發(fā)展新型城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系策略研究

馮占山 孫丹

[摘 要]多年以來，河北省張家口市積極建設(shè)發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，尤其是城鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等方面取得了一定成就。但是，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)整體發(fā)展水平不高、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有一定程度失衡、管理體制機(jī)制還不夠順暢、資金來源不廣等問題。立足于標(biāo)本兼治、統(tǒng)籌考慮，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮“有形之手”和“無形之手”積極作用，利用好難得發(fā)展優(yōu)勢(shì)，積極促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]老齡化；社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

[中圖分類號(hào)]D669.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

本世紀(jì)初，根據(jù)全國(guó)第五次人口普查數(shù)據(jù)來看，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)門檻。經(jīng)過十余年經(jīng)濟(jì)與社會(huì)快速發(fā)展，人口發(fā)展中的老齡化現(xiàn)象越來越明顯，對(duì)當(dāng)下社會(huì)及未來發(fā)展影響越來越深刻。以河北省張家口市為例，根據(jù)2015年底河北省開展的1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，張家口市總?cè)丝跀?shù)為442萬余人，比2010年第六次全國(guó)人口普查時(shí)增加8萬人左右。2016年，張家口市60歲以上老齡人口超過70萬，老齡化水平達(dá)到15.8%以上，高于全國(guó)和全省的平均水平。與此同時(shí)，老齡化加劇和人口外流雙向作用下，張家口市必將成為全省老齡化率最高的地區(qū)之一。另一方面，張家口市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，老齡化加劇和發(fā)展水平不高互相作用所帶來的影響也更為深刻，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還不夠健全，多重因素共同作用，可以基本判斷未來張家口市社會(huì)養(yǎng)老矛盾將十分突出。

1 張家口市城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展情況

經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展尤其是“十二五”以來，對(duì)于張家口市城市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)而言，主要是努力發(fā)展和完善居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，又以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為發(fā)展重點(diǎn)，取得了相對(duì)明顯的進(jìn)步；對(duì)于張家口市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體建設(shè)而言，主要是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幸福院建設(shè)與發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)并逐步完善村級(jí)互助幸福院建設(shè)。

1.1 張家口市城市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)情況

（1）對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)進(jìn)行了多樣化試水和探索，但是發(fā)展相對(duì)緩慢。采取以信息化建設(shè)為主渠道方式，構(gòu)建了居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系，雖然尚未普及，但是在信息化飛速發(fā)展的現(xiàn)階段，這無疑在大方向上有著積極意義。利用社會(huì)資本參與便民服務(wù)體系建設(shè)，能夠?yàn)橛行枨蟮睦淆g人口提供多種類型服務(wù)項(xiàng)目。

（2）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)起步較晚，服務(wù)受眾普及程度不高。各城市政府機(jī)構(gòu)主要是提供免費(fèi)或者費(fèi)用相對(duì)較低服務(wù)場(chǎng)所，由服務(wù)企業(yè)提供相應(yīng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)受眾整體上超過10%左右，這種模式運(yùn)行水平參次不齊，與實(shí)際需要之間匹配程度各有差異。

（3）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)發(fā)展水平相對(duì)于居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老而言，所取得進(jìn)步是最大的。各類型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)無論是數(shù)量還是床位，增長(zhǎng)幅度較快，截至2016年6月，張家口市擁有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)178家，養(yǎng)老床位2.2萬張。小部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開始增設(shè)醫(yī)療服務(wù)，雖然水平相差較大，但是這種醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的探索有著重要示范和實(shí)際意義。加之張家口市特殊地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，一定程度上吸引了京津冀晉蒙老齡人口，也促進(jìn)了本地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

1.2 張家口市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)情況

探索建設(shè)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系是改善農(nóng)村民生的基礎(chǔ)工作之一。2013年，張家口市在康保縣屯墾鎮(zhèn)范家營(yíng)村試點(diǎn)建設(shè)本市農(nóng)村第一家新型農(nóng)村互助養(yǎng)老院，運(yùn)行中獲得當(dāng)?shù)剞r(nóng)村老齡人的認(rèn)可。這一相對(duì)有積極意義的探索，在五年以來分別在張家口市很多農(nóng)村進(jìn)行推廣，一定程度上緩解本地農(nóng)村養(yǎng)老難題。

1.3 張家口市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得進(jìn)步的原因

其一，當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)展新型城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)努力作出的分析研判、探索試水，尤其是城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村互助養(yǎng)老院建設(shè)，積極采取有效措施付之于行動(dòng)取得了一定的進(jìn)步。其二，當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)機(jī)構(gòu)在政策扶持上加大力度，建立了城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)保障體系，也采取了一些有效措施。其三，在土地、稅收、專業(yè)化建設(shè)等方面，積極提供基礎(chǔ)性保障，有關(guān)措施落實(shí)到位，依法減免稅收和行政事業(yè)收費(fèi)，免費(fèi)提供培訓(xùn)與其他幫助，有效解決了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中一些實(shí)際、具體問題。

