廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作的思考

劉小嬌

（廣西民族大學(xué)，南寧 530023）

2020年2月26 ，正當(dāng)新型冠狀病毒肺炎的緊急防控關(guān)鍵時期，廣西河池市羅城仫佬族自治縣龍岸鎮(zhèn)群眾在收割甘蔗過程中因土地糾紛引發(fā)沖突事件造成3人死亡、5人受傷的悲劇，廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛值得思考。

1 廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的現(xiàn)狀

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁是廣西農(nóng)村經(jīng)營工作的主要內(nèi)容，有利于保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定、依法保障農(nóng)民土地承包權(quán)益。廣西從2006年作為農(nóng)業(yè)部開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁試點工作，特別是2010年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》頒布實施以后，廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)快速發(fā)展，多年來廣西全區(qū)未發(fā)生因土地確權(quán)與承包經(jīng)營糾紛引起的重大群體性事件和集體上訪事件。

按照《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于做好整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范工作的通知》精神和要求，廣西今年開展了承包地風(fēng)險防范專項集中排查。全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是整村整組流轉(zhuǎn)矛盾糾紛或權(quán)屬爭議比徹不高經(jīng)排查，整村（組）流轉(zhuǎn)存在矛盾糾紛或權(quán)屬爭議有64件，占全區(qū)村（組）總數(shù)的0.02%、整村（組）流轉(zhuǎn)總數(shù)的7.3%。各地對此大多能及時調(diào)處化解，總體風(fēng)險可控。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)分析如下：

2016-2019年廣西全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁處理及仲裁機構(gòu)情況表

廣西全區(qū)發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛數(shù)量逐年增加，調(diào)處仲裁糾紛數(shù)量也增加，糾紛數(shù)量與調(diào)處仲裁糾紛數(shù)量呈相對平衡的增長趨勢。其中，2017年廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)生量2 902起，相比上一年度劇增，主要是因為全國土地確權(quán)全面輔開，農(nóng)村、農(nóng)民維權(quán)意識提高，導(dǎo)致2017年較2016年增加1 66l起但是2017年仲裁處理結(jié)案率達(dá)92.97%。

2 廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的特色

2.1 結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作開展糾紛調(diào)解仲裁

2018年底基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作后，廣西繼續(xù)開展“回頭看”，土地確權(quán)頒證率達(dá)96.55%；全區(qū)98個縣（市、區(qū)）的確權(quán)數(shù)據(jù)已通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審核，占8.3%。充分發(fā)揮調(diào)解仲裁作用，堅持調(diào)解仲裁先行，對在承包關(guān)系調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的各種問題和糾紛，及時調(diào)處，妥善化解，確保了土地確權(quán)工作順利推進。2019年底11個縣（市、區(qū)），涉及確權(quán)的縣（市、區(qū)）11個、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）1 157個、行政村14 423個、村民小組（發(fā)包方）244 500個。根據(jù)國土“二調(diào)”統(tǒng)計，廣西共有耕地面積443萬hm2，其中集體所有的二輪延包新地面積222.6萬hm2，已經(jīng)完成確權(quán)頒證的耕地面積302.2萬hm2。通過今年以來開展土地確權(quán)“回頭看”，廣西農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作質(zhì)量得到進一步是升，管理進一步規(guī)范，證書發(fā)放率穩(wěn)步提高，基本完成“回頭看”工作任務(wù)。

2.2 結(jié)合農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)開展糾紛調(diào)解仲裁

廣西農(nóng)村承包土地細(xì)碎化豐常嚴(yán)重，“少、小、散”是基本特征，使得農(nóng)村上地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的成本相對較高，層次也比較低。大部分都是通過口頭約定進行出租和代耕，也沒有簽訂什么合同，這也導(dǎo)致了糾紛比較多。要解決這些糾紛就必須加大調(diào)解仲裁力度。目前，廣西絕大部分縣（市、區(qū)）成立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會，仲裁員的隊伍不斷擴大，調(diào)解仲裁水平不斷提高。同時，廣西己經(jīng)建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心332個。結(jié)合流轉(zhuǎn)中心建設(shè)強化流轉(zhuǎn)合同管理，加強糾紛調(diào)解服務(wù)，引導(dǎo)和規(guī)模農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

