加強(qiáng)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的思考

寇從清

摘 要：社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行的發(fā)展方向，但社區(qū)矯正中存在落實(shí)社區(qū)矯正法律法規(guī)不到位的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行的效果。我國社區(qū)矯正法即將實(shí)施，為規(guī)范開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作提供法律依據(jù)。目前，在社區(qū)矯正檢察監(jiān)督中，存在思想認(rèn)識不統(tǒng)一、監(jiān)督工作滯后、監(jiān)督力度缺乏等問題，可通過健全法律法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提升監(jiān)督能力，暢通信息渠道，加強(qiáng)同步監(jiān)督等途徑完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)督，確保社區(qū)矯正法得到全面貫徹落實(shí)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)矯正 刑罰執(zhí)行 檢察監(jiān)督 社區(qū)矯正法

社區(qū)矯正是改造罪犯、執(zhí)行刑罰的一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，有利于預(yù)防和減少重新犯罪，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，是刑罰執(zhí)行改革的發(fā)展方向。隨著社區(qū)矯正工作的快速發(fā)展和社區(qū)矯正人員的大幅增加，檢察機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化對社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督。2019年12月全國人大常委會通過了《社區(qū)矯正法》，并于2020年7月1日正式實(shí)施，為加強(qiáng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

一、加強(qiáng)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的緊迫性

社區(qū)矯正是指將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體、民間組織和社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或者決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，促進(jìn)其順利回歸社會的一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式。[1]

社區(qū)矯正是一個(gè)外來語。20世紀(jì)50年代，新社會防衛(wèi)學(xué)派提出對罪犯實(shí)行人道和再社會化，使社區(qū)矯正的思想由孕育走向成熟，并逐步通過立法轉(zhuǎn)化為各國的刑罰執(zhí)行實(shí)踐。[2]我國于2003年7月在北京等6個(gè)省（市）開展了社區(qū)矯正工作試點(diǎn)，2005年又將河北省等12個(gè)省（市）列為第二批社區(qū)矯正試點(diǎn)地區(qū)，2009年在全國試行社區(qū)矯正工作，2014年在全國全面推進(jìn)社區(qū)矯正工作。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2012年出臺了《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），于2016年出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》（以下簡稱《意見》），為規(guī)范社區(qū)矯正工作提供了方向和遵循。2013年黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“健全社區(qū)矯正制度”。2019年12月第十三屆全國人大常委會第十五次會議通過了《社區(qū)矯正法》，并于2020年7月1日實(shí)施，標(biāo)志著我國社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行活動走上法治化的發(fā)展軌道。

社區(qū)矯正在改造輕緩刑罪犯、減少重新犯罪、降低執(zhí)行成本、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，但社區(qū)矯正工作量大，參與單位多，監(jiān)督管理點(diǎn)多面廣，特別是當(dāng)前負(fù)責(zé)社區(qū)矯正監(jiān)督管理人員少，同時(shí)還承擔(dān)著大量社會治安維穩(wěn)工作任務(wù)，一名司法人員負(fù)責(zé)一個(gè)司法所的現(xiàn)象大量存在，采取雇員制工作人員協(xié)助參與監(jiān)督管理已成為常態(tài)。村（居）委會承擔(dān)著開展社區(qū)服務(wù)、上報(bào)信息等社區(qū)矯正任務(wù)。監(jiān)督管理定位設(shè)備科技含量不高，宣傳力度不夠，部分群眾對社區(qū)矯正制度不理解等，導(dǎo)致在落實(shí)《實(shí)施辦法》中存在脫管、漏管、虛管等問題，社區(qū)矯正人員重新犯罪時(shí)有發(fā)生，背離了推行社區(qū)矯正的初衷。

2019年9月，根據(jù)湖北省人民檢察院授權(quán)，武漢鐵路運(yùn)輸檢察分院在對某市某區(qū)司法局社區(qū)矯正跨區(qū)域巡回檢察中，發(fā)現(xiàn)存在較多問題，包括填寫社區(qū)矯正人員執(zhí)行檔案不規(guī)范;教育學(xué)習(xí)、社區(qū)服務(wù)兩個(gè)不少于8小時(shí)規(guī)定落實(shí)不到位;對社區(qū)矯正人員重新犯罪的苗頭處理不當(dāng)導(dǎo)致社矯人員重新犯罪;不能嚴(yán)格執(zhí)行外出請假審批規(guī)定，超范圍批準(zhǔn)外出請假申請;對矯正期限在6個(gè)月以下的社區(qū)矯正人員沒有辦理定位手機(jī)卡等，嚴(yán)重影響了刑罰執(zhí)行的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。因此，加強(qiáng)對社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

二、當(dāng)前社區(qū)矯正檢察監(jiān)督存在的問題

社區(qū)矯正是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，在我國雖然起步較晚，但是發(fā)展迅猛。目前檢察機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作還處于滯后狀態(tài)，存在檢察監(jiān)督規(guī)定不健全、機(jī)構(gòu)人員配置不到位、監(jiān)督方式方法不豐富等問題，導(dǎo)致對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督力度不大，監(jiān)督質(zhì)量不高，監(jiān)督剛性不足。

