放松管制視角下中國自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的策略與路徑探索

潘勝文，劉 童

（華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，湖北 武漢430079）

一、引言

隨著我國邁入社會主義新時(shí)代，黨和政府明確指出，在未來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，要確保經(jīng)濟(jì)的中高速增長。我們認(rèn)為，我國未來要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的中高速增長，國有企業(yè)改革必須有新的突破，而自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)的改革則是國企改革中的關(guān)鍵。2015 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》）指出，自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)，要實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營等為主要內(nèi)容的改革，要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場化?！吨笇?dǎo)意見》明確了自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的未來方向及策略。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)（或行業(yè)）是指存在“成本劣加性”的產(chǎn)業(yè)，即該產(chǎn)業(yè)內(nèi)由單一企業(yè)壟斷生產(chǎn)所有產(chǎn)品和服務(wù)的成本小于由多個(gè)企業(yè)競爭性地生產(chǎn)所有產(chǎn)品和服務(wù)的成本之和。正是因?yàn)榇嬖谥杀镜牧蛹有?，從資源配置角度看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)采用競爭性經(jīng)營模式將不利于成本的降低、資源的節(jié)約，因而壟斷是合理的。但要確保自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)壟斷經(jīng)營，必須要有政府進(jìn)行管制來限制競爭。因此，一直以來，自然壟斷產(chǎn)業(yè)一般都是政府實(shí)施強(qiáng)管制的產(chǎn)業(yè)。但自20 世紀(jì)60 年代以來，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家對美英等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，對自然壟斷行業(yè)長期實(shí)施的政府管制不但沒有達(dá)到降低成本、節(jié)約資源的目的，相反給這些行業(yè)帶來了嚴(yán)重的內(nèi)部效率低下、腐敗等所謂的“管制失靈”問題。自20 世紀(jì)70 年代以來，隨著學(xué)術(shù)界對范圍經(jīng)濟(jì)、成本劣加性理論的進(jìn)一步認(rèn)識，放松管制理論開始在西方發(fā)達(dá)國家流行起來，各國政府也開始對自然壟斷行業(yè)實(shí)施放松管制改革。

一般認(rèn)為，自然壟斷產(chǎn)業(yè)主要包括鐵路、電信、電力、郵政、自來水、管通運(yùn)輸、民用航空等行業(yè)。在我國，這些行業(yè)的壟斷企業(yè)基本上都是國有企業(yè)。譬如，到目前為止，我國現(xiàn)有的96 家中央國有企業(yè)（簡稱“央企”）中，屬于鐵路、電信、電力、航空四個(gè)最典型的自然壟斷行業(yè)的就有31 家，占比為32.29%。

二、當(dāng)前我國自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)存在的主要問題

（一）強(qiáng)管制引致競爭環(huán)境的不公平性

盡管我國自然壟斷行業(yè)的改革取得了一定成效，但大多自然壟斷行業(yè)仍處于政府的強(qiáng)管制之下，尤其是在準(zhǔn)入方面，如企業(yè)在進(jìn)入電信、電力等自然壟斷行業(yè)時(shí)需要取得經(jīng)營許可證；同時(shí)，大多數(shù)自然壟斷行業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)長期實(shí)行政府定價(jià)，存在超強(qiáng)的價(jià)格管制。由于歷史原因，我國自然壟斷行業(yè)的壟斷企業(yè)基本上都是國有企業(yè)。自20 世紀(jì)90 年代以來，國家主動在自然壟斷領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，實(shí)施放松管制。因此，目前在我國電信、電力、鐵路、郵政等自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，非國有企業(yè)普遍存在，但由于多方面的原因，這些行業(yè)內(nèi)的壟斷企業(yè)仍然都是國有企業(yè)，行政壟斷（源自政府管制）與“所有制壟斷”（國有壟斷）高度結(jié)合的市場環(huán)境仍然沒有得到根本改善。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種“雙重壟斷”的行業(yè)競爭狀況嚴(yán)重?fù)p害了公平競爭的市場環(huán)境。這種“雙重壟斷”狀況，對于非國有經(jīng)濟(jì)體而言，是一種無法突破的進(jìn)入壁壘，意味著它們進(jìn)入這些行業(yè)的可能性基本為零。顯然，這種制度安排對于非國有經(jīng)濟(jì)體而言，是非常不公平的。這也是近年來，黨和政府將混合所有制改革作為壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革的一個(gè)重要方向的原因之所在。

