上海市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策(2016～2017)評估與分析

李志青 張子璇 許藝嘉

(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 200433；復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433；復(fù)旦大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433)

經(jīng)過實(shí)施五輪環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動計劃以及上海市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十二五”規(guī)劃，上海市環(huán)境保護(hù)成效顯著。但同時也面臨著挑戰(zhàn)，環(huán)境質(zhì)量總體與國家標(biāo)準(zhǔn)和市民需求仍有較大差距，污染物排放總量大、強(qiáng)度高，污染預(yù)防和治理能力仍顯不足，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的難度增大，亟待上海市推出新的政策和措施來解決。(1)《上海市環(huán)境保護(hù)局發(fā)布2016年度環(huán)境狀況公報》，上海市環(huán)保局，http://www.sepb.gov.cn/fa/cms/shhj//shhj 2143/shhj2144/2017/06/96217.htm.

上海市政府于2015年2月發(fā)布《上海市2015年～2017年環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動計劃》(“第六輪行動計劃”)以及2016年10月發(fā)布了《上海市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》(“十三五規(guī)劃”)，提出上海2016～2020年環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)以及方案，從提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)污染治理、生態(tài)空間管控、推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險防范、完善環(huán)境治理體系等六個方面描繪了美麗上海的藍(lán)圖。

為實(shí)現(xiàn)“第六輪行動計劃”及“十三五規(guī)劃”目標(biāo)，2016年至2017年間，上海市新增大量環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，新增及執(zhí)行原有政策共計181條，政策輻射面廣，在公共政策、綠色金融、排污權(quán)交易、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、配套與監(jiān)督措施方面皆有相應(yīng)的政策，構(gòu)成了頗具規(guī)模的政策體系。在這一背景下，本文將對上海近兩年(2016～2017)現(xiàn)行有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策展開評估，構(gòu)建評估體系，對新政策的制定情況以及原有政策的執(zhí)行情況進(jìn)行分析，以評價政策之得失，以期能為“十四五”期間上海環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施建言獻(xiàn)策。

一、 文獻(xiàn)綜述

縱觀現(xiàn)有的上海市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究文獻(xiàn)，大多是圍繞某一方面的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策展開。如公共財政政策方面，周晟呂等建立上海市經(jīng)濟(jì)CGE模型，得出了因排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高而產(chǎn)生的減排效果顯著的結(jié)論，并進(jìn)一步圍繞如何更好發(fā)揮排污費(fèi)政策的作用提出了相關(guān)政策建議(2)周晟呂、湯慶合、朱環(huán)、胡冬雯 ：《上海市排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的環(huán)境經(jīng)濟(jì)影響評估》， 《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2016年第4期。；又如綠色金融政策方面，楊陽和王國松通過構(gòu)建指標(biāo)體系，測度了上海綠色金融的總體發(fā)展?fàn)顩r(3)楊陽、王國松 ：《綠色金融發(fā)展水平測度——以上海為例》，《海南金融》2017年第4期。；排放權(quán)交易、綠色貿(mào)易及第三方市場建設(shè)可謂是研究熱門，賓暉(4)賓暉、范華 ：《上海碳交易試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《中國電力企業(yè)管理》2014年第5期。、竇勇(5)竇勇、孫崢 ：《上海市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)情況分析與建議》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2016年第12期。、胡靜(6)胡靜、周晟呂 ：《上海碳排放交易機(jī)制設(shè)計及實(shí)施推進(jìn)特色解析》，《上海節(jié)能》2014年第2期。、唐瑋(7)唐瑋 ：《上海碳排放交易機(jī)制建設(shè)探索與實(shí)踐》，《上海節(jié)能》2014年第3期。等人都圍繞上海碳排放交易制度設(shè)計及實(shí)施情況進(jìn)行解析和評價，并就該制度的推進(jìn)提出了各自的見解；環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策方面，王雪(8)王雪、孫紅梅 ：《上海市環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析研究》，《環(huán)境科學(xué)與管理》2014年第7期。、劉嘉(9)劉嘉、孫紅梅 ：《上海市環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技投入政策、體系和制度研究》，《環(huán)境科學(xué)與管理》2015年第5期等人研究了上海市環(huán)境產(chǎn)業(yè)投入情況，分別提出政府需要加大相關(guān)投入與設(shè)立產(chǎn)業(yè)資金保障的制度建議；圍繞環(huán)境信用與信息等配套與監(jiān)督措施展開研究的文獻(xiàn)寥寥無幾，僅有李連甲等(10)李連甲、陸書玉、宋鵬程等 ：《上海市企業(yè)環(huán)保信用制度研究》，《廣東化工》2014年第13期。對上海市企業(yè)環(huán)保信用制度的細(xì)則制定進(jìn)行的探索以及董戰(zhàn)峰等(11)董戰(zhàn)峰、於方、彭菲 ：《企業(yè)環(huán)境信息公開進(jìn)展與展望——基于江蘇省和上海市的實(shí)踐分析》，《環(huán)境保護(hù)》2010年第5期。通過對上海企業(yè)環(huán)境信息公開制度的施行進(jìn)行的研究。而對于上海市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的綜合性研究更是屈指可數(shù)，僅有7年前的一篇文章(12)龔玲玲 ：《上海環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的回顧與展望》，《上海城市發(fā)展》2012年第6期。，內(nèi)容亦止步于對政策的梳理和簡要評價，未運(yùn)用綜合方法展開深入分析。

