中曾根康弘：“官邸主導(dǎo)”改革始末

胥振鐸

“中曾根？是那個(gè)看著老老實(shí)實(shí)的首相么？”

筆者家父曾在1984年跟隨領(lǐng)導(dǎo)訪問日本，受到時(shí)任日本首相中曾根康弘的接見。2019年11月28日中曾根康弘去世的消息傳來，筆者回家詢問，得到“老老實(shí)實(shí)”與“面善”這兩個(gè)有趣評(píng)價(jià)。

中曾根長了一張大方臉，面部肌肉飽滿，有一種“天庭飽滿，地閣方圓”之感，給人堅(jiān)毅與耿直的印象。這位政治家雖然因?yàn)槌u擺于不同政治派系之間而獲得“風(fēng)向雞”的綽號(hào)，但其內(nèi)心的堅(jiān)毅與耿直卻讓他成為扭轉(zhuǎn)日本“官僚治國”的關(guān)鍵人物。

政治“主腦”

中曾根康弘青年時(shí)代的軍人經(jīng)歷常常為人提及：1942年應(yīng)召成為日本海軍主計(jì)中尉，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)與物資調(diào)配工作。但實(shí)際上，對(duì)中曾根后半生政治觀影響最大的，卻是參軍之前的內(nèi)務(wù)省工作經(jīng)歷。內(nèi)務(wù)省是日本二戰(zhàn)前規(guī)模最大的官僚機(jī)構(gòu)，事務(wù)范圍從國內(nèi)治安、宗教事務(wù)到地方政務(wù)、國家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策、政商合作幾乎無所不包。事實(shí)上，二戰(zhàn)后，中曾根從軍隊(duì)退役，仍回到內(nèi)務(wù)省擔(dān)任警察工作，這讓他迅速了解日本治國理政的大小事情，為日后成為政治家打下基礎(chǔ)。

在內(nèi)務(wù)省任職期間，中曾根在1940年12月趕上一次重要的經(jīng)濟(jì)體制改革，即要求日本企業(yè)實(shí)行“資本權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離”：企業(yè)仍保有企業(yè)產(chǎn)權(quán)，但生產(chǎn)權(quán)與調(diào)配權(quán)均歸中央政府統(tǒng)轄。亦即全盤放棄自由市場經(jīng)濟(jì)，改由日本政府官僚計(jì)算規(guī)劃各主要產(chǎn)品的生產(chǎn)量，讓企業(yè)成為國家的一個(gè)個(gè)工廠，為侵略戰(zhàn)爭提供產(chǎn)業(yè)支撐。然而，由于日本官僚體制普遍存在冗余、低效以及推諉責(zé)任等痼疾，這種“統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)”（即“管制經(jīng)濟(jì)”）不但沒有發(fā)揮集中統(tǒng)一指揮的優(yōu)勢，反而讓官僚系統(tǒng)好大喜功，促使日本走向?qū)γ篱_戰(zhàn)之路。

二戰(zhàn)后，美國默許日本繼續(xù)維持經(jīng)濟(jì)上的“1940體制”。日本號(hào)稱消滅政府對(duì)于企業(yè)的“統(tǒng)制”，但力求讓政府承擔(dān)更多社會(huì)與公益性職能的聲音不斷涌現(xiàn)，日本不但建立大量具有公益性的國營企業(yè)，還通過“行政指導(dǎo)”“業(yè)務(wù)指南”等名義繼續(xù)深化對(duì)私營企業(yè)的“統(tǒng)制”，只有獲得日本政府“指導(dǎo)”的行業(yè)與相關(guān)企業(yè)才能獲得投資與發(fā)展。

不愿再維持“官僚治國”的中曾根康弘決心辭職，并在新的日本憲法之下參與第一次眾議院選舉，轉(zhuǎn)型成為政治家。

到20世紀(jì)80年代，以歐美為首的國家開始反思二戰(zhàn)后產(chǎn)業(yè)國有化帶來的官僚作風(fēng)與冗員問題：英國首相撒切爾夫人從1979年開始推動(dòng)石油、電信、航空航天、鋼鐵等大型國企的私有化改革;美國總統(tǒng)里根力求減少稅收與政府公共開支，促進(jìn)民間企業(yè)發(fā)展。中曾根迅速抓住機(jī)遇，于1980年出任鈴木善幸內(nèi)閣的行政管理廳長官，主管政府機(jī)構(gòu)與國企的評(píng)審與改革工作，并在次年3月啟動(dòng)臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)，準(zhǔn)備對(duì)日本的政經(jīng)體制開啟大刀闊斧的改革。

