鄉(xiāng)村環(huán)境治理中村干部行為的規(guī)則激勵(lì)

周玨

摘 要：鄉(xiāng)村環(huán)境治理是整體環(huán)境治理的基本單元，也是一種農(nóng)村公共產(chǎn)品，其供給存在績(jī)效不高的問(wèn)題。當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理的具體實(shí)施者是村干部，因此其行為選擇是影響治理績(jī)效的重要因素。影響其行為選擇的是村干部所面臨的激勵(lì)機(jī)制，具有位置多重性的村干部面臨來(lái)自不同系統(tǒng)的激勵(lì)。但在資源上統(tǒng)的體制下，按時(shí)完成事先向上級(jí)承諾的建設(shè)計(jì)劃并同時(shí)維護(hù)穩(wěn)定是村干部行為的強(qiáng)激勵(lì)，而村民的評(píng)價(jià)則是弱激勵(lì)，法律規(guī)則的權(quán)威性激勵(lì)則是缺失的，這造成了鄉(xiāng)村環(huán)境治理績(jī)效不高的結(jié)果。C村建設(shè)衛(wèi)生公廁的案例，反映了激勵(lì)機(jī)制的作用機(jī)理。當(dāng)前的農(nóng)村已不是純粹的鄉(xiāng)土社會(huì)，應(yīng)完善相關(guān)法律制度，實(shí)行規(guī)則型治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村環(huán)境治理;村干部;強(qiáng)激勵(lì);弱激勵(lì);法律規(guī)則

中圖分類號(hào)：F325.4 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2020）13-0020-02

一、問(wèn)題的提出

鄉(xiāng)村環(huán)境治理既是完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容之一，也是鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之意。由于普遍存在的集體行動(dòng)困境，實(shí)踐中基層政府引導(dǎo)推進(jìn)，村民民主決策監(jiān)督，農(nóng)村精英具體組織實(shí)施，成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給（包括鄉(xiāng)村環(huán)境治理）的重要形式。在該供給形式中村干部負(fù)責(zé)組織動(dòng)員、具體執(zhí)行、監(jiān)督、征求反饋意見(jiàn)等，成為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的具體負(fù)責(zé)人。村干部個(gè)體的行為選擇是影響鄉(xiāng)村環(huán)境治理績(jī)效的變量。鑒于農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程和結(jié)果易于觀察，本文選取C村進(jìn)行環(huán)境整治、建設(shè)公共廁所的案例，來(lái)分析村干部在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)和村莊背景中的行為選擇是如何影響鄉(xiāng)村環(huán)境治理績(jī)效，并探尋提高鄉(xiāng)村環(huán)境治理績(jī)效的可能的制度回應(yīng)。

二、C村四座公廁建設(shè)的過(guò)程及其績(jī)效

某年C村依靠區(qū)政府的差額資金補(bǔ)助在村內(nèi)建設(shè)四座衛(wèi)生公廁，以治理村內(nèi)的生活環(huán)境。四座公廁在不同的時(shí)間先后開建，建在四個(gè)不同位置，其建設(shè)過(guò)程和結(jié)果也是迥異的。

建在村口公園內(nèi)的公廁和建在連接前村與后村道路旁的公廁最早開工建設(shè)，如期完工并通過(guò)驗(yàn)收。隨后第三座公廁在新村主干道旁開建，開工當(dāng)天相鄰一戶畢姓人家提出公廁占據(jù)了其宅基地的一部分，公廁應(yīng)縮小占地面積。但當(dāng)時(shí)在任的村民小組長(zhǎng)當(dāng)場(chǎng)解決了這一爭(zhēng)議，公廁順利建設(shè)完成。第四所公廁最后開工建設(shè)，該公廁使用率最高，于三十年前建成，不符合衛(wèi)生要求且破損嚴(yán)重，需要進(jìn)行重建。公廁拆除完畢后，住房臨近公廁的李姓人家立即占據(jù)了公廁原址，并要求村小組將該地塊歸還。因?yàn)檫@是三十年前被集體強(qiáng)占的，雖經(jīng)多方協(xié)調(diào)但李家人態(tài)度強(qiáng)硬，最終公廁改建計(jì)劃流產(chǎn)，周邊居民怨聲載道。