2.3 結(jié)合現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)、糖料蔗“雙高”基地等園區(qū)建設(shè)開展調(diào)解

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為承包土地流轉(zhuǎn)主要力量。廣西的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為承包土地流轉(zhuǎn)的主要力量。今年以來，全區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體127 508家，比上年底增長5.81%。其中：農(nóng)業(yè)企業(yè)60 029家、農(nóng)民合作社56 693家、家庭農(nóng)場10 786家、分別比上年底增長4.85%、5.96%、10.5%。各市縣結(jié)合土地股份合作、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等，積極進行確權(quán)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用探索，也取得了較好進展，積累了一定經(jīng)驗。

2.4 結(jié)合農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)益保護開展糾紛調(diào)解仲裁

由于種種原因，主要是傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益往往更容易受到侵害。為做好農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益維護和糾紛處理問題，廣西農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳與自治區(qū)婦聯(lián)加強溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合六省，廣東四川貴州湖北湖南印發(fā)了《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中切實維護農(nóng)村婦女土地權(quán)益的通知》，將婦聯(lián)列入土地確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，明確將婦聯(lián)代表納入農(nóng)村土地承包仲裁委員會，農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛的調(diào)處工作得到了較好推進。

2019年，廣西全面深化農(nóng)村改革、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，不斷鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不斷深化農(nóng)村土地承包管理與改革工作，取得了良好進展。在全區(qū)95個涉農(nóng)縣均成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營仲裁委員會，到2020年底土地確權(quán)工作基本結(jié)束，當(dāng)?shù)氐闹俨梦瘑T會還有必要大量存在？同時結(jié)合調(diào)研廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)生量與糾紛調(diào)處量及仲裁數(shù)量比較，仲裁處理數(shù)量還是少之又少，既然已經(jīng)全面建設(shè)仲裁機構(gòu)但是為什么農(nóng)民沒有選擇到仲裁機構(gòu)來解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，是否因為仲裁宣傳不夠農(nóng)民還不知道仲裁這個方式解決糾紛，又或者仲裁機構(gòu)設(shè)立在縣份未能下沉到鄉(xiāng)、屯間，不能進一步真正走進農(nóng)民的生活，讓農(nóng)民選擇仲裁來解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛問題。雖然廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁建設(shè)工作已基本完成，但仍有一些問題有待解決。如有少量農(nóng)戶因征地、分戶或并戶、歷史遺留土地糾紛等各種原因未得到解決；農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同簽訂率仍較低，有的甚至沒有簽訂合同只有口頭約定，有的承租方因為經(jīng)營不普拖欠租金，有的出租農(nóng)戶反悔終止出租約定，風(fēng)險防范機制有待進一步完善。

3 廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的困境

3.1 仲裁自身缺點與不足。

一是仲裁機構(gòu)職責(zé)職能不清，在政府部門指導(dǎo)而設(shè)立，但不能完全依附政府行政部門，包括仲裁機構(gòu)設(shè)置、仲裁員配置、仲裁過程運行等應(yīng)該去行政化，仲裁經(jīng)費應(yīng)該單獨納入財政預(yù)算，去行政化才能獨立仲裁、保持仲裁權(quán)威性、獨立性、公開公平的斷案。二是職能匹配人員配足，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，無論身份如何，只要有相關(guān)法律知識或熟悉農(nóng)村農(nóng)民實際情況均可但任仲裁委員會。三是仲裁裁決不足的缺陷，仲裁委員會應(yīng)與當(dāng)?shù)胤ㄔ簠f(xié)調(diào)辦公，種裁裁決執(zhí)行遇到困難時由法院作為后盾來托底保證執(zhí)行。四是有效的監(jiān)督機制下才能陽光運行，仲裁機構(gòu)要制定相關(guān)監(jiān)督機制，監(jiān)督渠道、仲裁員職責(zé)、仲裁機構(gòu)違規(guī)違法等監(jiān)督管理。