（一）對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督重視不夠

加強(qiáng)對社區(qū)矯正活動的檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一個(gè)重要方面。當(dāng)前，刑事執(zhí)行監(jiān)督的領(lǐng)域非常廣泛，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督是新增的刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)。人民檢察院組織法第20條第7項(xiàng)明確規(guī)定“對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實(shí)行法律監(jiān)督”，卻沒有將司法機(jī)關(guān)社區(qū)矯正執(zhí)行活動列入檢察監(jiān)督的范圍，容易引起誤讀誤解?！秾?shí)施辦法》規(guī)定的檢察監(jiān)督內(nèi)容過于抽象，而且各地在開展社區(qū)矯正中出臺了大量地方管理規(guī)定，如《湖北省社區(qū)服刑重點(diǎn)人員管理工作規(guī)定》等，這使檢察機(jī)關(guān)在開展檢察監(jiān)督時(shí)大量依賴地方性規(guī)定，導(dǎo)致社區(qū)矯正檢察監(jiān)督不規(guī)范、不統(tǒng)一。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)重視對監(jiān)獄、看守所等監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督，沒有把社區(qū)矯正的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動檢察監(jiān)督放在一個(gè)重要的位置，在人力、物力上配備投入不足，影響了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的發(fā)展。

（二）社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作滯后

社區(qū)矯正涉及接收、交付、違規(guī)處置等矯正活動，矯正活動節(jié)點(diǎn)多，而檢察機(jī)關(guān)與負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的司法行政機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的聯(lián)系溝通機(jī)制，信息交流渠道不暢，無法在第一時(shí)間獲取社區(qū)矯正的相關(guān)信息，無從對社區(qū)矯正各個(gè)審批、決定環(huán)節(jié)進(jìn)行同步監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正違法違規(guī)線索難，難以及時(shí)啟動程序開展檢察監(jiān)督，不能有效預(yù)防在司法文書送達(dá)、定位管理、社區(qū)服務(wù)等執(zhí)行活動中存在的脫管、漏管、虛管等問題。往往在違法違規(guī)行為發(fā)生以后，檢察機(jī)關(guān)才跟進(jìn)監(jiān)督，使得監(jiān)督常常都是亡羊補(bǔ)牢，檢察監(jiān)督工作始終處于滯后的狀態(tài)。

（三）社區(qū)矯正檢察監(jiān)督力度缺乏

受到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員配置的影響，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督容易機(jī)械化、“走過場”。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)更多地將刑事執(zhí)行監(jiān)督定位為“辦事”而非“辦案”，缺乏必要的程序啟動、流轉(zhuǎn)、終結(jié)的相應(yīng)法律依據(jù)，監(jiān)督工作的開展存在較大的隨意性。[3]例如，檢察機(jī)關(guān)對社區(qū)矯正開展檢察監(jiān)督主要采取查閱執(zhí)行檔案和相關(guān)臺賬資料、核查社區(qū)矯正人員定位活動軌跡等方式進(jìn)行，從中發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督線索，但缺乏必要的調(diào)查核實(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正存在監(jiān)督管理問題，就認(rèn)為完成了檢察監(jiān)督任務(wù)事項(xiàng)，沒有深入調(diào)查可能隱藏在背后的職務(wù)犯罪案件問題，使社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作淺嘗輒止、流于形式，缺乏監(jiān)督力度。

（四）對社區(qū)矯正違法責(zé)任認(rèn)定、查處困難

社區(qū)矯正涉及司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、人民法院等多個(gè)機(jī)關(guān)，同時(shí)村（居）民委員會等部門和人員也參與協(xié)助社區(qū)矯正活動。有時(shí)法院在沒有收到司法行政機(jī)關(guān)社會危害性調(diào)查評估前就判處被告人緩刑、管制，作出社區(qū)矯正決定;法院與司法行政機(jī)關(guān)之間的文書送達(dá)往往是郵寄送達(dá)，社區(qū)矯正人員自行到司法行政機(jī)關(guān)報(bào)到，期間存在郵寄不及時(shí)、社區(qū)矯正人員遲報(bào)到甚至不報(bào)到等問題，司法機(jī)關(guān)又無權(quán)延長社區(qū)矯正時(shí)限，導(dǎo)致漏管問題時(shí)有發(fā)生;村（居）委員會在參與組織社區(qū)矯正人員開展社區(qū)服務(wù)中存在虛假報(bào)告社區(qū)服務(wù)內(nèi)容和時(shí)間等問題。對上述問題，缺乏相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定，這些都給查處社區(qū)矯正違法犯罪帶來一定困難。

三、加強(qiáng)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的途徑

社區(qū)矯正代表了刑罰輕緩化和行刑社會化的要求，是刑罰執(zhí)行的發(fā)展趨勢，但決不能成為罪犯逃避刑罰的天堂，其刑罰懲罰性不容忽視。為維護(hù)我國法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格落實(shí)社區(qū)矯正法等法律法規(guī)，進(jìn)一步加大對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的力度，全面推進(jìn)社區(qū)矯正規(guī)范化建設(shè)。