（二）企業(yè)內(nèi)部效率低下

自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)效率低下問題是當(dāng)前存在的最突出的問題，主要表現(xiàn)在該領(lǐng)域內(nèi)國有企業(yè)的經(jīng)營能力差，綜合經(jīng)營管理水平較低。表1 統(tǒng)計(jì)了2018 年國有電力上市公司（指國有資本控股的上市公司）與民營電力上市公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。從表1 可以看出，民營電力上市公司的總資產(chǎn)收益率為12.20%，而央企下屬的上市公司與地方國資下屬的上市公司的總資產(chǎn)收益率分別為3.30%和7.57%，遠(yuǎn)低于民營電力上市公司的總資產(chǎn)收益率。而民營電力上市公司的總資產(chǎn)負(fù)債率為34.44%，央企下屬的上市公司與地方國資下屬的上市公司的總資產(chǎn)負(fù)債率則分別達(dá)到了66%和58.61%。從這兩組數(shù)據(jù)的對比可以看出，電力行業(yè)的國有企業(yè)不僅經(jīng)營能力較差，而且經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于民營企業(yè)。

為什么自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)的運(yùn)營效率遠(yuǎn)比不上民營企業(yè)呢？其原因可以主要從兩個(gè)方面來分析：

一是從企業(yè)層面來看。目前，我國自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)大多實(shí)行垂直一體化經(jīng)營，業(yè)務(wù)分離程度不高，且企業(yè)規(guī)模較大，由此產(chǎn)生的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率明顯較低。盡管電信、電力、民航業(yè)等自然壟斷行業(yè)于20 世紀(jì)末期完成了政企分開改革，但是改革并不徹底，具體表現(xiàn)為政府仍在通過各種途徑介入國有企業(yè)的生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)。這導(dǎo)致國有企業(yè)無法真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。此外，我國國有企業(yè)存在的多層級的集團(tuán)法人結(jié)構(gòu)，集團(tuán)套著集團(tuán)，法人套著法人，乃至現(xiàn)實(shí)中有著一級企業(yè)、二級企業(yè)、三級企業(yè)等等之說[1]（P20），這種組織管理層級過多過長導(dǎo)致的委托—代理多極化也是造成企業(yè)效率低下的內(nèi)部原因之一。

二是從行業(yè)層面看。低效率是由于自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)仍處于一定的壟斷地位。一方面，自然壟斷行業(yè)的顯著特點(diǎn)是需要巨額投資，投資回報(bào)期長，存在巨大的沉淀成本，這使得自然壟斷領(lǐng)域內(nèi)的民營企業(yè)難以生存，國有企業(yè)的壟斷經(jīng)營就具有了一定合理性。另一方面，我國自然壟斷行業(yè)兼具自然壟斷與行政壟斷屬性，受政府的管制較強(qiáng)，導(dǎo)致行業(yè)的進(jìn)入壁壘高，民營企業(yè)難以進(jìn)入。由于缺乏充足的競爭，自然壟斷行業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)沒有充足的動力提高自身的效率。此外，政府對國有企業(yè)虧損的長期補(bǔ)貼也導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量差，經(jīng)濟(jì)效率低下，整體虧損嚴(yán)重。

（三）腐敗問題嚴(yán)重

近年來，我國國有企業(yè)高層管理人員腐敗現(xiàn)象在自然壟斷領(lǐng)域尤為常見，鐵路、電信、電力等行業(yè)可以說是腐敗問題的密集區(qū)。例如，自2006 起中國鐵路業(yè)發(fā)生了四次高管嚴(yán)重腐敗事件。近年來，電信、電力、民航等自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)高層腐敗案件層出不窮。腐敗問題已成為自然壟斷領(lǐng)域內(nèi)國有企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理存在的最嚴(yán)重問題之一。

自然壟斷行業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)大都是公眾所需要的生活必需品和公共服務(wù)，其供給的穩(wěn)定性、產(chǎn)品質(zhì)量的可靠性以及企業(yè)的可信賴性必須通過政府的監(jiān)管才能得以保證。一直以來，我國自然壟斷領(lǐng)域完全由國有企業(yè)來壟斷經(jīng)營，這一局面的成因既有歷史因素，也有一部原因是政府希望國有企業(yè)在這些領(lǐng)域承擔(dān)一定的政府職能，通過犧牲一些經(jīng)濟(jì)利益來保證這些生活必需品與公共服務(wù)的穩(wěn)定和可靠供給。因此，這些領(lǐng)域的國有企業(yè)既承擔(dān)著一部分企業(yè)角色，也承擔(dān)著一部分政府職責(zé)。為此，我國許多國有企業(yè)特別是央企的高層就兼具企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人與政府官員的雙重身份。長期以來，上級黨委和政府部門直接向國有獨(dú)資公司及其重要二級企業(yè)派遣董事、董事長，甚至直接委任總經(jīng)理、副總經(jīng)理。如果從現(xiàn)代企業(yè)管理角度看，這一做法不但有政企不分的嫌疑，也使得企業(yè)內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清[1]（P23）。這種權(quán)責(zé)關(guān)系的模糊性也為國有企業(yè)高管尋租、搞腐敗創(chuàng)造了條件。