為了不讓行政調(diào)查會(huì)落入官僚手中，中曾根極力限制中央省廳的高級(jí)官僚參與，而是仿照美國總統(tǒng)身邊聚集的“主腦”（Braintrust），從民間企業(yè)選取有經(jīng)驗(yàn)的實(shí)業(yè)家為首相本人直接提供咨詢建議，以對(duì)抗陳舊而因循的官僚團(tuán)體。當(dāng)時(shí)臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)的會(huì)長，是擔(dān)任過石川島播磨重工集團(tuán)與東芝集團(tuán)社長的土光敏夫。1983年3月臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)閉幕后，已擔(dān)任首相的中曾根康弘繼續(xù)邀請(qǐng)土光敏夫擔(dān)任自己的私人咨詢機(jī)構(gòu)“臨時(shí)行政改革推進(jìn)審議會(huì)”會(huì)長一職，這也是他對(duì)抗“官僚主導(dǎo)”型政治、開啟“（首相）官邸主導(dǎo)”型政治的重要一步。

根據(jù)行政調(diào)查會(huì)的報(bào)告，日本國有鐵道（鐵路）、日本電信電話公社（電信）、日本專賣公社（煙草專賣等）等三家國營公益性企業(yè)（公社）在1985年至1987年之間開啟民營化改革。其中日本國鐵的改革過程最為動(dòng)蕩，由于從業(yè)人員眾多（1982年為42萬人），公益性最強(qiáng)，日本國鐵高層官僚出現(xiàn)希望維持現(xiàn)有體制不變、或是只接受小幅微調(diào)的“國體護(hù)持派”，嚴(yán)重阻礙改革進(jìn)程。對(duì)此，中曾根展現(xiàn)出曾為軍人的果決一面，在1985年一口氣撤銷包括時(shí)任國鐵總裁仁杉巖在內(nèi)的五名高層人物，強(qiáng)行讓國鐵“分割民營化”法案在國會(huì)通過。1987年4月1日，日本國鐵拆分為7家以“JR”（“日本鐵路”縮寫）開頭的新型企業(yè)，掙脫官僚束縛的日本鐵路行業(yè)蓬勃發(fā)展，服務(wù)質(zhì)量與財(cái)務(wù)效益均獲得提升，成為世界鐵路行業(yè)發(fā)展的典范。

除去動(dòng)用國內(nèi)力量外，中曾根康弘也致力于通過外部壓力倒逼日本“官僚治國”現(xiàn)象的改良。只是在某種程度上，這種出于良好意愿的舉措，卻為日本開啟了至今仍在延續(xù)的“失去的三十年”。

市場開發(fā)

從1955年以來，日本與美國之間就圍繞消費(fèi)品貿(mào)易頻繁產(chǎn)生摩擦，從最初的紡織品到1970年代的鋼鐵、彩電，再到1980年代的小轎車，日美雙方政府的拉鋸戰(zhàn)一直反復(fù)持續(xù)。官僚主導(dǎo)”形態(tài)下，日本面對(duì)貿(mào)易摩擦一般采取“自主規(guī)制”方式，即以“行業(yè)指導(dǎo)”為名，通過各行業(yè)協(xié)會(huì)以半強(qiáng)制手段限制出口企業(yè)的出口產(chǎn)品規(guī)模。

美國最初洋洋得意，但20年后，他們發(fā)現(xiàn)無論日本怎么“自主規(guī)制”，美國不但沒能扭轉(zhuǎn)自1965年以后的對(duì)日貿(mào)易赤字，赤字額度反而越長越高。這引起了美國政經(jīng)界對(duì)自身政策的反思，他們開始認(rèn)為，日本官僚有形無形地封閉國內(nèi)市場才是美國持續(xù)貿(mào)易逆差的原因所在。正因?yàn)槿毡臼袌鱿鄬?duì)封閉，所以大藏?。ㄖ鞴茇?cái)政與金融業(yè)務(wù)）才能順利調(diào)節(jié)日元匯率，而通商產(chǎn)業(yè)?。ㄖ鞴苓M(jìn)出口與產(chǎn)業(yè)政策制定）才能自主決定對(duì)哪些產(chǎn)業(yè)展開投資，擴(kuò)大日本在各個(gè)行業(yè)的自主生產(chǎn)能力。