我們認(rèn)為，通過對現(xiàn)行政策進(jìn)行系統(tǒng)研究與分析，剖析相關(guān)政策的側(cè)重與不足，將為上海市未來五年的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的制定提供方向以及奠定基礎(chǔ)。因此，本文將運(yùn)用層次分析法與內(nèi)容分析法等綜合的方法對上海市環(huán)境政策進(jìn)行總體評估與分析。

所謂層次分析法，是一種將定性與定量分析方法相結(jié)合的多目標(biāo)決策分析方法。該法的主要思想是通過將復(fù)雜問題分解為若干層次和若干因素，對兩兩指標(biāo)之間的重要程度作出比較判斷，建立矩陣，通過計算判斷矩陣的最大特征值以及對應(yīng)特征向量就可得出不同方案重要性程度的權(quán)重。(13)郭金玉、張忠彬、孫慶云 ：《層次分析法的研究與應(yīng)用》，《中國安全科學(xué)學(xué)報》2008年第5期。李文正等學(xué)者就曾采用該方法對2006～2015年陜西省城市綠色發(fā)展水平演變進(jìn)行分析。文中利用層次分析法，對四個指標(biāo)——環(huán)境宜居綠色水平、經(jīng)濟(jì)增長綠色水平、環(huán)境承載力綠色水平、環(huán)境治理綠色水平進(jìn)行賦權(quán)。(14)李文正、劉宇峰、陳玲俠 ：《2006—2015年陜西省城市綠色發(fā)展水平演變分析》，《河南科學(xué)》2017年第11期。