前三座公廁使用率較低但較早建成，第四座公廁使用率很高，重建后對(duì)改善該村環(huán)境有積極作用。然而該座公廁最后改建，在建設(shè)中又因土地權(quán)屬爭(zhēng)議而受阻?？傮w來(lái)看，C村在公廁建設(shè)上的環(huán)境治理績(jī)效不高，設(shè)施建設(shè)數(shù)量較多，但建設(shè)與需求不匹配，尤其是對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理影響最明顯的公廁改建未能按計(jì)劃完成，嚴(yán)重影響了該村環(huán)境。為什么作為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的負(fù)責(zé)人，村干部會(huì)選擇最先建設(shè)對(duì)C村環(huán)境影響最小的公廁？為什么對(duì)環(huán)境影響明顯的公廁重建因建設(shè)用地權(quán)屬爭(zhēng)議受阻的問(wèn)題遲遲得不到解決？或者說(shuō)村干部為什么不積極解決問(wèn)題、推進(jìn)建設(shè)呢？

三、鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的村干部行為激勵(lì)

（一）多任務(wù)委托與工作績(jī)效

霍姆斯特羅姆和米爾格羅姆提出的“多任務(wù)委托—代理模型”顯示，如果不同任務(wù)的完成績(jī)效在可度量性上有很大差別，那么委托人對(duì)代理人所采用的薪酬制度中的不同激勵(lì)因素，會(huì)導(dǎo)致代理人在不同任務(wù)之間配置不同的精力和心血，從而最終對(duì)委托人總體目標(biāo)的達(dá)成有不同的影響。一般而言，代理人會(huì)把更多的努力配置到績(jī)效可度量性高的任務(wù)，而對(duì)績(jī)效可度量性低的任務(wù)敷衍應(yīng)付。村干部作為鄉(xiāng)村精英，其處于村莊與政府體系的邊際。精英在社區(qū)中的地位和發(fā)揮的作用，由于其所處的位置——在官系統(tǒng)和民系統(tǒng)接觸的邊際地位——從來(lái)就是多重性的。多重的位置決定了村干部的多任務(wù)代理人身份，他們面對(duì)不同委托人的利益訴求，同時(shí)也有自身的利益訴求。供給公共產(chǎn)品是政府的職能之一，按照中央的統(tǒng)一部署，向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品是地方政府工作任務(wù)之一。鄉(xiāng)村內(nèi)部環(huán)境治理的受益者主要是村民，因而治理主體是鄉(xiāng)村全體村民。但鄉(xiāng)村財(cái)力、人力相對(duì)薄弱，并且村民集體行動(dòng)成功率極低，鄉(xiāng)村很難獨(dú)立實(shí)現(xiàn)內(nèi)部環(huán)境治理，基層政府通過(guò)一定的財(cái)力和人力支持引導(dǎo)鄉(xiāng)村完成內(nèi)部環(huán)境治理。村干部完成治理工作的情況不僅影響本村村民生活，也影響基層政府對(duì)上級(jí)政府政策的執(zhí)行效果。鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活等各項(xiàng)事務(wù)都會(huì)與基層政府發(fā)生關(guān)系，且村干部工作的開展、任職均會(huì)受到基層政府的影響，基層政府對(duì)鄉(xiāng)村按計(jì)劃完成政府資助下的環(huán)境治理工作的要求就成為對(duì)村干部的“強(qiáng)激勵(lì)”。相應(yīng)的，委托方真正關(guān)心的是上交貨物的整體質(zhì)量，即管理方是否如約完成了規(guī)定的政策目標(biāo)，但不關(guān)心管理方在其管轄范圍內(nèi)微觀管理的細(xì)節(jié)。在標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)邏輯下，按計(jì)劃尤其是按計(jì)劃的數(shù)量建成公廁是績(jī)效可度量性高的任務(wù)，因此村干部會(huì)按預(yù)定的數(shù)量完成建設(shè)。同時(shí)，利益多元化帶來(lái)利益沖突顯性化，維護(hù)穩(wěn)定日益成為各級(jí)政府的工作重心，也是村干部工作的重要內(nèi)容之一。費(fèi)改稅之后，農(nóng)村基層政府的治理能力大為削弱，同時(shí)面臨著干群關(guān)系日益緊張和上級(jí)政府對(duì)穩(wěn)定日益重視的雙重壓力。在這種“夾心餅干”式的壓力模型中，基層政權(quán)的行為遵循“不出事”邏輯，其具體表現(xiàn)就是地方政府在基層治理中的消極和不作為，以及遇事不講原則的策略主義和有問(wèn)題消極不作為的“捂蓋子”之舉?；鶎诱畬?duì)村干部完成建設(shè)工作的要求就可以總結(jié)為在維護(hù)穩(wěn)定的前提下完成目標(biāo)，展開標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。因此，維護(hù)穩(wěn)定成為村干部工作中的又一“強(qiáng)激勵(lì)”。相比之下，各類資源按照“條條”垂直上統(tǒng)的體制中涉及居民（村民）切身利益的公共事務(wù)的管理與居民（村民）評(píng)價(jià)關(guān)系不大。鄉(xiāng)村環(huán)境治理公共事務(wù)的管理者（基層政府）和具體實(shí)施者（具體實(shí)施者）并不將村民評(píng)價(jià)作為工作的主要依據(jù)，村民評(píng)價(jià)成為村干部行為的“弱激勵(lì)”，而村民評(píng)價(jià)的高低恰恰是影響農(nóng)村公共產(chǎn)品績(jī)效的關(guān)鍵因素。在不同激勵(lì)對(duì)村干部行為的作用下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效并不高。