里根政府上臺(tái)后，美國對(duì)日本的政策開始調(diào)整：不再消極限制日本出口美國產(chǎn)品，但同時(shí)也不能允許日本繼續(xù)關(guān)閉市場大門，而是要將日本國內(nèi)的消費(fèi)市場“自由化”，允許美國企業(yè)在日本市場與日企平等競爭。只要成功，即便部分美國企業(yè)在消費(fèi)品貿(mào)易環(huán)節(jié)吃了虧，其他美國高科技企業(yè)也能想方法補(bǔ)回來。

里根的這番設(shè)想，自然與致力于瓦解“官僚主導(dǎo)”的中曾根康弘不謀而合。1983年5月，中曾根康弘作為首相前往美國參與G7弗吉尼亞峰會(huì)，合影時(shí)被安排在里根左手邊。當(dāng)年11月，他更是在位于東京奧多摩湖的山莊中招待里根夫婦，用流利英語演說日本文化。里根與中曾根互稱“羅恩”（Ron）和“阿康”（Yasu），一時(shí)傳為佳話。這種舉動(dòng)凸顯出中曾根不希望只通過官僚系統(tǒng)與美國接觸，更希望與美國總統(tǒng)本人建立良好關(guān)系，倒逼官僚體制與自己同調(diào)。

經(jīng)過大量私下溝通，1985年1月開始，里根與中曾根共同宣布以“美日雙方互相全面開放市場”為目標(biāo)，正式開啟“MOSS協(xié)議”談判（市場導(dǎo)向型區(qū)域選擇性協(xié)議，Market-Oriented，Sector-Selectivetalks）。經(jīng)過半個(gè)多月的磋商，日本同意不再“自主規(guī)制”。3月1日，里根特地發(fā)表講話，表明希望日本盡快放棄所有“自主規(guī)制”政策，以作為進(jìn)一步談判的基礎(chǔ)。在4月的一篇日記中，里根更是認(rèn)為“友人康弘”是幫助美國擴(kuò)大對(duì)日貿(mào)易利益的重要人物。

然而，日本官僚系統(tǒng)卻給了自家首相以及美國總統(tǒng)一個(gè)“非暴力不合作”的態(tài)度：當(dāng)年3月28日，日本通商產(chǎn)業(yè)省宣布延長1984年對(duì)于日本出口美國汽車的“自主規(guī)制”政策。此舉讓美國氣惱不已，美國參議院在第二天就以92∶0全票通過對(duì)日實(shí)行報(bào)復(fù)性制裁。作為制裁的延續(xù)，到1987年4月，美國還對(duì)日本的電腦、彩電、電動(dòng)工具等產(chǎn)品施加100%懲罰性關(guān)稅。

突如其來的制裁讓日本企業(yè)與日本官僚體系叫苦不迭，而中曾根的“官邸主導(dǎo)”型政治卻給日本出口行業(yè)扔下了一顆“炸彈”：在日本藏相（財(cái)相）竹下登的推動(dòng)下，1985年9月，美國、日本等五國簽訂“廣場協(xié)議”，促使日元兌美元漲價(jià)翻倍（1988年初），讓日元與日本資本國際化更進(jìn)一步。國際短期資本快速進(jìn)出日本，讓大藏省逐步失去對(duì)于國內(nèi)資本的預(yù)估與掌控能力，削弱日本“官僚治國”的基礎(chǔ)。

為了更加擊中日本官僚的痛點(diǎn)，中曾根隨即成立另一個(gè)私人咨詢機(jī)構(gòu)“應(yīng)對(duì)國際協(xié)調(diào)之經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整研究會(huì)”，并要求原日本銀行（央行）總裁前川春雄擔(dān)任會(huì)長。該研究會(huì)在1986年4月提出一份關(guān)于日本未來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展的報(bào)告（前川報(bào)告），明確提出“轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大內(nèi)需”的政策，將日本從出口為主的生產(chǎn)型國家，逐步轉(zhuǎn)向以投資與進(jìn)口為主的消費(fèi)型國家。文中甚至直接提到“相關(guān)國家的協(xié)調(diào)與介入能使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更加有效”，不點(diǎn)名地把美國看作日本經(jīng)濟(jì)體制改革的“良藥”。

