我國(guó)城市綜合管廊的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與建議

油新華， 曲連峰， 羅朝洪

(1. 中建工程產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院有限公司， 北京 103100； 2. 中建西安綜合管廊投資發(fā)展有限公司, 陜西 西安 710000 )

0 引言

我國(guó)的城市綜合管廊建設(shè)經(jīng)過(guò)幾十年的醞釀，在2015年以后得到了井噴式的發(fā)展，建設(shè)規(guī)模和建設(shè)水平已處于世界領(lǐng)先地位。錢七虎[1]闡述了綜合管廊對(duì)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式的重大意義，并提出推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)相關(guān)配套政策及具體措施； 油新華[2]、王軍等[3]和卜令方等[4]對(duì)我國(guó)綜合管廊的建設(shè)發(fā)展形勢(shì)及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)做了重點(diǎn)介紹； 曲連峰等[5]、楊至瑜等[6]結(jié)合城市綜合管廊重點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)其建設(shè)和管理進(jìn)行了研究和報(bào)道。然而，目前尚無(wú)學(xué)者對(duì)我國(guó)綜合管廊的建設(shè)進(jìn)行全方位的總結(jié)和梳理，特別是對(duì)建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題更是忌諱莫深。本文對(duì)我國(guó)城市綜合管廊的建設(shè)進(jìn)行調(diào)研和分析，提出存在的問(wèn)題及可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，并給出自己的建議，以期為后續(xù)管廊建設(shè)提供一定的參考。

1 綜合管廊發(fā)展歷程

我國(guó)城市綜合管廊從1958年北京市天安門廣場(chǎng)下的第1條管廊開始，經(jīng)歷了概念階段、爭(zhēng)議階段和快速發(fā)展階段，到2015年進(jìn)入到了規(guī)?；蛣?chuàng)新階段，2016年和2017年連續(xù)2年每年開工建設(shè)都超過(guò)2 000 km。2018年后由于種種原因，綜合管廊的建設(shè)放緩了步伐，進(jìn)入了有序推進(jìn)階段，但在2019年的政府工作報(bào)告中，仍要求“繼續(xù)推進(jìn)綜合管廊建設(shè)”。當(dāng)然，每一階段的發(fā)展都有著其歷史、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的背景[2]。

總之，“十三五”期間，2018年以前國(guó)內(nèi)已經(jīng)逐步形成了綜合管廊行業(yè)，許多企業(yè)和從業(yè)者抓住了這個(gè)時(shí)機(jī)，占得了先機(jī)，取得了業(yè)績(jī)；但2018年以后，可能需要依靠央企的大樹，致力于技術(shù)創(chuàng)新，謹(jǐn)慎選擇合適的項(xiàng)目。對(duì)于我國(guó)來(lái)講，“十四五”期間將是綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理的關(guān)鍵時(shí)期，要理順各方面的關(guān)系，建管并舉，側(cè)重運(yùn)營(yíng)，智能化管理和收費(fèi)將是重點(diǎn)工作。

2 綜合管廊的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)的綜合管廊建設(shè)雖然起步較晚，但是經(jīng)過(guò)幾十年特別是最近幾年的大力建設(shè)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得好好地總結(jié)，并為后續(xù)建設(shè)提供參考。

2.1 政策法規(guī)不斷完善

為了配合綜合管廊的建設(shè)，國(guó)務(wù)院、住建部、發(fā)改委、財(cái)政部等部委頒布了一系列政策法規(guī)，從規(guī)劃編制、建設(shè)區(qū)域、科技支撐、投融資、入廊收費(fèi)等方面給出了詳細(xì)的指導(dǎo)意見，對(duì)我國(guó)的綜合管廊建設(shè)做出了極其重要的推動(dòng)作用。特別是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào))，目前被認(rèn)為是綜合管廊建設(shè)最重要的文件。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)體系逐步建立

