城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)探討

朱彥標(biāo)

摘要：在我國(guó)持續(xù)加速的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中，不僅城市人口數(shù)量日益劇增，而且在土地利用管理方面的要求也比以往要高。城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展既能促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也可以最高效地提升土地利用率，土地資源對(duì)于我國(guó)的發(fā)展有著極為重要的作用，在工作中還要尋求城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。下面文章通過對(duì)兩者之間矛盾問題進(jìn)行分析，提出總體規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地利用;總體規(guī)劃;土地管理

在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的今天，不管是土地利用規(guī)劃管理工作的開展，還是城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施，均是為城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展提供服務(wù)，而且其主要是針對(duì)土地資源管理和優(yōu)化而實(shí)施的工作，從本質(zhì)上來看，雖然二者在一定程度上有所差異，但卻殊途同歸，具有相輔相成的作用。從客觀角度分析而言，土地利用管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施，兩者之間確實(shí)有矛盾之處，但這種矛盾并不是沒有辦法調(diào)和的。想要推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就必須做好這兩項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)管理。而怎樣實(shí)現(xiàn)兩者之間的協(xié)調(diào)管理，就成為了目前人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的關(guān)系

城鄉(xiāng)規(guī)劃包含的內(nèi)容十分廣泛，需要對(duì)各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展計(jì)劃做出科學(xué)合理的安排，并確保城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性。但是就現(xiàn)實(shí)來看，二者之間的關(guān)系是相互矛盾的體系，且隨著這一矛盾的持續(xù)加劇，使得城鎮(zhèn)的發(fā)展受到了極大程度上的影響。在進(jìn)行土地利用規(guī)劃的過程中，為了能夠使土地得到最合理且有效的使用，應(yīng)該針對(duì)部分閑置的土地加以再開發(fā)利用。結(jié)合每個(gè)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況，因地制宜地實(shí)施土地征用政策。在土地拍賣過程中，只注重了經(jīng)濟(jì)效益，更甚者出于某種原因刻意哄抬土地價(jià)格，使得土地的科學(xué)合理使用被人們所忽視。同時(shí)，部分管理部門為了謀取經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)不合理的征用土地資源，此舉動(dòng)不滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，為工作的銜接帶來了許多阻礙。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的主要矛盾

2.1 在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)考慮的因素有所不同

土地利用規(guī)劃的核心內(nèi)容是控制。政府部門在進(jìn)行深入的考察以及科學(xué)的研究后，對(duì)各類型土地的面積指標(biāo)進(jìn)行規(guī)定，將土地資源劃分為不同量的建設(shè)用地、耕地等。而城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)往往需要考慮更多。除了結(jié)合城市未來發(fā)展方向，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)進(jìn)行管控，還要注重城市形象的構(gòu)建。而在這一過程中，城市的發(fā)展歷史、經(jīng)濟(jì)水平、歷史背景以及風(fēng)俗人文等，都是不可忽視的因素。在滿足城市發(fā)展需求的同時(shí)，也要為人們的生活提供優(yōu)良的環(huán)境。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理存在問題

第一，規(guī)劃建設(shè)方案不夠健全。例如，城鄉(xiāng)資源存在很大差異性，規(guī)劃建設(shè)過程中，部分區(qū)域完全考慮經(jīng)濟(jì)效益，但是在社會(huì)效益的調(diào)查與研究力度上非常薄弱，即便是得到了短期的繁榮發(fā)展，針對(duì)長(zhǎng)期的問題積累，以及各種特殊情況的解決，都沒有辦法得到預(yù)期效果，甚至是產(chǎn)生得不償失的現(xiàn)象。第二，土地管理的進(jìn)行，對(duì)于數(shù)據(jù)及信息掌握不夠充足，而且在管理的可靠性和可行性方面非常低。例如，土地資源的利用，沒有按照科技農(nóng)業(yè)的方式來發(fā)展，而是造成了大量的污染現(xiàn)象，過分的發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)模式，很容易造成產(chǎn)業(yè)失衡的現(xiàn)象，影響到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的正常部署。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展策略

3.1 制定土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系

相關(guān)規(guī)劃工作者和管理者應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到土地資源的重要性和稀缺性，在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中切忌激進(jìn)規(guī)劃和盲目利用。應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建立嚴(yán)格的土地使用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，從當(dāng)?shù)夭煌N類土地資源分類，到相應(yīng)土地建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行流程，都做到標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。無論如何，都應(yīng)當(dāng)以保證人民生活品質(zhì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、重要人文資源安全為首要目標(biāo)，科學(xué)合理的制定土地利用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與使用規(guī)則。