3.2 農(nóng)地仲裁未能成為解決農(nóng)地糾紛的主力，究其原因為不完善法律法規(guī)的所致。

由于土地承包承包經(jīng)營糾紛面廣，案件類型多、歷史遺留問題多、糾紛成因復(fù)雜，如果沒有體系完備的法律法規(guī)并且及時修訂更新是難以實現(xiàn)糾紛解決的。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營調(diào)解仲裁法》是專門針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁設(shè)立的，是一部程序法，國家未及時出臺相關(guān)配套實施的實體性法律法規(guī)，使得基層難以操作或者操作不當(dāng)，同時農(nóng)村土地改革進行中，國家出臺很多土地相關(guān)政策，政策的落實需要法律明文規(guī)定，繼續(xù)修改物權(quán)法、土地管理法、調(diào)解仲裁法等相關(guān)法律，而且各種法律之間相互引證形成一個相互協(xié)調(diào)的法律體系。同時農(nóng)時農(nóng)民對農(nóng)地仲裁的知曉度很低，筆者建議可以依托基層黨組織，讓政策、法律、法規(guī)下基層，做到讓仲裁進尋常百姓家。

3.3 仲裁實踐中很難推進問題，進一步改善仲裁與其他糾紛解決方式的銜接。

根據(jù)前面分析仲裁與其他糾紛解決方式相比優(yōu)勢突出。我們仲裁員在實踐工作中，先導(dǎo)向性指導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇調(diào)解，省時省力，程序簡單；如果未能調(diào)解順勢進入仲裁，在裁決過程邀請法院工作人員參與裁決及法律法規(guī)研究，如果仲裁成功后，法院知情可以幫助執(zhí)行，如果未能仲裁成功，順勢進入訴訟階段，之前仲裁中法院參與過程，案件訴訟也清楚案情，三種方式環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成一個完善的流程體系，更好的為廣大人民群眾服務(wù)，為民解憂，真正解決農(nóng)村農(nóng)民之間的糾紛。

4 廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營仲裁的對策建議

4.1 理清職能職責(zé)，構(gòu)建高素質(zhì)專業(yè)化隊伍

2019-2020年廣西機構(gòu)改革之年，在這輪機構(gòu)改革中要找準(zhǔn)定位，職能劃分要精準(zhǔn)，機構(gòu)改革前農(nóng)經(jīng)站為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的直屬參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位，承擔(dān)行政執(zhí)法職能，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁業(yè)務(wù)事項。改革中自治區(qū)層面能否與全區(qū)各市縣做到統(tǒng)一上下對應(yīng)，機構(gòu)設(shè)置、機構(gòu)名稱、機構(gòu)職能等統(tǒng)一，上下對應(yīng)，職能匹配，方便業(yè)務(wù)開展，整齊規(guī)劃統(tǒng)一步調(diào)。

在人員配備方面，人力資源整合。縣級仲裁人員盡可能由當(dāng)?shù)鼐幹撇块T定編定崗，做好“三定”，落實人員負(fù)責(zé)仲裁事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)仲裁人員目前可能無法定編定崗，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、農(nóng)機站、計生辦、財政所、農(nóng)經(jīng)服務(wù)站等七所八站聯(lián)合，融合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)仲裁委員會的職能，人員共同服務(wù)兩個機構(gòu)，業(yè)務(wù)融合、人員調(diào)配使用。村屯一級充分發(fā)揮村委員會力量、基層黨組織力量，村長、村支書等關(guān)鍵人員充當(dāng)調(diào)解員，或者在本村屯中比較有威望的族長、知識淵博的學(xué)者作為鄉(xiāng)村屯調(diào)解主力。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在仲裁員培訓(xùn)中，有重點的計劃培訓(xùn)鄉(xiāng)村調(diào)解員，豐富業(yè)務(wù)知識固定仲裁流程及仲裁原則、仲裁員職責(zé)等仲裁隊伍建設(shè)質(zhì)量。利用司法所、鄉(xiāng)村法庭、法院等場所綜合利用為仲裁場所。

在提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大對基層仲裁人員的培訓(xùn)力度，可在培訓(xùn)中增設(shè)仲裁模擬庭來呈現(xiàn)仲裁的全過程，培訓(xùn)結(jié)束后通過測試的學(xué)員可以發(fā)結(jié)業(yè)證。可否出臺仲裁員資格考試，取得執(zhí)業(yè)資格的人員才能從事仲裁委員工作，提高準(zhǔn)入條件，提升仲裁員執(zhí)業(yè)資格和職業(yè)素質(zhì)。素質(zhì)建設(shè)是一項長期工程，根據(jù)形勢發(fā)展需要，每年從高校招錄選調(diào)生或通過公務(wù)員考試錄用法律專業(yè)工作人員充實到一線，提高仲裁隊伍的整體素質(zhì)，更好地適應(yīng)新時期辦案需求。