（二）C村衛(wèi)生公廁建設(shè)中村干部的行為激勵(lì)結(jié)構(gòu)

1.貫穿始終的強(qiáng)激勵(lì)。在維護(hù)穩(wěn)定的前提下按時(shí)完成預(yù)定的建設(shè)目標(biāo)——按時(shí)順利建成鄉(xiāng)村環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成C村村干部在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的強(qiáng)激勵(lì)。因此在C四座衛(wèi)生公廁建設(shè)中，先行建設(shè)的兩座公廁雖然對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境和村民生活影響較小，但能夠順利按計(jì)劃完成“交貨”任務(wù)，因而先行建設(shè)。第三座公廁的建設(shè)雖然遭遇了利益爭(zhēng)議，但主持公廁修建的村民小組長(zhǎng)具有三十年的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，且其家族在該村勢(shì)力強(qiáng)大。在開工前該村民小組長(zhǎng)充分預(yù)計(jì)到可能發(fā)生的情況，采取恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施，因而畢姓人家的反對(duì)并未阻止公廁建成。第四座公廁對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境和村民生活影響最大，還可能涉及重大利益糾紛被放在最后。

2.可有可無(wú)的弱激勵(lì)。由于資源、集體行動(dòng)難題等的困擾，鄉(xiāng)村無(wú)法自覺(jué)、獨(dú)立完成鄉(xiāng)村公共環(huán)境的治理，基層政府在資源、管理等方面的支援和引導(dǎo)便成為推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重要力量。壓力型體制的邏輯也隨政府的支持和引導(dǎo)滲入由村干部具體實(shí)施的村內(nèi)環(huán)境治理行為中，在上統(tǒng)的資源促動(dòng)下開展的治理行動(dòng)更關(guān)注上級(jí)的訴求和成果驗(yàn)收模式，而忽視了居民的評(píng)價(jià)。因此，在第四座公廁建設(shè)已無(wú)法回避利益爭(zhēng)議的解決時(shí)，村干部和基層政府均選擇了自身利益最大化的策略行為。在發(fā)生糾紛時(shí)該村小組長(zhǎng)并未及時(shí)解決問(wèn)題，而是一直拖延，寄希望于村民代表和鎮(zhèn)政府解決問(wèn)題。村民代表明確表示該問(wèn)題的解決不在其職責(zé)范圍內(nèi)，同時(shí)基層政府也缺乏解決問(wèn)題的制度依據(jù)。