3.2 構(gòu)建完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度

第一，要因地制宜地制定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦法，不能機(jī)械式的硬搬硬抄，要與該地區(qū)實(shí)際情況結(jié)合，即地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等，制定屬于自己的規(guī)劃實(shí)施細(xì)則。第二，要編訂切實(shí)有效的地方城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定。地方城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定的編訂，是規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度的重要舉措，可全面指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，且有助于編制、維護(hù)及更新指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃，從而更好地監(jiān)督管理工作，提升管理水平。第三，要確定以控規(guī)為核心的規(guī)劃行政法定依據(jù)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，要始終以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)行使相關(guān)部門的行政權(quán)力。各類強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范在規(guī)劃管理過程中將達(dá)到相應(yīng)的約束作用，在城鄉(xiāng)規(guī)劃文本批準(zhǔn)后，控規(guī)相比其他類型的文件，目標(biāo)更明確，更能對(duì)規(guī)劃內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)控，且可實(shí)施差異化控制，能夠明確規(guī)劃管理者的權(quán)力界限，保證控制力度。

3.3 技術(shù)規(guī)范的協(xié)調(diào)

以城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的原標(biāo)準(zhǔn)要求為基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)調(diào)、調(diào)整，進(jìn)一步明確兩者所運(yùn)用數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性。對(duì)兩者規(guī)劃的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、技術(shù)、編制手段進(jìn)行統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)基本數(shù)據(jù)與指標(biāo)的協(xié)調(diào)發(fā)展。協(xié)調(diào)內(nèi)容涵蓋以下幾個(gè)方面：一是城市規(guī)劃區(qū)面積。假如城市規(guī)劃區(qū)面積過大，則會(huì)加大城市規(guī)劃行政單位管理難度，進(jìn)一步激化土地管理與土地利用規(guī)劃的矛盾，因此，城市規(guī)劃面積的劃分需要從城市建設(shè)需求出發(fā);二是人均建設(shè)用地面積。從當(dāng)前城市建設(shè)發(fā)展角度人手，對(duì)用地條件合適的城鎮(zhèn)建設(shè)用地可以適當(dāng)放寬指標(biāo)，但要進(jìn)一步集中對(duì)城（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（村）建設(shè)用地的控制;三是用地分類指標(biāo)，進(jìn)一步明確土地利用總體規(guī)劃中村莊、城鎮(zhèn)用地建設(shè)，在滿足國(guó)家國(guó)土資源管理需求的基礎(chǔ)上合理調(diào)整用地分類指標(biāo)。緩解城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的矛盾，為兩者協(xié)調(diào)統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。

3.4 編制內(nèi)容的協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)規(guī)劃需要制定發(fā)展戰(zhàn)略來指導(dǎo)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，土地利用規(guī)劃也需要明確發(fā)展戰(zhàn)略來指導(dǎo)城市土地利用的方向，兩者的戰(zhàn)略基礎(chǔ)十分接近，因此在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略的過程中不僅要考慮到城市發(fā)展，還需要兼顧土地與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。結(jié)合城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)發(fā)展的需求來制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，不僅有助于城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，還能夠使得城市發(fā)展戰(zhàn)略更加貼近城市發(fā)展需求，滿足國(guó)土空間規(guī)劃編制的需求。

3.5 切實(shí)注重“多規(guī)合一”推進(jìn)工作的開展

所謂“多規(guī)合一”，主要是以現(xiàn)代信息技術(shù)為載體，致力于統(tǒng)一性完善性的空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，“多規(guī)合一”借助構(gòu)成一個(gè)“最大公約數(shù)”，所設(shè)計(jì)的空間規(guī)劃秩序，不僅匯聚了多方的共識(shí)，而且各方都需要共同遵守，進(jìn)而分別在發(fā)展方式、城市管理模式、行政體制等方面加強(qiáng)對(duì)其優(yōu)化和完善，提高改革的引領(lǐng)性和綜合性，最終為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的同時(shí)，也使得空間規(guī)劃統(tǒng)籌獲得了更好的保障。為確保“多規(guī)合一”工作的有效實(shí)施，一定要對(duì)區(qū)域空間規(guī)劃體系加以全方位細(xì)致的整理，根據(jù)區(qū)域的發(fā)展整體規(guī)劃和實(shí)際需求，結(jié)合土地利用的總體規(guī)劃和環(huán)境建設(shè)的總體規(guī)劃，將其分為四個(gè)板塊，針對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃之間的可能具有的矛盾和問題加以核準(zhǔn)以及鑒別，同時(shí)，還應(yīng)將各項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)一步加以深化和細(xì)化。四個(gè)板塊分別為：一是生態(tài)控制線;二是城市開發(fā)邊界;三是海域系統(tǒng);四是城市承載力。

4 結(jié)語

總而言之，城鄉(xiāng)規(guī)劃一定要重視全局，以綜合的眼光看待問題。城鄉(xiāng)建設(shè)和城市化離不開土地的利用，所以怎樣合理利用土地資源無疑是一個(gè)難題。土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者只有協(xié)調(diào)發(fā)展才能解決土地合理利用的問題。

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