由于近幾年的飛速發(fā)展，為了更好地建設(shè)綜合管廊，經(jīng)過(guò)管廊從業(yè)者的共同努力，特別是主管部門的大力推動(dòng)和中國(guó)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)、中國(guó)市政工程協(xié)會(huì)等協(xié)會(huì)的極力參與，已經(jīng)初步形成了貫穿建設(shè)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)全壽命周期的，以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為綱、協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)為主、地方標(biāo)準(zhǔn)為輔的綜合管廊標(biāo)準(zhǔn)體系(見表1)，極大地推動(dòng)了管廊的建設(shè)發(fā)展。目前，國(guó)內(nèi)還沒(méi)有哪個(gè)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)能在這么短的時(shí)間內(nèi)初步建立起一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.3 試點(diǎn)城市全面開花

住建部分別在2015年和2016年連續(xù)公布了2批共25個(gè)城市綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)城市，從不同發(fā)展地域、城市規(guī)模、建設(shè)模式等方面進(jìn)行嘗試，并給予一定的資金補(bǔ)助，也定期進(jìn)行檢查督導(dǎo)，起到了很好的示范作用。目前試點(diǎn)城市的驗(yàn)收工作已經(jīng)全部結(jié)束，一些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)正在提煉總結(jié)中，譬如廈門的“六個(gè)率先”、青島的第1個(gè)市級(jí)平臺(tái)建設(shè)、六盤水第1個(gè)PPP招標(biāo)的項(xiàng)目、西寧第1次將雨污水入廊、長(zhǎng)沙第1個(gè)智慧管廊試點(diǎn)、沈陽(yáng)第1次單個(gè)項(xiàng)目全部采用盾構(gòu)施工，都起到了很好的試點(diǎn)示范作用。

2.4 PPP模式大放異彩

由于綜合管廊具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性，因此采用什么樣的建設(shè)模式至關(guān)重要。經(jīng)過(guò)多年的探索，經(jīng)歷了政府全出資、政府和企業(yè)聯(lián)合出資、特許經(jīng)營(yíng)等模式，在特許經(jīng)營(yíng)模式中，先后出現(xiàn)了BT、BOT、TOT等方式?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào))提出以 PPP 模式大力推進(jìn)綜合管廊建設(shè)，之后大量建設(shè)的綜合管廊項(xiàng)目基本上都采取 PPP 模式，約占總項(xiàng)目數(shù)量的 75% ，極大地推動(dòng)了我國(guó)綜合管廊項(xiàng)目的快速發(fā)展。通過(guò)PPP(Public-Private-Partnership)模式，充分發(fā)揮社會(huì)資本的作用，與各級(jí)政府一起投資建設(shè)絕大部分管廊項(xiàng)目，快速拉動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；同時(shí)，PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了可以做到投資建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)一體化，更好地實(shí)現(xiàn)綠色建造[7-8]。

2.5 綠色建造有益探索

針對(duì)城市綜合管廊建設(shè)形勢(shì)和存在的問(wèn)題，有關(guān)學(xué)者提出綜合管廊綠色建造理念[9]，即在綜合管廊的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工全過(guò)程中，在保證施工安全和質(zhì)量的同時(shí)，通過(guò)科學(xué)管理和技術(shù)進(jìn)步，提高資源利用效率，節(jié)約資源和能源，減少污染，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的工程建設(shè)生產(chǎn)活動(dòng)。經(jīng)過(guò)大量的工程實(shí)踐，提出綠色建造“352”理念，即通過(guò)“綠色規(guī)劃、綠色設(shè)計(jì)和綠色施工”3個(gè)手段，遵照“線路最優(yōu)化、斷面最合理、資源投入最少、廢棄物排放最少、對(duì)周邊環(huán)境影響最小”5條原則，最終達(dá)到“綠色施工、高效低成本”2大目的。這一理念已經(jīng)在工程實(shí)踐中得到應(yīng)用，效果顯著。