3.缺失的規(guī)則激勵(lì)。在C村的環(huán)境治理中，能順利完成公廁建設(shè)因與強(qiáng)激勵(lì)相符，故被優(yōu)先選擇建設(shè)，但其與村民的需求卻不甚緊密。第三座和第四座公廁均涉及利益糾紛，此時(shí)能否完成建設(shè)完全依賴村干部（負(fù)責(zé)人）自身的手段和經(jīng)驗(yàn)。在第四座公廁建設(shè)的久拖不決中，村干部采取推諉、回避、拖延等策略來(lái)應(yīng)對(duì)問(wèn)題，鎮(zhèn)政府也奉行策略主義見(jiàn)招拆招，兩者各自遵循強(qiáng)激勵(lì)的要求行為，而忽視村民評(píng)價(jià)的弱激勵(lì)。整個(gè)推進(jìn)建設(shè)和解決利益爭(zhēng)議的過(guò)程成為一個(gè)策略與力量的博弈過(guò)程，而依據(jù)明確的、具有強(qiáng)制力的規(guī)則，即依法律定紛止?fàn)?，推進(jìn)建設(shè)的做法卻不見(jiàn)蹤影，法律的規(guī)則激勵(lì)作用缺失。村干部在對(duì)其他不同強(qiáng)度激勵(lì)進(jìn)行取舍后，選擇最能實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的衛(wèi)生公廁建設(shè)進(jìn)程和處事策略，供給需求不匹配的績(jī)效低下問(wèn)題便發(fā)生了。

四、規(guī)則激勵(lì)的再建

（一）鄉(xiāng)村對(duì)權(quán)威性治理規(guī)則的需求與規(guī)則不足的矛盾

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的浸透和沖擊使農(nóng)村社會(huì)正在“從社區(qū)生活到社會(huì)生活轉(zhuǎn)變”。原先具有血親關(guān)系的“自己人”不斷外化，“熟人社會(huì)”日益“陌生化”，村莊的交往日益擺脫“血親情誼”和“人情面子”的束縛，走向以利益算計(jì)為旨?xì)w的共識(shí)規(guī)則體系。一個(gè)日益陌生化、異質(zhì)化和流動(dòng)化的村莊，比以往任何時(shí)候都需要一套權(quán)威性的規(guī)范體系和力量來(lái)維持秩序。但從C村環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程來(lái)看，作為權(quán)威規(guī)范的法律規(guī)則卻很難發(fā)揮其應(yīng)有的激勵(lì)作用。

1.法律規(guī)則成為爭(zhēng)議解決的備選項(xiàng)。目前，在政治和法律各自的活動(dòng)領(lǐng)域及活動(dòng)原則未經(jīng)區(qū)分（分化）安排下，不存在包含確定性原則和限定性合法性聲稱的法律系統(tǒng)，事實(shí)上是多種規(guī)則并存以“備”選擇。參與競(jìng)爭(zhēng)的各方根據(jù)各自的利益選擇最適合的規(guī)則。規(guī)則能否最終適用則取決于參與方的力量。因此，鄉(xiāng)村環(huán)境治理規(guī)則隨著利益、力量的變動(dòng)而不確定。與法律過(guò)程不同的是，這里不是規(guī)則衡量，而是力量衡量。發(fā)生爭(zhēng)議是不是判斷事實(shí)為何？各方的權(quán)責(zé)是什么？哪方的行為合法？而是判斷何為公正規(guī)則，即什么樣的規(guī)則是正確的、政治上可接受的，因而是應(yīng)當(dāng)被采納的。因而在有關(guān)的社會(huì)實(shí)踐中，工作人員不是根據(jù)限定統(tǒng)一的法律規(guī)則衡量某項(xiàng)利益，而是尋找多數(shù)同意的或不會(huì)引起大范圍異議的規(guī)則。因此，越不會(huì)引發(fā)異議的環(huán)境治理活動(dòng)被先完成，而一旦面臨或可能面臨異議時(shí)，村干部，甚至基層政府均采取了不講原則的策略主義。

