城市軌道交通與土地的綜合開(kāi)發(fā)研究

余永林

【摘要】隨著城市的發(fā)展，城市人口數(shù)量不斷增加，一定程度上加重了生態(tài)環(huán)境尤其是交通環(huán)境的惡化。軌道交通建設(shè)改善了城市交通面貌，實(shí)現(xiàn)了土地資源的集約化利用，促進(jìn)了城市交通體系的平穩(wěn)健康發(fā)展，為城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提供了保障。在城市軌道交通建設(shè)中，將交通體系與土地資源開(kāi)發(fā)同步實(shí)施、有效銜接，由此構(gòu)建起良好的土地資源利用體系，為城市長(zhǎng)久健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】城市軌道交通;土地資源;綜合開(kāi)發(fā)

隨著城市中私家車數(shù)量的增加，城市交通擁堵逐漸成為常態(tài)，導(dǎo)致了比較嚴(yán)重的城市病問(wèn)題，不利于城市可持續(xù)健康發(fā)展。與此同時(shí)，城市的快速發(fā)展以及人口數(shù)量的增加再一次加重了城市交通負(fù)擔(dān)，而近年來(lái)在各大城市興起的軌道交通建設(shè)，為城市交通環(huán)境的改善提供了重要支撐。同時(shí)，為提升土地資源利用率，將軌道交通建設(shè)與土地綜合開(kāi)發(fā)同步進(jìn)行逐漸成為各城市發(fā)展的主要方式。

1、城市軌道交通土地綜合開(kāi)發(fā)的概念、主要模式及相互關(guān)系

1.1概念

城市軌道交通土地綜合開(kāi)發(fā)是指將城市軌道交通站點(diǎn)用地及沿線土地，結(jié)合其他利用方式（如地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、商業(yè)開(kāi)發(fā)、公共配套開(kāi)發(fā)）等進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)使用、以實(shí)現(xiàn)軌道交通用地價(jià)值最大化的一種使用方式。將軌道交通體系的建設(shè)與發(fā)展和土地的綜合利用進(jìn)行結(jié)合，充分挖掘軌道交通用地交通便利性的優(yōu)勢(shì)條件，保證城市快速發(fā)展以及提升土地利用率，突破了傳統(tǒng)交通體系建設(shè)的固態(tài)模式，對(duì)土地資源的利用模式進(jìn)行優(yōu)化。隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，軌道交通沿線的土地利用將逐漸成為交通體系建設(shè)的重要組成部分。

1.2主要模式

目前，隨著城市軌道交通土地綜合開(kāi)發(fā)工作的深入開(kāi)展，其模式也逐漸朝著多樣化的方向發(fā)展著，總的來(lái)講，其主要涵蓋著地鐵上方蓋物業(yè)、地下通道的商業(yè)開(kāi)發(fā)、地鐵沿線住宅開(kāi)發(fā)、地鐵站點(diǎn)周邊及沿線公園綠地使用等不同的模式，應(yīng)用不同的建設(shè)模式會(huì)收獲不同的效果，因此需要結(jié)合實(shí)際工程建設(shè)的需要來(lái)選擇合適的開(kāi)發(fā)模式。

1.3相互關(guān)系

軌道交通建設(shè)與軌道交通土地綜合開(kāi)發(fā)工作相互促進(jìn)、互為因果[1]。軌道交通建設(shè)為站點(diǎn)及沿線土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供了便捷的交通，促進(jìn)了沿線各類開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的價(jià)值;綜合開(kāi)發(fā)為軌道交通建設(shè)提供了穩(wěn)定、充足的出行乘坐需求，平衡了單獨(dú)進(jìn)行軌道交通建設(shè)的資金需求。

2、城市軌道交通土地綜合開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在的問(wèn)題分析

2.1軌道交通建設(shè)與土地綜合開(kāi)發(fā)相互脫節(jié)

在中心城區(qū)，受建成區(qū)交通、建筑限制，后規(guī)劃建設(shè)的軌道交通項(xiàng)目與已存在的建筑物出于成本、安全等各項(xiàng)因素考量未能有效銜接，同時(shí)，因在建成區(qū)建設(shè)軌道交通，不可避免的長(zhǎng)期占用已有道路，造成老城區(qū)常年處在封路修建狀態(tài);在建成區(qū)周邊區(qū)域，因區(qū)域環(huán)境暫不成熟等原因，規(guī)劃建設(shè)的軌道交通項(xiàng)目缺少必要的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與之配套，造成軌道交通資源的浪費(fèi)，同時(shí)后期再規(guī)劃建設(shè)開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目，很難與原軌道交通項(xiàng)目相互匹配。

2.2運(yùn)作模式、操作方式未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

目前各地有各地的軌道交通建設(shè)模式，未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。軌道交通用地范圍沒(méi)有明確，軌道交通用地中用于綜合開(kāi)發(fā)的土地，其范圍、總量、規(guī)劃條件、開(kāi)發(fā)用地的權(quán)屬取得方式等未統(tǒng)一，各地操作標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，影響了軌道交通用地開(kāi)發(fā)的質(zhì)量，未能充分發(fā)揮合理收益。

