淺析我國土壤污染防治管理體系

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，加劇著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，中國面臨的土壤污染問題變得越來越嚴(yán)峻。土壤污染面積不斷擴(kuò)大，而且這種擴(kuò)大沒有得到有效控制。與此同時(shí)，該類型的土壤污染源也是呈現(xiàn)多樣化和復(fù)雜化，這使得土壤污染更難以預(yù)防和控制。為了控制防治土壤污染，最重要的是將土壤污染防治的各個(gè)方面通過法律手段納入管理范圍，因此，預(yù)防和土壤污染的控制可以從立法的角度進(jìn)行管控。

關(guān)鍵詞：土壤污染;土壤污染防治法;管理體制

土壤安全與否關(guān)系到食品安全、居住安全和生態(tài)安全，而且關(guān)系到人民群眾的福祉。中國土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)要求我們必須采取措施，積極預(yù)防土壤污染。法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的強(qiáng)制手段，無論是預(yù)防和土壤污染的修復(fù)，還是提高公眾對(duì)土壤保護(hù)意識(shí)，都依賴于健全的法律制度。

一、土壤污染防治的特點(diǎn)和困境

在經(jīng)過土壤污染狀況的調(diào)查后，中國已經(jīng)掌握了土壤污染的現(xiàn)狀。在一定程度上，也為我國的土壤污染防治提供了預(yù)防和管控的基礎(chǔ)。調(diào)查還表明土壤污染的預(yù)防和控制的重要性，但預(yù)防和控制面臨相當(dāng)大的困難，如土壤污染本身與中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式密切相關(guān)，污染防治技術(shù)不成熟、資金不足等問題，這些難題將困擾著我們。

（一）土壤污染自身的特性導(dǎo)致土壤污染難以治理

土壤環(huán)境的多面性、分布不均和復(fù)雜性等特征，決定了土壤污染防治不同于空氣污染、水污染的防治。土壤污染的特點(diǎn)是隱蔽性高且滯后，區(qū)域性，不可逆轉(zhuǎn)性，治理困難和周期長。一旦土壤環(huán)境受到污染，特別是重金屬污染，就很難恢復(fù)。這些特征可以通過近年來發(fā)生的嚴(yán)重的土壤污染事件如“鎘大米”，“毒生姜”，“癌癥村”和“砷中毒”來證實(shí)，是中國防止土壤污染的困難之處。

（二）粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加劇土壤污染

從二十一世紀(jì)開始，我國就要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，注重環(huán)境保護(hù)，但從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)來看，仍有大部分地區(qū)屬于粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這造成這些地區(qū)注重經(jīng)濟(jì)利益而忽視環(huán)境利益，甚至不惜破壞耕地、林地。就近兩年處理的污染環(huán)境案件來看，絕大多數(shù)企業(yè)未獲得環(huán)保審批手續(xù)，未采取任何防護(hù)措施，不經(jīng)任何處理就直接排放廢水、污染物，最后導(dǎo)致污染土地。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式也是土壤污染防治的困境之一。

（三）缺乏髙科技支撐和資金支持

一切的發(fā)展都與技術(shù)支持和資金支持分不開。為了控制土壤污染，提高技術(shù)水平和大量的資金支持也是必要的。然而，由于土壤污染長期得不到重視，在中國資金和技術(shù)都十分有限，土壤污染防治科技支撐不足，技術(shù)研究薄弱。可用于土壤污染防治的實(shí)用技術(shù)和設(shè)備以及適合中國國情的管控方案和研究還有待開發(fā)。這也成為在預(yù)防和土壤污染防治的難點(diǎn)之一。