內(nèi)容分析法主要分為三種，即解讀式內(nèi)容分析法、實(shí)驗(yàn)式內(nèi)容分析法、計算機(jī)輔助內(nèi)容分析法。對于環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的研究，實(shí)驗(yàn)式內(nèi)容分析法最為合適，已有學(xué)者采用該方法對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策(15)王薇、劉云 ：《基于內(nèi)容分析法的我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策分析》，《科研管理》2017年第S1期。、城市節(jié)能減排政策(16)蔡凌曦、范莉莉、鮮陽紅 ：《基于內(nèi)容分析法的城市節(jié)能減排政策的分類研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2013年第12期。、環(huán)境政策分力度及協(xié)同性(17)崔松虎、鐘潔 ：《基于內(nèi)容分析法的我國環(huán)境政策力度及協(xié)同性研究》，《開發(fā)研究》2015年第5期。進(jìn)行了研究分析。實(shí)驗(yàn)式內(nèi)容分析法主要指定量內(nèi)容分析與定性內(nèi)容分析相結(jié)合的方法。定量即是計算每類內(nèi)容元素出現(xiàn)的頻率，描述明顯的內(nèi)容特征；定性即是對文本中各概念要素之間的聯(lián)系及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行描述和推理性分析。內(nèi)容分析法的具體步驟有六個 ：提出研究問題；收集文獻(xiàn)樣本；確定分析單元；制定類目系統(tǒng)；內(nèi)容編碼與統(tǒng)計；解釋與檢驗(yàn)。(18)邱均平、鄒菲 ：《關(guān)于內(nèi)容分析法的研究》，《中國圖書館學(xué)報》2004年第2期。

二、 評估方法與指標(biāo)體系

(一) 評估方法及指標(biāo)

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要指通過經(jīng)濟(jì)政策的手段來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，包括環(huán)保稅、排污權(quán)交易、綠色金融市場、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等5大類15小類，詳見表1。

表1 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分類表

我們運(yùn)用內(nèi)容分析法和層次分析法對所選的上海市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行評估。內(nèi)容分析法 ：通過確定不同的關(guān)鍵詞，收集、整理不同分類的上海市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，并對其進(jìn)行詳實(shí)的內(nèi)容分析和解讀；層次分析法 ：對評估體系中的5個一級指標(biāo)建立遞階層次結(jié)構(gòu)，定量分析上海市各類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的現(xiàn)狀。

本次評估的指標(biāo)體系由5個一級指標(biāo)組成，即 ：政策的完整性、明確性、可執(zhí)行性、協(xié)調(diào)性及成果性。一級指標(biāo)下又設(shè)14個二級指標(biāo)，分別為 ：數(shù)量、系統(tǒng)性、目標(biāo)、內(nèi)容、易理解性、獎懲機(jī)制、時間安排、執(zhí)行措施、與中央部門銜接、與其他部門銜接、與其他地方銜接、資金投入力度、人力投入力度及執(zhí)行成果。具體的指標(biāo)衡量標(biāo)準(zhǔn)的解釋說明見表2所示。

表2 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估指標(biāo)衡量標(biāo)準(zhǔn)

基于表2，筆者對14個二級指標(biāo)制定了如下的詳細(xì)打分規(guī)則(見表3)。

表3 二級指標(biāo)打分細(xì)則

(續(xù)表)

鑒于5個一級指標(biāo)對本次政策評估工作的作用不同，我們結(jié)合層次分析法對這5個一級指標(biāo)賦予了權(quán)重。通過向6位在環(huán)境科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)及法學(xué)等方面有深入研究的專家學(xué)者征詢意見，我們構(gòu)造一級指標(biāo)間兩兩比較判斷的矩陣，從而計算出每個指標(biāo)的權(quán)重，分別為 ：完整性(0.0705)、明確性(0.3136)、可執(zhí)行性(0.3698)、協(xié)調(diào)性(0.1158)和 成果性(0.1303)。

(二) 上海市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估結(jié)果

15小類的二級政策得分情況如表4所示。根據(jù)各類政策的得分情況，我們采用四分位分析法，將全部數(shù)據(jù)由大到小排列，將得分為76～100分的政策(即排列在前1/4位置的數(shù)值)劃定為“高分位”政策，將得分為51～75分的政策劃定為“中分位”政策，將得分為26～50分的政策劃定為“低分位”政策。由于沒有得分為0～25分的政策，本研究只有高、中、低三種分位，這在一定程度上反映出上海市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的良好態(tài)勢。

