旗營、綠營軍費的籌辦程序不同，起初，勇營軍費的收支并無嚴格的程式。勇營軍費的收入與支出，皆是各省自為，戶部并無一定的規(guī)制加以約束與監(jiān)督，特別是類似浙江這樣的承協(xié)省份?！坝聽I餉源，全依統(tǒng)帥自籌來源……此類餉源雖系全屬國有，而必須由統(tǒng)帥依奏案爭取籌措得來。無論支用何項款目來源，在事后并必須由統(tǒng)帥作專案奏銷”[30]23。自同治三年始，浙江的勇營軍需用款須不定期地開單立案，分案向戶部報告，但所起到的監(jiān)督作用有限，所謂“專案奏銷”不過是事后備詢而已。當然，戶部也曾對勇營的報銷案有過疑義。光緒二十二年(1906年)，戶部核復浙江，認為光緒十四年的勇營軍費第六案報銷“查與案章不符，礙難準行，照數(shù)刪除”。巡撫廖壽豐奏稱，報銷之數(shù)“已一再斟酌，減無可減，委系實用實銷之款”，“現(xiàn)若支而不銷，防軍用款有常，從何彌補？”并且，廖氏坦誠“款均核給，無從追繳”，“應請免予刪除，仍照原則一律準銷，以示體恤”。清廷以“戶部知道”作結(jié)，實際上也是不再追究此事[54]47-48。由此所見，戶部的核銷不但滯后，而且并無實質(zhì)意義，只是一種例行程序而已。而且，報銷的時效嚴重滯后。自光緒九年始，勇營用款“應按一年一造，不準再列軍需明目”。但以浙江的情形而論，每一年勇營軍費的報銷要延后好幾年。如浙江勇營光緒十七年的俸餉直到光緒二十三年才報銷；光緒二十年的俸餉直到光緒二十四年才報銷。緣此，清廷即使有心追繳虛報冒領(lǐng)之款，也無法克服重重的現(xiàn)實困難?！翱罘且话?，經(jīng)理局員及統(tǒng)領(lǐng)營官多已更換，間有物故，勢難紛紛查追”[54]269。

而且，從餉源的角度看，晚清各省督撫亦能掌握部分餉權(quán)。旗營與綠營的餉源主要是田賦，即國家的正項錢糧。至光緒朝中后期，為彌補滿綠各營俸餉之不足，戶部準許浙江從海關(guān)稅收中調(diào)補。如光緒十八年，浙江從浙海關(guān)稅銀中調(diào)撥10萬兩以充滿綠各營俸餉。此事由寧紹臺道吳引孫經(jīng)辦，于次年十二年匯解至布政使衙門[55]。勇營則不同，其餉源主要分為四種途徑：各省協(xié)餉、各地厘金、海關(guān)稅收、雜項捐收。但對于湘、淮軍而言，厘金才是最主要的餉源。浙江的勇營亦如是。從歷任巡撫的奏報來看，防軍支應局的俸餉用款主要來自藩庫和厘捐總局，其中又以厘金為主。“蓋自綠營腐敗，改練防軍，防軍餉項雖出自厘金，無異綠營餉項出自田賦”[9]268。從1875至1907年，浙江厘金中用于本省軍費的，年均約93萬兩。其中，1891至1904年，年均約195萬兩，占到同期旗營、綠營、勇營俸餉總和的八成以上[56]510-511。除了厘金之外，浙江的軍費來源還包括截留京協(xié)餉、海關(guān)稅收、捐輸，但主要還是厘金，其他餉源都只是小額收入且不穩(wěn)定。截留、捐輸皆是臨時之舉，海關(guān)稅收則受貿(mào)易影響巨大?！罢闶∮聽I本無定額，向視防務之緩急，隨時酌量添裁，即勇營所支餉項亦無一定?？睿瑲v來所恃者總以厘捐為大宗，設有不敷由藩庫動支放”[57]。

表3 1891—1904年浙江勇營俸餉表 (單位：兩)

資料來源：中國第一歷史檔案館編《光緒朝硃批奏折》第61輯，第72、220、415、576頁；第62輯，第29、825頁；第63輯，第228、354、620、771、841頁；第64輯，第455頁。