表1 我國(guó)城市綜合管廊技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

2.6 防水措施因地制宜

綜合管廊作為一種設(shè)計(jì)使用壽命為100年的地下工程，里面敷設(shè)了各種各樣的工程管線，其防水體系的設(shè)計(jì)和施工一直得到不同程度的重視，也出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題。針對(duì)不同的結(jié)構(gòu)形式和不同的使用條件，做了大量的技術(shù)創(chuàng)新和新材料研發(fā)。例如研發(fā)了雙組份橡膠瀝青噴涂防水材料、丙烯酸鹽噴膜防水材料，建議部分預(yù)制裝配結(jié)構(gòu)取消外包防水，規(guī)范預(yù)制裝配結(jié)構(gòu)接縫防水試驗(yàn)方法，這些措施大大降低了施工難度和施工成本。

2.7 創(chuàng)新技術(shù)降本增效

作為一種新興事物，我國(guó)對(duì)綜合管廊的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)維進(jìn)行了全面而詳盡的科學(xué)研究[10]?？萍疾吭缭?2006 年就設(shè)立了《城市市政工程綜合管廊技術(shù)研究與開發(fā)》作為國(guó)家“十一五”科技支撐計(jì)劃開展專題研究，在“十三五”重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃里共有3個(gè)項(xiàng)目、28個(gè)課題針對(duì)綜合管廊開展重點(diǎn)研究。另外，住建部、各省市、各大央企也都先后以不同級(jí)別科研課題的形式或者項(xiàng)目自發(fā)地進(jìn)行了各種形式的創(chuàng)新，如整體滑移體系、敞開式盾構(gòu)、固化土等技術(shù)，大大降低了施工成本，提高了施工效率。

2.8 預(yù)制裝配初具規(guī)模

由于環(huán)保、工期和建筑工業(yè)化的總體要求，我國(guó)在城市綜合管廊的預(yù)制裝配方面進(jìn)行了大量的探索和實(shí)踐[11-12]，形成了預(yù)制裝配成套技術(shù)，以適用于不同條件下的預(yù)制裝配施工，目前預(yù)制裝配的項(xiàng)目越來(lái)越多，規(guī)模越來(lái)越大。譬如： 全國(guó)各地大量采用的節(jié)段預(yù)制裝配技術(shù)，綿陽(yáng)、十堰等項(xiàng)目采用的分塊預(yù)制裝配技術(shù)，哈爾濱、十堰、?？凇⒕暗骆?zhèn)等地采用的疊合裝配技術(shù)，青島、衡水采用的組合預(yù)制裝配技術(shù)，南京、昆明等地采用的方拱形鋼結(jié)構(gòu)管廊。

2.9 智慧技術(shù)重點(diǎn)應(yīng)用

我國(guó)綜合管廊的高速發(fā)展恰逢智能技術(shù)的深度應(yīng)用[13]，因此BIM技術(shù)、GIS技術(shù)逐步并很好地應(yīng)用到綜合管廊的建設(shè)過(guò)程中，已經(jīng)成為各地綜合管廊管理的必要手段，提升了管理質(zhì)量，提高了管理效率，同時(shí)巡檢機(jī)器人、智能井蓋、智慧線等技術(shù)也在很多項(xiàng)目中得到了很好的應(yīng)用。

2.10 統(tǒng)一平臺(tái)基本定型

由于綜合管廊的運(yùn)維管理涉及到投資方、管理方、使用方等方方面面的關(guān)系，也關(guān)系到各種管線的使用安全，故迫切需要一個(gè)統(tǒng)一的管理平臺(tái)。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，綜合管廊統(tǒng)一管理平臺(tái)的功能定位、基本架構(gòu)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等基本定型，硬件和軟件技術(shù)基本成熟，且已經(jīng)在數(shù)十個(gè)項(xiàng)目中得到成功應(yīng)用，同時(shí)也形成了市級(jí)、區(qū)級(jí)、項(xiàng)目級(jí)等各層級(jí)的管理體系。