根據(jù)得分，處于高分位的二級政策共有3類，分別是“環(huán)境獎懲”、“環(huán)境信用和信息”及“環(huán)保稅費(fèi)征收”，分屬于“其他的配套與監(jiān)督措施”及“公共財政政策”兩大類政策。這充分肯定了上海市在獎懲明確、信息公開及完善環(huán)境類稅收方面取得的成就，同時也提示其他省市可以優(yōu)先參考此類政策成果。

處于低分位的二級政策也有3類，分別是“綠色金融產(chǎn)品的建設(shè)與創(chuàng)新”、“金融市場制度的建設(shè)與完善”及“環(huán)境資本核算”，分屬于“綠色金融政策”及“其他的配套與監(jiān)督措施”兩大類政策。這提示我們，上海市在綠色金融市場及生態(tài)環(huán)境資本核算方面存在問題。環(huán)境問題說到底是經(jīng)濟(jì)問題，是資源不充分利用的作用結(jié)果。誠然，這體現(xiàn)出上海市面臨的環(huán)境經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，但這不僅是針對上海市的，也是目前全國上下共同面臨的難題。大力發(fā)展綠色金融市場，提供滿足社會需要的綠色金融產(chǎn)品，是新時代生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。

其余9類二級政策處于中分位的位置，得分由高到低分別為 ：“產(chǎn)業(yè)扶持政策”、“產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策”、“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策”、“建立排污權(quán)有償使用和交易制度”、“第三方治理市場的建設(shè)”、“環(huán)境保護(hù)的公共投資”、“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移支付”、“綠色金融市場的鼓勵和建立”及“資源使用權(quán)市場”。其中，得分前三位的三類政策均屬于“環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策”這一大類，歸因于上海市政府在政策上扶持環(huán)保類產(chǎn)業(yè)的積極作為。與處于低分位政策類似，在中分位政策中位次落后的政策均與市場相關(guān)，反映出新時代我國不平衡不充分的發(fā)展現(xiàn)狀，一定程度上歸結(jié)于政府過度干預(yù)市場從而出現(xiàn)的政府失靈。

表4 二級分類政策得分

表5 各類政策綜合得分

三、 2016～2017年上海市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分類評估

1. 公共財政政策

2016～2017年間上海市新增及執(zhí)行原有環(huán)境公共財政政策共計55條，數(shù)量居于五大類政策之首。其中，環(huán)境保護(hù)公共投資相關(guān)政策覆蓋面較廣，完整性值得肯定，但其中部分政策缺乏具體施行細(xì)則，投資的衡量標(biāo)準(zhǔn)、資金的使用管理辦法、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及建設(shè)目標(biāo)尚不明確，給權(quán)力尋租留下空間。明確性和可執(zhí)行性有待提高，不同部門之間協(xié)作較少，跨區(qū)域間尚未在公共投資方面展開協(xié)作。協(xié)調(diào)性表現(xiàn)平平，連年增加的環(huán)保投入體現(xiàn)出數(shù)量方面的成果性較好，可惜缺乏反饋機(jī)制，未能體現(xiàn)根據(jù)前一階段所達(dá)到的效果來調(diào)整當(dāng)前階段的政策。綜合來看，成果性表現(xiàn)一般。對環(huán)保稅費(fèi)征收類政策而言，總體來說，其完整性、明確性、可執(zhí)行性均表現(xiàn)良好，有具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和操作流程指引，同國家政策、不同部門政策之間銜接良好，體現(xiàn)出較好的協(xié)調(diào)性。在四項(xiàng)指標(biāo)中的良好表現(xiàn)使得該二級分類政策在15類政策中處于高分區(qū)位。唯一的缺憾在于部分政策有效期限屆滿卻未及時頒布新政策，在成果性上有所缺失。就生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移支付政策而言，幾類主要的生態(tài)補(bǔ)償對象都有相關(guān)的規(guī)則出臺，在完整性上表現(xiàn)突出，但部分政策表述簡單，缺乏具體的目標(biāo)及執(zhí)行措施，故其明確性和可執(zhí)行性有待提高。但就其中部分施行措施明確的政策而言，如公益林生態(tài)補(bǔ)償政策的落實(shí)情況還是較為良好的。政策的更新頻率較低，未能及時根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況作出調(diào)整，成果性上仍有較大的提升空間。