（一）健全法律法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任

健全的法律法規(guī)是開展檢察監(jiān)督的依據(jù)。目前社區(qū)矯正法即將實(shí)施，建議將社區(qū)矯正檢察監(jiān)督寫入人民檢察院組織法第20條第7項(xiàng)中，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的責(zé)任意識。要及時(shí)調(diào)整刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作思路，將社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作放在刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的重要位置，加大人力、物力投入，提升監(jiān)督質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作健康發(fā)展。加強(qiáng)調(diào)研工作力度，研究制定社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作規(guī)范，明確社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作內(nèi)容、工作方法、監(jiān)督糾正程序，增強(qiáng)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的操作性，提升檢察監(jiān)督的統(tǒng)一性、規(guī)范性，以適應(yīng)社區(qū)矯正法的要求。

（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提升監(jiān)督能力

加大對刑法、社區(qū)矯正法等法律法規(guī)和檢察業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，全面掌握社區(qū)矯正法的內(nèi)容要求，準(zhǔn)確把握社區(qū)矯正活動的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)對社區(qū)矯正各個(gè)環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督，積極探索跨行政區(qū)劃巡回檢察監(jiān)督，增加檢察監(jiān)督質(zhì)效。在具體方式上，通過聽、查、談等方法全面了解社區(qū)矯正活動，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，開展有針對性的檢察監(jiān)督。檢察干警要在“聽”司法局、司法所關(guān)于開展社區(qū)矯正工作匯報(bào)中，全面了解社區(qū)矯正工作開展、社區(qū)矯正人員數(shù)量及分布等情況。要在“查”社區(qū)矯正人員執(zhí)行檔案資料臺賬、定位管理系統(tǒng)中，看司法局、司法所是否落實(shí)社區(qū)矯正法、《實(shí)施辦法》，是否落實(shí)社區(qū)矯正人員每月參加教育學(xué)習(xí)時(shí)間不少于8小時(shí)的規(guī)定，是否存在脫管、漏管、虛管等問題，是否存在社區(qū)矯正人員重新犯罪的問題，是否符合請假外出的條件，請假手續(xù)是否齊全，是否存在暫予監(jiān)外執(zhí)行條件消失后沒有及時(shí)建議收監(jiān)等，從中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。要在與社區(qū)矯正監(jiān)督管理人員、社區(qū)矯正人員的“談”話中，對社區(qū)矯正人員執(zhí)行檔案登記臺賬數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，對發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索進(jìn)行調(diào)查，全面收集固定相關(guān)監(jiān)督證據(jù)，把檢察監(jiān)督工作做實(shí)做細(xì)做強(qiáng)。

（三）暢通信息渠道，加強(qiáng)同步監(jiān)督

2016年9月“兩高兩部”《意見》明確提出要利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加強(qiáng)法、檢、公、司之間針對社區(qū)矯正工作的信息交換與信息共享。檢察機(jī)關(guān)要以落實(shí)《意見》為契機(jī)，積極構(gòu)建與法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正方面的信息渠道，及時(shí)了解社區(qū)矯正各個(gè)環(huán)節(jié)的信息，定期通報(bào)情況、核對數(shù)據(jù)，開展動態(tài)監(jiān)督、同步監(jiān)督，在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)隱藏在背后的職務(wù)犯罪案件線索。積極參與司法行政機(jī)關(guān)開展的社區(qū)矯正專項(xiàng)檢查工作，定期或不定期深入司法局、司法所開展專項(xiàng)檢察監(jiān)督，做到在參與中監(jiān)督、在監(jiān)督中參與，增強(qiáng)監(jiān)督工作的時(shí)效性，同時(shí)要防止“重配合、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象。

（四）加大查處力度，維護(hù)法律權(quán)威

對在社區(qū)矯正管理中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，及時(shí)發(fā)出檢察建議書或者糾正違法通知書，指出存在的問題及危害性，督促落實(shí)整改，促進(jìn)規(guī)范社區(qū)矯正活動。對少數(shù)社區(qū)矯正人員故意推遲報(bào)到，逃避社區(qū)矯正活動造成的“漏管”問題，情節(jié)嚴(yán)重的，及時(shí)建議法院撤銷緩刑，執(zhí)行原判刑罰，增強(qiáng)刑罰執(zhí)行的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，提高社區(qū)矯正人員遵守監(jiān)督管理規(guī)定的自覺性。加大查處社區(qū)矯正中漏管、脫管、虛管、罪犯假釋、監(jiān)外執(zhí)行等問題背后隱藏的職務(wù)犯罪的力度，認(rèn)真查找監(jiān)督管理漏洞，及時(shí)發(fā)出檢察建議書，協(xié)助做好問題整改。嚴(yán)格執(zhí)行社區(qū)矯正法律法規(guī)，維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施和權(quán)威，推進(jìn)中國特色社會主義社區(qū)矯正制度建設(shè)。

注釋：

[1]參見2009年9月2日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》。

[2]參見王德利：《淺談我國社區(qū)矯正及存在的問題》，《法制與社會》2011年第8期。

[3]參見徐然：《刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督：法理、現(xiàn)狀與路徑》，《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。