3 綜合管廊建設(shè)存在的問(wèn)題

我國(guó)管廊建設(shè)的快速發(fā)展雖然取得了很多成功的經(jīng)驗(yàn)，但也有很多值得總結(jié)的地方[14]。

3.1 法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等制度建設(shè)缺失

3.1.1 專有法規(guī)缺失

在中國(guó)大陸，綜合管廊的建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大，數(shù)量越來(lái)越多，運(yùn)營(yíng)管理越來(lái)越重要，但卻沒(méi)有一部專門的綜合管廊方面的法律，國(guó)務(wù)院的《城市地下管線管理?xiàng)l例》也一直在征求意見，這給綜合管廊的建設(shè)和管理帶來(lái)了很大的困難，很多地方無(wú)法可依。

3.1.2 標(biāo)準(zhǔn)化體系需要完善

已經(jīng)頒布實(shí)施的GB 50838—2015《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》雖然經(jīng)過(guò)了2015年的修編，但是在很多方面實(shí)施起來(lái)還是非常困難，特別是原來(lái)直埋環(huán)境下的各自管線施工驗(yàn)收規(guī)范在綜合管廊環(huán)境下是否適合值得推敲。另外斷面設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化、節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化、附屬設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、防水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化，在綜合管廊的建設(shè)中極其重要，但此項(xiàng)工作任重而道遠(yuǎn)，它需要大量的工程設(shè)計(jì)實(shí)踐和人力投入。

3.1.3 管理模式混亂

雖然管廊建設(shè)采取了PPP、EPC、施工總承包等多種模式，但是由于我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，出現(xiàn)了綜合管廊的管理主體不明確、管廊的功能定位不清楚、PPP模式操作不熟練、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理流程不通順等諸多問(wèn)題，必將且已經(jīng)帶來(lái)了后期運(yùn)營(yíng)不順暢的問(wèn)題，以及出現(xiàn)長(zhǎng)期虧損的運(yùn)營(yíng)管理公司。

3.2 規(guī)劃無(wú)序及建設(shè)混亂

3.2.1 上位規(guī)劃不全

在城市綜合管廊的上位規(guī)劃中，城市總體規(guī)劃帶有很強(qiáng)的行政特點(diǎn)，大部分城市缺少地下空間的專項(xiàng)規(guī)劃，同時(shí)很多城市的片區(qū)控制規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃、管線專項(xiàng)規(guī)劃等不太規(guī)范，加之管廊建設(shè)的指標(biāo)層層下達(dá)，造成了城市綜合管廊規(guī)劃不盡合理[15]。

3.2.2 管廊市場(chǎng)發(fā)展太快

2015年以來(lái)，有些地方政府為了響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，在未進(jìn)行認(rèn)真論證的前提下，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，盲目開發(fā)建設(shè)各類管廊項(xiàng)目，使得有些地方的綜合管廊建設(shè)沒(méi)有得到很好的論證和規(guī)劃，造成了城市綜合管廊的過(guò)度、無(wú)序發(fā)展。

3.2.3 設(shè)計(jì)與施工、運(yùn)營(yíng)嚴(yán)重分離

從事綜合管廊設(shè)計(jì)的單位和設(shè)計(jì)人員嚴(yán)重不足，設(shè)計(jì)水平也有待提高，致使很多城市的綜合管廊建筑和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不精細(xì)、不經(jīng)濟(jì)，施工質(zhì)量不好，運(yùn)營(yíng)管理人員嚴(yán)重缺乏。例如： 規(guī)范中規(guī)定城市綜合管廊本體使用壽命為100年，考慮到使用環(huán)境的問(wèn)題，將防水等級(jí)設(shè)計(jì)為2級(jí)，但防水質(zhì)量如何保證目前存在很大爭(zhēng)議。

3.2.4 管廊建設(shè)成本偏高

2015年以前，管廊以單艙和2艙為主，每km造價(jià)在6 000萬(wàn)左右；2016年以來(lái)，隨著入廊管線的增多及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的提高，管廊以3艙和4艙為主，有的甚至出現(xiàn)了5艙和6艙，每km造價(jià)突破了1億元，最高的甚至接近2億元。建設(shè)成本偏高嚴(yán)重制約了管廊的建設(shè)發(fā)展。