2. 綠色金融政策

2016～2017年間上海市新增及執(zhí)行原有環(huán)境公共財政政策共計18條，數(shù)量最少，這與綠色金融的興起時間短有較大的關(guān)系。盡管上海較早地開始推行綠色金融政策，近年來綠色金融市場也表現(xiàn)活躍，但上海市的綠色金融政策總體來看在5類政策中得分最低。綠色金融的實(shí)踐先行于政策的推行，鼓勵綠色金融市場建設(shè)和推出綠色金融產(chǎn)品政策在完整性和明確性上尚可，綠色金融債、綠色信托、綠色租賃、綠色基金、綠色賬戶等綠色金融產(chǎn)品層出不窮，但其在可執(zhí)行性上表現(xiàn)較弱。協(xié)調(diào)性和成果性上均由于發(fā)展周期短、經(jīng)驗(yàn)不足而表現(xiàn)弱勢。金融市場的監(jiān)督與風(fēng)險防控制度更顯蒼白，在5個指標(biāo)上均處弱勢，綜合得分位于15類二級分類的末尾。雖然上海綠色金融市場當(dāng)前表現(xiàn)較好，但也暗藏危機(jī)。以綠色信貸為例，雖然其不良率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全轄區(qū)各項(xiàng)貸款不良率(19)《上海銀行業(yè)上半年不良率創(chuàng)四年新低》，搜狐網(wǎng)，2017年8月11日，http://www.sohu.com/a/163842629.，但也呈現(xiàn)出逐步上升的態(tài)勢，故風(fēng)險防控政策勢在必行。

3. 排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策

上海市在2016～2017年間有效的排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策共35條。其中，排污權(quán)交易政策體系構(gòu)建完整，政策逐年增多、目標(biāo)明確，對相關(guān)指標(biāo)定量規(guī)定清晰；對排污權(quán)交易企業(yè)資質(zhì)規(guī)定明確，有具體的時間進(jìn)度安排，可執(zhí)行性、成果性均良好；資源使用權(quán)市場政策數(shù)量較少，目錄、條件不夠清晰，明確性欠佳，相關(guān)政策的成果無從考究。相比排污權(quán)交易市場而言，成效一般，還有很大的進(jìn)步空間，尚處于低分區(qū)位；第三方治理市場建設(shè)政策的完整性與更新度相對欠缺，這與國家在這方面起步較晚有關(guān)。值得肯定的是，上海市對國家政策反應(yīng)靈敏、執(zhí)行力較強(qiáng)，成果有目共睹，諸如第三方治理市場產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的成立、碳排放交易試點(diǎn)企業(yè)名單的公布等，故該二級政策仍能處于中分區(qū)位，有良好的提升空間。

4. 環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

上海市在2016～2017年間有效的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策共42條。其中，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策在工業(yè)及部分污染行業(yè)方面的規(guī)制完整性、明確性表現(xiàn)優(yōu)異，目錄的具體細(xì)則規(guī)定翔實(shí)，但由于缺乏高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的及時更新，在成果性上仍有很大的進(jìn)步空間；產(chǎn)業(yè)扶持政策數(shù)量較多，信息較完整，內(nèi)容也較明確，集中在對企業(yè)清潔生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)秸稈利用及新能源開發(fā)與利用的政策支持與資金扶持上，但因相關(guān)工作開展得較晚，成果性還不夠明顯；產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策涵蓋面廣、政策數(shù)量多，目標(biāo)明確、內(nèi)容翔實(shí)，致力于煤電、工業(yè)和信息等產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級，但政策的可執(zhí)行性欠佳，部分政策在獎懲機(jī)制與時間安排上仍有改進(jìn)余地?？傮w而言，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行成果方面，上海市表現(xiàn)稍弱，僅能從環(huán)境數(shù)據(jù)上推測產(chǎn)業(yè)政策的成果，缺乏能直接反映“因產(chǎn)業(yè)政策而帶來的環(huán)境質(zhì)量改善”方面的數(shù)據(jù)成果，故其項(xiàng)下的三類二級政策均處于中分區(qū)位。