2 張家口市城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

2.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)均整體發(fā)展水平不高

服務(wù)供給和實(shí)際需求之間存在一定程度矛盾，目前還未得到全面而有效的解決。目前，張家口市老齡化率居全省第一位，這種趨勢(shì)在當(dāng)前及未來一段時(shí)間不會(huì)有本質(zhì)改變。預(yù)計(jì)當(dāng)?shù)乩淆g人口總數(shù)在“十三五”末會(huì)達(dá)到80—85萬之間，老齡化率20%左右，相應(yīng)消費(fèi)市場(chǎng)規(guī)模將超過500億元。從目前服務(wù)供給情況看，張家口市養(yǎng)老床位總數(shù)與老齡人口比為1：30，比發(fā)達(dá)國(guó)家低一半左右；每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)也僅僅有發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的一半左右。城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的服務(wù)能力和水平更為有限，這些都是城市養(yǎng)老服務(wù)體系完善急需解決的矛盾與問題。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)水平整體上尚不如城市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，當(dāng)然在城鎮(zhèn)化率逐漸提高過程中，也會(huì)適當(dāng)化解一些矛盾和問題。

2.2 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)有一定程度失衡

城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系存在結(jié)構(gòu)化單一現(xiàn)象，制度性構(gòu)建和具體服務(wù)內(nèi)容不夠豐富，老齡人口所急需的康復(fù)醫(yī)療、法律援助和文體娛樂等方面專業(yè)服務(wù)水平不高。城市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系也存在結(jié)構(gòu)性問題，普通型、護(hù)理型床位結(jié)構(gòu)不夠合理，實(shí)際服務(wù)運(yùn)行整體水平不高。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間差異十分明顯，張家口市各縣區(qū)之間社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展也不平衡。

2.3 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系管理體制機(jī)制還不夠順暢

從全國(guó)層面來看，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系主要管理體制所涉及的業(yè)務(wù)管理部門涉及民政部、衛(wèi)計(jì)委（包括衛(wèi)生、醫(yī)保）、發(fā)展改革委、人社部、商務(wù)部等多個(gè)部門，那么出現(xiàn)九龍治水、建設(shè)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)等現(xiàn)象也是有客觀原因的，當(dāng)然伴隨政府機(jī)構(gòu)改革會(huì)更為理順和協(xié)調(diào)。從地方層面來看，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)一般由民政部門牽頭和主管，但涉及土地、財(cái)政、房建、衛(wèi)生、文體、消防等很多機(jī)構(gòu)和部門，理順和協(xié)調(diào)工作就會(huì)消耗很多時(shí)間和極大精力。理順關(guān)系、激發(fā)活力、快速發(fā)展等基本追求，實(shí)現(xiàn)難度還是較大的。

2.4 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金來源不廣，其他制約因素也不少

從目前社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀來看，無論城市還是農(nóng)村，各類型服務(wù)體系發(fā)展制約瓶頸因素較為突出的是資金來源渠道不多，資金總量也很有限。雖然資金因素不是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)最關(guān)鍵的，但是，這個(gè)制約因素的影響實(shí)實(shí)在在限定了發(fā)展步伐。另外，拿出科學(xué)有效措施，配之以制度激勵(lì)和保障，促進(jìn)發(fā)展步伐方面，還沒有走在前列；養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專業(yè)型人才培養(yǎng)、培訓(xùn)和儲(chǔ)備等方面也捉襟見肘，行業(yè)吸引力和之于個(gè)人的實(shí)際意義還有待于進(jìn)一步培育和提升；目前社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系整個(gè)行業(yè)專業(yè)化程度較低是普遍存在的現(xiàn)象，不為張家口市如此，但確確實(shí)實(shí)存在。

3 發(fā)展張家口市新型城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的策略

（1）完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的制度體系，充分發(fā)揮政府“有形之手”的積極作用。

要著眼從根本上解決問題，首先要解決制度設(shè)計(jì)的全面、合理、順暢運(yùn)行等關(guān)鍵點(diǎn)，而非一計(jì)一策成敗得失。從法律法規(guī)上確立新的管理機(jī)制體制，明確社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理人、財(cái)、物等基本事項(xiàng)，并加強(qiáng)對(duì)全行業(yè)的監(jiān)督、管理、保障。

（2）積極激活社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮“無形之手”的積極作用。

積極試點(diǎn)城鄉(xiāng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激活應(yīng)有活力。城市居家養(yǎng)老服務(wù)體系和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)著力瞄準(zhǔn)市場(chǎng)需求，開發(fā)新的服務(wù)領(lǐng)域和內(nèi)容；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)多措并舉，從土地流轉(zhuǎn)、房屋林木等多種資源利用等方面加強(qiáng)制度性設(shè)計(jì)和驅(qū)動(dòng)。同時(shí)，全方位鼓勵(lì)、保障社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)做強(qiáng)做大，也是十分必要的。

（3）充分發(fā)揮張家口市發(fā)展優(yōu)勢(shì)，積極促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展。北京聯(lián)合張家口共同舉辦2022年冬季奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)，建設(shè)國(guó)家可再生能源示范區(qū)和生態(tài)文明先行示范區(qū)，加上京津冀一體化，把握三大難得機(jī)遇加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。綠色生態(tài)環(huán)境建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，特殊地理和氣候造就了諸多特色農(nóng)業(yè)，加之京津冀三地政府的民政部門在2016年6月簽署了《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》，明確了張家口市為重點(diǎn)協(xié)同區(qū)域之一。這些發(fā)展優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特條件，一定能促成張家口市對(duì)本地及周邊地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展具有吸引力。

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