4.2 落實部門聯(lián)動，完善種裁機構(gòu)的運行機制

一是落實部門聯(lián)動協(xié)商機制。黨委、政府要下文明確落實縣仲裁部門聯(lián)動協(xié)商規(guī)定，明確哪些部門的聯(lián)動，如何協(xié)商等細(xì)則。建議從省級政府層面先落實，省內(nèi)各市縣參照省級模式推廣應(yīng)用，模式結(jié)合實際落實部門聯(lián)動協(xié)商機制。，明確責(zé)任人，保證部門絕對聯(lián)動，特別是法院部門的聯(lián)動，法律指導(dǎo)和執(zhí)行支持。對于案情復(fù)雜、涉及當(dāng)事人多、運行法律知識面廣等仲裁難案、疑案，務(wù)必與法院聯(lián)動協(xié)商解決。裁決生效后，仲裁的執(zhí)行需要法院的鼎力支持，執(zhí)行難中尋求司法救濟。二是搭建案件仲裁會商制度。能夠在仲裁流程中有需要的仲裁案件中曾加仲裁會商環(huán)節(jié)，受理的仲裁案件疑點多、難度大、問題突出的、涉及法律法規(guī)多等問題，在仲裁中增加仲裁會商，由當(dāng)?shù)毓膊块T、法院等相關(guān)部門參與仲裁會商，共同研判案件的難題，在仲裁裁決中達(dá)成共同的意見，保障仲裁裁決的全面性、正確性、不偏離法律制度、不偏離事實根據(jù)，能讓當(dāng)事人信服。側(cè)面維護仲裁裁決的權(quán)威性，公平性、公正性，避免案情突發(fā)事件，給公安部門、法院部門緩沖案情事件。三是強化仲裁的裁決效力。聯(lián)動部門要支持仲裁的裁決，在案件裁決后如果當(dāng)事人去訴訟的，法院工作人員應(yīng)該盡量勸說當(dāng)事人服從仲裁裁決，從法律層面上說明裁決的合理合規(guī)性，甚至有時可以勸說訴訟的結(jié)果會一致性，盡可能勸說當(dāng)事人信服仲裁，節(jié)約司法資源，維持仲裁裁決。在裁決裁決生效后聯(lián)動部門要積極配合裁決的執(zhí)行，對于執(zhí)行難的，公安、法院執(zhí)行局積極維護裁決的執(zhí)行，保障裁決的順利執(zhí)行。

4.3 構(gòu)建機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，完善解快短平快效應(yīng)

構(gòu)建和完善各級農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解中裁機構(gòu)，是社會治安綜合治理考研重要指標(biāo)之一，也是我區(qū)調(diào)解仲裁工作的一個短板，各地要充分發(fā)揮農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作職能，因勢利導(dǎo)，解決好確權(quán)過程中出現(xiàn)的糾紛矛盾，為全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記項證工作順利開展保駕護航，尤其是要做好應(yīng)急頂案機制處理工作。如果農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的雙方當(dāng)事人均為村電農(nóng)民，特別是涉及糾紛利益面積大、歷史遺留問題多、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)風(fēng)民俗惡劣的糾紛地，事前預(yù)防，事中跟蹤，事后監(jiān)督的保障體系，及時將糾紛化解在源頭，化繁為簡，平息事態(tài)，防止出現(xiàn)農(nóng)村土地糾紛人員死傷案件，維護社會穩(wěn)定。搭建仲裁宣傳平臺。一是加大仲裁宣教力度。利用手機短信、微信群、新聞媒體等多種手段向廣大農(nóng)民群眾和仲裁員及時傳達(dá)中央，切實提高農(nóng)村居民農(nóng)村土地糾紛仲裁知識知曉率，提高群眾農(nóng)村仲裁糾紛的意識。二是搭建仲裁宣傳平臺、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺，可展示仲裁的全過程給監(jiān)督者觀看，保證仲裁的公平公正公開。同時宣傳印制件裁工作流程及工作手冊，讓農(nóng)民能了解仲裁并信任仲裁，從而選擇仲裁。