2.3軌道交通用地與綜合開(kāi)發(fā)用地權(quán)屬界定不清晰

一般軌道交通建于城市地下空間，土地綜合開(kāi)發(fā)例如地鐵上蓋物業(yè)，建設(shè)于軌道交通的垂直地上空間區(qū)域。目前的土地使用權(quán)出讓，是地上一定范圍與地下一定范圍內(nèi)的空間的綜合使用。如何合理界定地上綜合開(kāi)發(fā)用地土地使用權(quán)范圍及軌道交通用地土地使用權(quán)范圍，需要國(guó)家通過(guò)法律形式具體明確。而現(xiàn)實(shí)情況是各地政府為了便于協(xié)調(diào)地上、地下空間的綜合使用，通過(guò)政府行政規(guī)定的性質(zhì)對(duì)土地出讓范圍進(jìn)行規(guī)定，例如西安市人民政府于2019年11月22日印發(fā)《西安市軌道交通用地綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃和土地供應(yīng)暫行規(guī)定（試行）》，提出對(duì)“軌道交通用地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”根據(jù)“規(guī)劃條件分層設(shè)立、分層登記，并按水平投影坐標(biāo)、豎向高程確定權(quán)屬范圍”[2]。

2.4綜合開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不一，資源浪費(fèi)與過(guò)度開(kāi)發(fā)并存

受各地城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，軌道交通用地綜合開(kāi)發(fā)水平不一致。在一些優(yōu)質(zhì)區(qū)域的軌道交通站點(diǎn)或沿線未與綜合開(kāi)發(fā)相結(jié)合，存在資源浪費(fèi)情況;而在其他一些開(kāi)發(fā)條件相對(duì)不夠成熟的區(qū)域，又會(huì)過(guò)度規(guī)劃一些開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目，例如圍繞軌道交通站點(diǎn)規(guī)劃過(guò)量的商業(yè)等。

3、城市軌道交通體系與土地的綜合開(kāi)發(fā)建議

3.1堅(jiān)持“三同步”（同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步實(shí)施），提高規(guī)劃編制水平，軌道交通建設(shè)規(guī)劃與土地綜合開(kāi)發(fā)綜合考量、相互銜接

規(guī)劃制定時(shí)，將國(guó)土空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、軌道交通線網(wǎng)及建設(shè)規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮、同步推進(jìn)、相互銜接，建立城市軌道交通系統(tǒng)與沿線土地相互匹配的用地布局模式，將土地綜合開(kāi)發(fā)和軌道交通建設(shè)相統(tǒng)一。

3.2國(guó)家層面，通過(guò)出具統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)軌道交通土地綜合開(kāi)發(fā)進(jìn)行界定與規(guī)范

包括開(kāi)發(fā)利用形態(tài)、主要業(yè)態(tài)、功能體現(xiàn)、開(kāi)發(fā)范圍界定，哪類軌道交通用地適宜于怎樣綜合開(kāi)發(fā)、最大或者最小開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等內(nèi)容要進(jìn)行統(tǒng)一界定與規(guī)范，做好有規(guī)可循、合理利用。

3.3立法層面進(jìn)一步明確軌道交通建設(shè)用地與綜合開(kāi)發(fā)用地權(quán)屬范圍

采取合理的方式、科學(xué)的方法，將軌道站點(diǎn)、軌道交通沿線、上蓋及規(guī)劃的建筑結(jié)構(gòu)物與軌道交通主體結(jié)構(gòu)的土地使用權(quán)進(jìn)行明確界定與劃分，按照 “分層設(shè)權(quán)，分層作價(jià)，分層出讓”的方式，規(guī)定各方土地權(quán)利人享有同等合法權(quán)益。

3.4根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)、空間布局，合理確定各軌道站點(diǎn)、軌道交通沿線開(kāi)發(fā)強(qiáng)度

軌道交通建設(shè)布局及土地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，要根據(jù)城市發(fā)展水平、城市用地布局、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市人口聚集情況及消費(fèi)水平等各類因素，合理確定開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度;既要避免開(kāi)發(fā)利用不充分造成的優(yōu)質(zhì)軌道交通土地資源浪費(fèi)，又要避免過(guò)度開(kāi)發(fā)造成的項(xiàng)目閑置。

結(jié)語(yǔ)：

城市軌道交通用地具有顯著的開(kāi)發(fā)價(jià)值，但在實(shí)際使用過(guò)程中還存在各式各樣的問(wèn)題，該需要從國(guó)家層面、立法層面、規(guī)劃角度等進(jìn)一步明確責(zé)權(quán)利劃分，做到依法開(kāi)發(fā)、有序開(kāi)發(fā)、合理開(kāi)發(fā)、綜合利用;未緩解城市交通壓力、挖掘城市用地潛力、實(shí)現(xiàn)土地資源集約節(jié)約化利用持續(xù)發(fā)力。

參考文獻(xiàn)：

[1]“軌道+土地”綜合利用模式的問(wèn)題與對(duì)策探討

[2]西安市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)西安市軌道交通用地綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃和土地供應(yīng)暫行規(guī)定（試行）的通知