當(dāng)然，我們也必須看到，困境和機(jī)遇同時(shí)存在。土壤污染防治面臨如此多的困難，但同時(shí)也有一線生機(jī)。我們必須面對(duì)認(rèn)清現(xiàn)狀：對(duì)土壤污染的預(yù)防和控制，中國的科學(xué)研究是比較晚的;土壤污染的政策和法律的支持并不如空氣污染、水污染及其他污染的政策和法律支持力度大;中國作為發(fā)展中國家處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，不可能的把大部分的資金投資于土壤污染的預(yù)防和控制。我們也必須看到積極的一面，那就是，我國開展這項(xiàng)工作的決心，我們一直致力于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，并投入了人力和物力資源，以改善土壤環(huán)境。我們必須迎難而上，積極投入到土壤污染防治這項(xiàng)重任中。

二、《土壤污染防治法》解讀

土壤安全關(guān)系著老百姓的“米袋子”，因此《土壤污染防治法》的制定志在必行。我國的《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱“《土壤污染防治法》”）于2018年8月31日通過了第十三屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決，并于2019年1月1日正式施行。

《土壤污染控制法》的頒布填補(bǔ)了我國土壤防治立法的空白，完善了中國污染控制及相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系。這部法律明確了土壤污染防治的基本原則，基本制度的經(jīng)濟(jì)措施，監(jiān)督檢查和法律責(zé)任。它還在總結(jié)了中國的土壤污染立法經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國的當(dāng)前國情，更全面、更具建設(shè)性地提出和分析了這些問題。

（一）落實(shí)土壤污染防治的政府責(zé)任

《土壤污染防治法》第5條明確規(guī)定土壤污染防治的責(zé)任主體、土壤污染防治責(zé)任制和考核制度。各級(jí)地方人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)，縣級(jí)以上人民政府使都有土地土壤污染防治的責(zé)任主體。并明確了污染防治部門及其負(fù)責(zé)人的責(zé)任，還指出土壤污染防治以完成土壤污染防治目標(biāo)為考核評(píng)價(jià)。

與此同時(shí)，《土壤污染防治法》第7條規(guī)定明確了土壤污染防治的主管部門。包括各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門，農(nóng)業(yè)、國土資源，住房，城市和農(nóng)村等各級(jí)主管部門，要求土壤污染防治統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督管理。一個(gè)部門管理系統(tǒng)，在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施土壤污染預(yù)防和控制的監(jiān)督和管理，以避免出現(xiàn)管理、監(jiān)督的真空地帶。

（二）建立土壤污染責(zé)任人制度

《土壤污染防治法》堅(jiān)持“誰污染誰治理”的基本原則。通過具體化土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控措施、明確修復(fù)過程中相關(guān)主體的責(zé)任、加重污染者的責(zé)任，從而使土壤污染防治的主體更加明確：

《土壤污染控制法》第四條規(guī)定防止土壤污染是每一個(gè)組織和個(gè)人的義務(wù)。同時(shí)，由于土壤污染防止具有特殊性，所以《土壤污染控制法》在規(guī)定中特別強(qiáng)調(diào)，土地在土地使用權(quán)人進(jìn)行開發(fā)利用活動(dòng)期間有義務(wù)保護(hù)土壤，并規(guī)定土地使用權(quán)人應(yīng)采取有效的預(yù)防措施來防止或減少土壤污染。除此以外，《土壤污染控制法》第四十五條還規(guī)定了土壤污染的追責(zé)順序以及土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)義務(wù)的基本制度。追責(zé)順序即土壤污染責(zé)任人第一，其次是土地使用權(quán)人，最后是政府。

（三）建立土壤污染狀況普查和監(jiān)測(cè)制度

《土壤污染防治法》第十四條規(guī)定土壤污染普查的周期。即國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)與其他主管部門至少每十年進(jìn)行一次全國土壤污染普查。該條還規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況組織詳細(xì)的土壤污染調(diào)查，以彌補(bǔ)普查時(shí)間跨度不足的問題。

《土壤污染防治法》第十五條確立了土壤污染監(jiān)測(cè)制度。國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)制定土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)和規(guī)范，統(tǒng)一規(guī)劃國家土壤污染監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）的建設(shè)。