及至清末編練新式陸軍，除了直屬陸軍部的北洋四鎮(zhèn)外，其他各省編練新軍的費用皆需各省自籌。“所有應需餉項，除由部籌設之鎮(zhèn)另行辦理外，其余均責成該省將軍、督撫就地籌款”[58]。浙江的新軍餉項最初來源于勇營裁改節(jié)省下的舊餉以及加征的鹽課?！?新軍)其餉項即由防勇餉逐漸裁改，然除原有之舊餉暨騰出之餉劃補外，不敷甚巨，因擬酌復鹽引，以為新軍經(jīng)費。自光緒三十四年起奉由運庫籌撥，新加引課銀五萬七千余兩，抵稅加價銀九萬余兩，各項加價銀六萬五千兩，共銀二十二萬余兩”[9]268?？梢?，所謂的“就地籌款”除了原來餉項的騰挪外，就是加征各類賦稅。有時論評道：“餉何自出乎？官籌之不足，只有任其自籌，而苛稅雜捐諸弊遂不可制止矣”[59]。待綠營全數(shù)裁汰之后，其餉項也就全數(shù)移作新軍軍費。據(jù)巡撫增韞任內(nèi)所作宣統(tǒng)三年(1911年)預算冊，新軍軍費達到了184萬余元，占到軍費總額55.7%。勇營軍費下降到35萬兩，只占總額的10.7%，基本可以確定勇營、綠營的餉項大部移作新軍軍費。換言之，新軍軍費主要由厘金、田賦、雜稅等構(gòu)成，與此前的勇營、綠營之餉源無大區(qū)別。

咸同以降，厘金成了軍餉的重要來源。作為一種新增稅收，各省在厘金的征收與管理上有較大的自主權(quán)。但是，不能據(jù)此高估晚清督撫們的餉權(quán)。從浙江的個案來看，疆臣們在厘金分配與使用上的自為空間十分有限。盡管清廷并不全然知曉各省厘金實收數(shù)額，但可以通過“攤”的方式從各省獲取厘金?，F(xiàn)有研究表明，同光年間，浙江厘金年均收入約為200萬兩。而根據(jù)羅玉東的統(tǒng)計，從1875年至1907年浙江省厘金中有八成左右用于關(guān)乎中央政府利益的支出上[56]510-511。特別是到了光緒二十四年，戶部向英德兩國借債，浙東五府貨厘被當作抵押。由此，浙江每年厘金的三至五成被用來償還外債。以光緒三十年為例，該年浙江厘金收數(shù)折合白銀約208萬兩，而支出項中用來償還外債的數(shù)額就達100余萬兩，幾占總支出的一半。因而，浙江巡撫對于本省厘金的支配空間十分有限。(14)有關(guān)晚清浙江省財政的限度問題，參見徐楊：《論晚清省財政的形成及其限度——以浙江為例的考察》，載《社會科學》2019年第9期。申而論之，疆臣們的餉權(quán)遠稱不上專權(quán)的地步。

四、 余 論

咸同以降，所謂“兵權(quán)下移”之“兵”實際上是勇營與新軍。假如將外省的兵權(quán)細分為籌餉權(quán)與統(tǒng)兵權(quán)，那么兵權(quán)的歸屬則呈現(xiàn)一個更為復雜的面相。從籌餉的角度來看，勇營與新軍的餉源皆以厘金為主。厘金作為一種新增稅收，地方督撫看似擁有較大自主權(quán)。但從浙江的個案來看，疆臣們對于厘金的支配權(quán)十分有限，其餉權(quán)亦不可高估。從統(tǒng)兵的角度看，督撫們的個體差異直接影響著勇營兵權(quán)的歸屬。筆者以為，評析這一問題時應將時間的維度納入考察范圍。過往“督撫專權(quán)”論者多注意同光之際曾、胡、左、李等湘淮創(chuàng)建者的事例，而隨著這批領(lǐng)兵征戰(zhàn)的元勛相繼凋零，光緒朝中后期的督撫們罕有身兼文武者，對兵權(quán)的掌控大不如前，更談不上所謂的“專權(quán)”。

從浙江的個案來看，真正的“兵權(quán)下移”緣于清廷對新軍的失控。換言之，新軍的地方化使得清廷無力掌控外省軍隊。這種失控當然與時勢有關(guān)，例如省域意識強化，軍隊人心思動，認同發(fā)生轉(zhuǎn)移等等。但也不可忽視背后的制度性因素。其實，清代的綠營也是“兵皆土著”。但清廷能夠通過統(tǒng)兵權(quán)、籌餉權(quán)的分離，控制中上層軍官的任免權(quán)，輔以駐防旗營的監(jiān)視、制衡，得以避免地方軍隊尾大不掉之勢。清末新軍的失控，關(guān)鍵在于以地方之財養(yǎng)軍的同時，以地方之人成軍。而且這些制度性因素累積、疊加，清廷又缺乏相應的監(jiān)督與制衡手段，致使軍隊地方化越加深入。這一現(xiàn)象延至北洋時期，亦成為中央式微，軍閥林立的一大主因。值得注意的是，此種“兵權(quán)下移”并不是下移至督撫，而是下移至“省”。“兵權(quán)下移”與“督撫專權(quán)”之間并不能簡單畫等號。新軍的革命化使得地方督撫亦難以節(jié)制新軍，進而在軍事上形成“內(nèi)外皆輕”的局面。