3.3 運(yùn)營(yíng)管理制度缺失

3.3.1 目前尚無(wú)成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒

雖然我國(guó)目前的管廊建設(shè)規(guī)模居世界之首，但是最近幾年建設(shè)的管廊都未進(jìn)入運(yùn)營(yíng)管理期，以前建好的項(xiàng)目雖然運(yùn)營(yíng)良好，但經(jīng)營(yíng)狀況不好，因此在運(yùn)營(yíng)管理方面尚無(wú)成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。另外，各級(jí)政府沒(méi)有投入更多的精力研究運(yùn)營(yíng)管理，以及運(yùn)營(yíng)管理專業(yè)人員的極度缺口都給運(yùn)營(yíng)管理帶來(lái)極大的困難，《城市地下綜合管廊運(yùn)行維護(hù)及安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》的貫徹實(shí)施也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.3.2 收費(fèi)模式及違約責(zé)任尚無(wú)法可依

經(jīng)過(guò)多年的努力，管線入廊難的問(wèn)題基本得到解決，但是收費(fèi)難的問(wèn)題仍在困擾著目前的PPP公司，如何收？收多少？收不上來(lái)怎么辦？一直是SPV公司與管廊租賃使用的管線產(chǎn)權(quán)單位利益博弈的焦點(diǎn)。但是現(xiàn)在仍沒(méi)有一個(gè)國(guó)家層面上的法律法規(guī)出臺(tái)，使得靠合同制約政府相關(guān)部門的方式變得難上加難。

3.3.3 智慧運(yùn)營(yíng)管理的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確

目前綜合管廊后期運(yùn)營(yíng)管理的熱點(diǎn)問(wèn)題就是智慧管理，雖然GB/T 51274—2017《城鎮(zhèn)綜合管廊監(jiān)控與報(bào)警系統(tǒng)工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》已經(jīng)頒布，但是對(duì)于智慧管理的理解沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，使得各地政府對(duì)管廊監(jiān)控運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)的要求各不相同，給PPP項(xiàng)目公司決策帶來(lái)困難，也使得下游的軟硬件企業(yè)都無(wú)所適從。

3.3.4 真正的智慧管理平臺(tái)還沒(méi)有出現(xiàn)

管廊建設(shè)的蓬勃發(fā)展，需要更加智慧的管理平臺(tái)。經(jīng)過(guò)多年的市場(chǎng)考驗(yàn)，國(guó)內(nèi)逐漸地出現(xiàn)了幾個(gè)大的智慧平臺(tái)研發(fā)公司，但或多或少地存在這樣或那樣的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)智慧化運(yùn)行管理的技術(shù)手段進(jìn)展有待突破。

4 結(jié)論與建議

我國(guó)的城市綜合管廊建設(shè)雖然起步較晚，但是經(jīng)過(guò)“十三五”期間各級(jí)政府和廣大從業(yè)者的共同努力，其建設(shè)規(guī)模和建設(shè)水平得到了長(zhǎng)足發(fā)展，也取得了非常多的成功經(jīng)驗(yàn)。目前雖然在投資模式、管理方式、入廊收費(fèi)等方面存在著諸多問(wèn)題，但是綜合管廊已經(jīng)成為了真正的民生工程，已經(jīng)成為城市建設(shè)發(fā)展的內(nèi)在需要。

在此，建議： 1)要繼續(xù)推動(dòng)城市綜合管廊的建設(shè)，特別是在新區(qū)建設(shè)、舊城改造、道路新(改、擴(kuò))建，以及在重要地段和管線密集區(qū)建設(shè)綜合管廊；2)對(duì)已建的綜合管廊要進(jìn)行全面的運(yùn)營(yíng)條件評(píng)估，符合要求的要?jiǎng)?chuàng)造有利條件保障其順利運(yùn)營(yíng)；3)各級(jí)城市要修編城市綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃，需要建設(shè)的要有序推進(jìn)管廊建設(shè)；4)大力關(guān)注管廊的運(yùn)營(yíng)管理，從法律法規(guī)、資質(zhì)資格、專業(yè)人才等方面推動(dòng)管廊的健康運(yùn)行；5)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理。