5. 其他的配套與監(jiān)督措施

2016～2017年間上海市新增及執(zhí)行原有的其他配套與監(jiān)督措施共計31條，綜合政策得分居于五大類政策的第二位，表現(xiàn)較好。環(huán)境資本核算屬于該類政策的弱勢區(qū)塊，僅推出了一個孤立的政策(《關(guān)于加快推進(jìn)崇明國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》)。雖然該政策包含了對自然資源核算的具體時間安排與執(zhí)行措施，但孤掌難鳴，此類政策尚有待提升。環(huán)境信用與信息、環(huán)境獎懲是15個二級分類里得分位居前列的政策。上海市推出了諸多與環(huán)境信息公開、企業(yè)信用評價、信息監(jiān)測與收集相關(guān)的政策，政策目標(biāo)、內(nèi)容和執(zhí)行措施明確，體現(xiàn)了良好的完整性、明確性和可執(zhí)行性。尤其值得一提的是，上海市還與周邊的省市展開大氣污染物的監(jiān)測及清單編制、環(huán)境信用體系建設(shè)的合作，展現(xiàn)了優(yōu)異的協(xié)調(diào)性。上海環(huán)保局的信息公開及上海企事業(yè)單位環(huán)境信息公開平臺的運(yùn)行都體現(xiàn)了該政策的優(yōu)良成果性。環(huán)境獎懲方面，上海市積極制定與國家法規(guī)相配套的文件，協(xié)調(diào)性較好，獎懲政策成體系化且各類獎懲措施清晰、明確，故完整性、明確性和可執(zhí)行性得分頗高。上海市執(zhí)法數(shù)據(jù)實(shí)時公示，且獎懲措施的不斷更新與細(xì)化體現(xiàn)了優(yōu)良的成果性。

總體而言，上海市已經(jīng)基本形成了完善的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策布局，相關(guān)政策覆蓋了所有5個大類15小類，逐步構(gòu)建了“環(huán)境保護(hù)”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”相一致的理念與環(huán)境。但是從具體的政策評估結(jié)果來看，不同類別的政策之間存在的差異較大，公共財政政策、排污權(quán)與市場交易政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策、其他的配套與監(jiān)督措施的績效水平較高，綠色金融政策則有待進(jìn)一步完善。從政策施行現(xiàn)狀來看，上海市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對財政支出的依賴性強(qiáng)，政府的環(huán)保投入逐年攀升?？傮w來看，碳排放交易市場活躍，收效良好；綠色金融市場日漸繁榮，但卻因缺乏風(fēng)險管控而危機(jī)四伏；環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況良好，可尋找下一步推進(jìn)的突破口；其他配套措施基本完善，但也存在環(huán)境資本核算缺失這一明顯短板。

四、 上海市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策展望

1. 積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅的征收工作，完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移支付制度

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年1月1日正式施行，上海市已在授權(quán)范圍內(nèi)確定了稅額標(biāo)準(zhǔn)，為環(huán)境保護(hù)稅的征收奠定了良好的基礎(chǔ)。從國家層面法律的推出到地方貫徹執(zhí)行，尚需地方出臺更加具體的政策予以細(xì)化，故上海市未來幾年內(nèi)應(yīng)盡快推出落實(shí)政策，并根據(jù)具體執(zhí)行情況中的新問題提出相關(guān)對策，以最終實(shí)現(xiàn)收費(fèi)與征稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換，促進(jìn)環(huán)境污染治理與環(huán)境狀況的改善。在2016～2017年間，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策的評估分值較低，故在未來幾年內(nèi)應(yīng)推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新以完善該制度。應(yīng)建立穩(wěn)定投入機(jī)制，全面覆蓋森林、草原、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源，完善各類資源有償使用的征收管理辦法。完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵機(jī)制，加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督與管理。