2.法律規(guī)則的基本立場(chǎng)不清。鄉(xiāng)村環(huán)境治理往往會(huì)與村民個(gè)體利益產(chǎn)生交集，尤其是環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)與村民的土地權(quán)益發(fā)生利益交錯(cuò)。此時(shí)，如何處理各方的土地權(quán)益爭(zhēng)議，尤其是權(quán)屬爭(zhēng)議是推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重要一環(huán)。但當(dāng)前有關(guān)處理農(nóng)村土地權(quán)屬爭(zhēng)議的法律規(guī)范存在位階不高、內(nèi)容零散、操作性不強(qiáng)的問(wèn)題，這些問(wèn)題集中反映了相關(guān)法律規(guī)則的基本立場(chǎng)不清。《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第3條明確規(guī)定了處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的基本規(guī)則，即“調(diào)查處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。從實(shí)際出發(fā)，尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)”。但相關(guān)法律制度對(duì)權(quán)屬界定的規(guī)定相當(dāng)薄弱，處理因鄉(xiāng)村環(huán)境治理而發(fā)生的土地權(quán)屬糾紛時(shí)，可依據(jù)的規(guī)范并不多?！皩?shí)際出發(fā)、尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)”三原則的內(nèi)容不夠清晰且缺少三原則之間發(fā)生沖突的順位規(guī)則。受歷史、制度、現(xiàn)實(shí)等原因影響，農(nóng)村土地管理積弊較深，權(quán)屬爭(zhēng)議復(fù)雜，自身不明晰的法律制度很難為村干部的行為選擇提供明確的激勵(lì)。從本文的案例來(lái)看，第四座公廁涉及的土地權(quán)屬爭(zhēng)議勾連了歷史和現(xiàn)實(shí)。當(dāng)?shù)卮甯刹砍姓J(rèn)原公廁建設(shè)是為全體村民，由于當(dāng)時(shí)普遍遵循個(gè)體利益絕對(duì)服從集體利益，村集體修建時(shí)確實(shí)無(wú)償占用了李家作為曬谷場(chǎng)使用的一部分宅基地。那么，“如何處理現(xiàn)實(shí)與歷史的關(guān)系？歷史是哪個(gè)時(shí)點(diǎn)的歷史？現(xiàn)實(shí)是哪個(gè)時(shí)點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)？”等問(wèn)題在糾紛處理中就顯得尤為重要。上述問(wèn)題的明確，事實(shí)上源于法律規(guī)則基本立場(chǎng)的明確。

（二）重建規(guī)則激勵(lì)的對(duì)策

在日益陌生化的鄉(xiāng)村，基于制度（系統(tǒng)）信任的普遍性規(guī)則顯得尤為重要。能夠體現(xiàn)公正形成秩序的一種國(guó)家權(quán)威的力量進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村基層組織和地方精英在靈活運(yùn)用各種規(guī)則、知識(shí)來(lái)維持社會(huì)秩序時(shí)，獲得更為強(qiáng)大的后盾力量。在引導(dǎo)和支持鄉(xiāng)村環(huán)境治理中需要建立適當(dāng)?shù)恼郊s束促使規(guī)則激勵(lì)成為治理工作的主要的強(qiáng)激勵(lì)。

1.規(guī)則型治理在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中應(yīng)占有更加重要的地位。由政府主導(dǎo)或引導(dǎo)的鄉(xiāng)村環(huán)境治理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)建立鼓勵(lì)村干部依法解決爭(zhēng)議的機(jī)制，對(duì)于因按法律程序解決爭(zhēng)議而未能按預(yù)定時(shí)間完成工作的村的建設(shè)成果予以同樣的肯定。

2.完善有關(guān)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的法律制度。在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)有關(guān)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的法律規(guī)范進(jìn)行廢改立，使之更具有操作性，加強(qiáng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理程序制度建設(shè)。明確相關(guān)規(guī)則的立場(chǎng)，尊重權(quán)屬形成歷史和權(quán)威認(rèn)定，對(duì)于過(guò)去和現(xiàn)在均以公共利益而建設(shè)的環(huán)境治理設(shè)施，以事實(shí)為依據(jù)，以維護(hù)公共利益為優(yōu)先。

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