除此之外，《土壤污染防治法》還明確規(guī)定了應(yīng)監(jiān)測(cè)的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的具體情況。例如，建筑用地已被用于生產(chǎn)、使用、儲(chǔ)存、循環(huán)利用和重大環(huán)境污染事故以及有毒有害物質(zhì)的處置，其中固體廢物已用于傾倒和掩埋，有關(guān)部門正在開展土壤污染的重點(diǎn)監(jiān)測(cè)要求。

（四）建立土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度

《土壤污染防治法》加強(qiáng)了對(duì)土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度，以便從源頭上防止土壤污染的發(fā)生：

《土壤污染防治法》加強(qiáng)了企業(yè)、單位、個(gè)人源頭預(yù)防的義務(wù)，規(guī)定在生產(chǎn)，使用，儲(chǔ)存，運(yùn)輸，循環(huán)利用，處置和排放有毒有害物質(zhì)的過程中應(yīng)當(dāng)采取有效措施，并要防止有毒有害物質(zhì)的泄漏、流失、揚(yáng)散，以避免土壤污染。

此外，《土壤污染防治法》還加強(qiáng)了礦產(chǎn)資源的開發(fā)和管理，企業(yè)要集中處理污水處理、生活垃圾和固體廢物物，從源頭上防止土壤污染。

另一方面，《土壤污染防治法》明確要求在土壤中建立關(guān)鍵有毒有害物質(zhì)清單和土壤污染主要污染控制單位清單，并加強(qiáng)重點(diǎn)污染控制單位的責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)土壤有毒有害物質(zhì)清單等相關(guān)條件，確定并公布重點(diǎn)污染行業(yè)、產(chǎn)業(yè)在土壤污染中的名單和重點(diǎn)污染監(jiān)測(cè)單位清單，制定相應(yīng)的重點(diǎn)監(jiān)管管理辦法。主管環(huán)境部門要及時(shí)報(bào)告排放情況，建立檢查土壤污染隱患的制度，制定和實(shí)施自我監(jiān)測(cè)計(jì)劃，并要求土壤污染的關(guān)鍵監(jiān)督單位根據(jù)生態(tài)環(huán)境主管部門等要求匯報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、制定包括應(yīng)急措施在內(nèi)的土壤污染防治工作計(jì)劃，并向當(dāng)?shù)厝嗣裾畧?bào)告。

（五）建立土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度

《土壤污染控制法》還落實(shí)了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)控制制度，并根據(jù)土地的具體特點(diǎn)，針對(duì)土地、農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理和修復(fù)，提出了具體的規(guī)定和措施：

對(duì)于農(nóng)業(yè)用地，《土壤污染防治法》建立了分類管理制度，即根據(jù)土壤污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)業(yè)用地分為優(yōu)先保護(hù)，安全使用和嚴(yán)格控制三類。對(duì)于不同類型的農(nóng)用土地，可以分別制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施和對(duì)策。例如，對(duì)于被列入嚴(yán)格管控類別的農(nóng)業(yè)用地，政府要制定相關(guān)政策，以鼓勵(lì)采取調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕還林還草、退耕還濕、輪作休耕、輪牧休牧等風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

對(duì)于建設(shè)用地，《土壤污染防治法》建立了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管理和恢復(fù)體系，即省環(huán)保部門和自然資源等主管部門將風(fēng)險(xiǎn)管理和恢復(fù)土地納入建設(shè)用地污染風(fēng)險(xiǎn)管理和修復(fù)清單，并可根據(jù)等級(jí)進(jìn)行不斷更新。“建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)控制和恢復(fù)清單”所列出的土地不可以用做作住宅、公共管理和公共服務(wù)用地，用途上做了限制。

此外，《土壤污染防治法》還規(guī)定了土壤污染負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在土地污染風(fēng)險(xiǎn)管理和維修清單中采取的風(fēng)險(xiǎn)防治措施，以及修復(fù)工程的實(shí)施程序和污染防治要求。