2. 建立健全綠色金融市場，完善風(fēng)險防控措施

上海市綠色金融市場實(shí)踐先行于政策，但這并不意味著市場的發(fā)展壯大不需要政策引導(dǎo)。相反，缺乏監(jiān)督與風(fēng)險防控的市場危機(jī)四伏，上海市轄區(qū)逐年升高的綠色信貸不良率證明了這一點(diǎn)。因此，上海在鼓勵綠色PPP模式發(fā)展、不斷推出綠色金融新產(chǎn)品的同時，應(yīng)構(gòu)建綠色金融風(fēng)險防范化解機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管與風(fēng)險防控，統(tǒng)一綠色項(xiàng)目的界定標(biāo)準(zhǔn)，提高企業(yè)環(huán)境信息披露要求，確保募集資金用于綠色的項(xiàng)目上。

3. 科學(xué)構(gòu)建碳排放交易機(jī)制

2016年度的碳交易履約工作雖順利完成，但所涉及的310家企業(yè)中，仍有1家晚于規(guī)定時間。這反映出企業(yè)對碳排放交易的重視度不夠，還未形成碳交易思維。在全國碳市場啟動之際，上海應(yīng)積極利用區(qū)位優(yōu)勢，鼓勵甚至要求市內(nèi)重點(diǎn)污染企業(yè)構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶寂欧沤灰讬C(jī)制(20)竇勇、孫崢 ：《上海市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)情況分析與建議》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2016年第12期。。市政府通過制定和完善相關(guān)政策，引導(dǎo)企業(yè)建立專門的碳交易管理機(jī)構(gòu)或成立碳交易工作小組等，明確工作內(nèi)容，并通過獎懲形式，定期檢查企業(yè)碳交易情況，促使污染企業(yè)把碳排放權(quán)交易制度方面的意識提高到公司發(fā)展戰(zhàn)略的高度上來。

4. 積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟良性發(fā)展

環(huán)境污染治理的投資回報周期長，環(huán)境污染問題也存在諸多不確定因素。如果環(huán)保企業(yè)長期得不到合理的回報，其參與環(huán)保行動的積極性勢必會降低。以2017年3月成立的上海市第三方環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟為例，聯(lián)盟的誕生對上海工業(yè)綠色發(fā)展具有重要意義，涉及多行業(yè)、多企業(yè)。市政府應(yīng)盡快出臺對聯(lián)盟的扶持與規(guī)制政策，保障聯(lián)盟內(nèi)企業(yè)的利益，以更好地激發(fā)企業(yè)的積極性。

5. 推進(jìn)污染損害鑒定評估及環(huán)境資源價值核算

環(huán)境資本核算在歷輪環(huán)保行動計劃中都不受重視，但資源價值核算卻為生態(tài)文明建設(shè)、有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源提供信息基礎(chǔ)、監(jiān)測預(yù)警和決策支持。故在下一輪規(guī)劃中，上海市應(yīng)推出相關(guān)政策，對崇明島、閔行區(qū)、青浦區(qū)等已被列為全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的區(qū)域進(jìn)行自然資源資產(chǎn)核算，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。此外，污染損害鑒定評估也是環(huán)境資本核算內(nèi)容之一。2018年1月1日起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，希冀在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。(21)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(中辦發(fā)〔2015〕57號)。對此，上海市應(yīng)出臺相關(guān)鼓勵與支持政策，大力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定與評估專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，盡快形成評估能力。