就在報(bào)告創(chuàng)作過程中，1986年1月，日本與美國在電信、醫(yī)療器械等四個(gè)方面完成MOSS協(xié)議談判，初步確立對(duì)外開放國內(nèi)市場的基礎(chǔ);到9月，兩國圍繞半導(dǎo)體產(chǎn)品問題達(dá)成協(xié)定，日本決定擴(kuò)大外國（主要是美國）半導(dǎo)體企業(yè)進(jìn)入日本市場的機(jī)會(huì)。在1987年10月中曾根辭去首相職位以前，他已基本完成日美之間的貿(mào)易談判。由于國外企業(yè)大量投資日本，這讓只能調(diào)動(dòng)國內(nèi)企業(yè)的通商產(chǎn)業(yè)省再也不能充分預(yù)估未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，資本的自由流動(dòng)更讓日本的產(chǎn)業(yè)政策不再具備強(qiáng)制性，日本從國際金融產(chǎn)業(yè)眼中的“孤島”變成“香餑餑”。

即便中曾根與里根雙雙退出政壇之后，兩人的繼任者仍延續(xù)雙方創(chuàng)立的原則。1990年6月，兩國共同出臺(tái)《日美構(gòu)造協(xié)議》報(bào)告，旨在明確兩國貿(mào)易的結(jié)構(gòu)性問題并提出解決方案。報(bào)告指出，日本應(yīng)廢除不利于外國資本進(jìn)入的各項(xiàng)法律，政府投資則應(yīng)從出口產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為公共事業(yè)，通過擴(kuò)建新機(jī)場、高速公路乃至人工島來進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需，向全球開放日本市場。

不僅如此，從1994年開始，兩國每年都會(huì)秘密簽署《日本與美國間關(guān)于減少規(guī)制的對(duì)話要求書》，美國相繼要求日本強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，在日本傳統(tǒng)的大陸法系上引入美式陪審員制度，將日本郵政公社改組為民營企業(yè)等。應(yīng)該說，日本在1990年代以來的諸多改革均可以從中曾根時(shí)代與美國建立的密切聯(lián)系中找到源頭。

后續(xù)效應(yīng)

雖然中曾根在任時(shí)期強(qiáng)調(diào)日本“融入國際社會(huì)”的重要性，進(jìn)一步打開日本市場大門，讓日本人的1980年代空前繁榮，但新生而不夠穩(wěn)健的“官邸主導(dǎo)”型政治卻讓日本遭遇更大難關(guān)。

“官邸主導(dǎo)”型政治的核心，是首相要增加私人政治團(tuán)隊(duì)的構(gòu)建與交流，但這就讓政治變得愈發(fā)不透明。到了1989年，中曾根與當(dāng)時(shí)已經(jīng)就任首相的竹下登雙雙涉嫌腐敗丑聞，竹下登被迫辭職，中曾根也一度被迫退出自民黨以避嫌。竹下登之后，日本又經(jīng)歷多個(gè)短命內(nèi)閣，自民黨甚至在1993年結(jié)束連續(xù)35年的執(zhí)政生涯，直到1996年橋本龍?zhí)山尤蝺?nèi)閣才重新挽回頹勢。

也因?yàn)樗饺藞F(tuán)隊(duì)缺乏與官僚系統(tǒng)的合作經(jīng)驗(yàn)，這一階段日本政府金融政策顯得十分突兀。1989年至1991年間，日本反復(fù)出臺(tái)金融與土地政策，用以抑制泡沫經(jīng)濟(jì)帶來的土地市值虛高，但“虎狼之藥”卻挫傷市場信心，導(dǎo)致日本土地價(jià)格與股價(jià)從1991年開始大幅暴跌。日本政治家與官僚均缺乏相關(guān)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，最終讓“泡沫經(jīng)濟(jì)”的破裂成為整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)崩盤的開始。

不過，凡事皆有利弊，即便中曾根身上存在諸多問題，也不妨礙其黨派與精神的繼承者安倍晉三對(duì)他加以盛贊：“（中曾根）在維護(hù)世界和平、經(jīng)濟(jì)秩序方面發(fā)揮重要作用?！?/p>

（作者系日本史學(xué)者）