三、我國土壤污染防治管理體系完善的建議

（一）土壤污染防治監(jiān)督管理體制

建立有效的土壤污染防治監(jiān)督管理體系，不僅符合廣大群眾的管理原則，而且吸收了實(shí)踐中解決存在問題的良好做法。應(yīng)當(dāng)明確的是，環(huán)境保護(hù)部門要帶頭進(jìn)行全面的土壤污染防治工作，協(xié)調(diào)資源分配，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和統(tǒng)一信息的布控。同時(shí)結(jié)合實(shí)踐中的良好做法，明確土地、農(nóng)業(yè)、房屋建設(shè)、林業(yè)等有關(guān)部門在防治土壤污染中的職責(zé)，以免因部門職責(zé)不明確和交叉造成的問題。

（二）土壤污染防治技術(shù)上的支持

保護(hù)技術(shù)規(guī)范對(duì)土壤污染防治工作很重要。例如土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)，調(diào)查和評(píng)價(jià)。這些技術(shù)規(guī)范是實(shí)施各種預(yù)防和控制土壤污染法律體系的基礎(chǔ)和保證。具體要解決：監(jiān)視、調(diào)查、評(píng)估和其他程序之間的關(guān)系;何時(shí)開始、開始的條件、由誰開始、誰將承擔(dān)主要責(zé)任;相關(guān)技術(shù)報(bào)告的提交;如何將相關(guān)技術(shù)信息（數(shù)據(jù)和評(píng)估）與國家土壤環(huán)境信息平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接等技術(shù)層面的問題。

（三）全面規(guī)范了預(yù)防，治療，修復(fù)和土壤環(huán)境保護(hù)

我們要放棄末端治理的思維方式，建立從土壤污染的預(yù)防、治療和恢復(fù)到土壤環(huán)境保護(hù)的全面監(jiān)管。在預(yù)防、治理和保護(hù)的關(guān)系中，嚴(yán)格按照"預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先"的要求?？偟膩碚f，必須確定三項(xiàng)主要任務(wù)，即保護(hù)未受污染的、控制污染的風(fēng)險(xiǎn)以及整治和恢復(fù)已被污染的。未污染保護(hù)，首先強(qiáng)調(diào)對(duì)未利用土地的保護(hù);其次強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)用地新污染的控制，這主要是通過改善環(huán)境影響評(píng)估來實(shí)現(xiàn)的;最后，要強(qiáng)調(diào)的是加強(qiáng)對(duì)空間布局的管理，從源頭上減少污染對(duì)人們生活的影響。污染監(jiān)管的主要焦點(diǎn)是工業(yè)和礦業(yè)污染，包括礦產(chǎn)資源開發(fā)，重金屬工業(yè)和工業(yè)廢物處理和處置;農(nóng)業(yè)部門的化肥、農(nóng)藥、牲畜和家禽造成的土壤污染，以及生活區(qū)內(nèi)的垃圾和污泥也是一個(gè)重要的監(jiān)管領(lǐng)域。整治則是要求各地要重點(diǎn)關(guān)注影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的土壤污染問題，制定土壤污染控制和恢復(fù)計(jì)劃，進(jìn)行有序管理和恢復(fù)，加強(qiáng)整治監(jiān)督和修復(fù)工程的建設(shè)。

四、結(jié)語

綜上所述，我國土壤污染防治應(yīng)該堅(jiān)持人民政府領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門落實(shí)統(tǒng)一監(jiān)管，建立各級(jí)相關(guān)行政主管能夠各司其職的行政管理體制——以政府集中領(lǐng)導(dǎo)，自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)行政單位對(duì)下屬行政管理機(jī)關(guān)土壤污染防治的權(quán)限進(jìn)行分工，各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政部門則協(xié)調(diào)其他行政管理機(jī)關(guān)，落實(shí)土壤污染防治實(shí)施的監(jiān)督和管控。各部門各司其職，明確分工。

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作者簡介：趙靜媛（1994- ），女，白族，云南大理人，云南民族大學(xué)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。