此外，近年來，盡管我國大部分自然壟斷行業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)已經(jīng)完成產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)的改革，但是，國有企業(yè)管理體制不健全、行政監(jiān)管缺失等問題仍然存在。我國自然壟斷領(lǐng)域內(nèi)國有企業(yè)管理人員的權(quán)力不僅高度集中，而且缺少有力的約束機(jī)制。權(quán)力監(jiān)管環(huán)節(jié)的薄弱，使高層管理人員行使權(quán)力時(shí)受到的限制較少，因而更容易誘發(fā)腐敗問題。

從上面的論述可以看出，我國自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)存在的主要問題都與政府長期對該領(lǐng)域?qū)嵤┑膹?qiáng)管制有著直接的關(guān)系。因此，根據(jù)當(dāng)今世界管制理論發(fā)展的趨勢與各國管制改革的潮流，我國自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的方向就是放松管制改革。實(shí)際上，從過去到將來，我國自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)改革本質(zhì)上就是政府管制改革的一部分。

三、放松管制視角下我國自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的目標(biāo)與策略

（一）“做優(yōu)做強(qiáng)做大國有資本”是自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的首要目標(biāo)

黨的十九大報(bào)告明確提出：“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失?！币虼?，未來自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)的改革，應(yīng)將重心放在國有資本的使用效率上，通過國有企業(yè)改革，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。

國有資本兼具一般的經(jīng)濟(jì)性和特殊的社會性兩個(gè)基本屬性[2]（P25），我國國有資本也不例外。這就要求我們在以“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”為目標(biāo)的改革過程中，要對國有企業(yè)的屬性加以區(qū)分，實(shí)行分類改革。國有企業(yè)分類改革是指在根據(jù)國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的不同定位和作用劃分企業(yè)類別的前提下，對國有企業(yè)實(shí)施不同的改革措施，并對其進(jìn)行分類監(jiān)管、考核和激勵(lì)。這其中最根本的內(nèi)容就是政府管制改革。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，我國國有企業(yè)被劃分為商業(yè)類和公益類兩類（具體目標(biāo)及功能定位見表2）。

表2 國有企業(yè)的分類及定位

在《指導(dǎo)意見》中，自然壟斷領(lǐng)域中的國有企業(yè)主要被歸入商業(yè)類。但這類國有企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍卻非常復(fù)雜，既存在自然壟斷性的固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)，又存在非自然壟斷性的競爭性業(yè)務(wù)。嚴(yán)格來講，固定網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)應(yīng)該歸于公益類業(yè)務(wù)范圍，由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。因此，對自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)進(jìn)行改革，不能一刀切，而應(yīng)該對其業(yè)務(wù)進(jìn)行精確分類，在堅(jiān)持網(wǎng)運(yùn)分離的前提下，針對不同的業(yè)務(wù)制訂不同的管制改革措施。

（二）放松管制是自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的總體取向

長期以來，我國自然壟斷行業(yè)都由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，因此，自然壟斷行業(yè)的改革一直是我國國有企業(yè)改革的重中之重。改革開放以來，我國對各個(gè)自然壟斷行業(yè)實(shí)施了一系列以放松管制、引入競爭為導(dǎo)向的改革，例如電信行業(yè)進(jìn)行多方位的分解重組，主動引入新的競爭主體；電力行業(yè)進(jìn)行橫縱拆分，放開了發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的政府管制，等等。盡管我國政府對自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)實(shí)施了一系列以放松管制為主要內(nèi)容的改革，但從總體上看，自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)仍處在政府的強(qiáng)管制之下，甚至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管制模式在這些領(lǐng)域仍在延續(xù)。顯然，在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)這一新時(shí)代條件下，傳統(tǒng)的管制體制已不能適應(yīng)自然壟斷行業(yè)新的管制需求，政府的“過度管制”既增加了管制的成本，加劇了管制失靈，也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的社會問題的產(chǎn)生。因此，必須改革自然壟斷行業(yè)的管制體制，要以放松管制、促進(jìn)市場競爭、提高自然壟斷行業(yè)國有資本的運(yùn)營效率為內(nèi)容，在堅(jiān)持網(wǎng)運(yùn)分離的基礎(chǔ)上，結(jié)合混合所有制改革，放寬自然壟斷行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入，使非國有資本能夠自由進(jìn)出，以此打造公平合理的競爭環(huán)境，實(shí)現(xiàn)市場的充分競爭，解決管制失靈帶來的問題。

（三）混合所有制改革是自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容

改革實(shí)踐證明，混合所有制也是國有企業(yè)改革最有效的形式之一。因此，混合所有制改革仍應(yīng)該成為未來自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容。

國有企業(yè)混合所有制改革，就是要通過產(chǎn)權(quán)改革在國有企業(yè)中引入非國有資本，實(shí)現(xiàn)民資與國資的共存，通過產(chǎn)權(quán)主體的多元化，來提升國有資本的保值增值能力。自然壟斷領(lǐng)域的混合所有制改革，從本質(zhì)上看，就是放松管制改革的一種重要表現(xiàn)形式。

混合所有制改革始終貫穿我國國有企業(yè)改革的全過程，也是我國自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的重要途徑。1999 年通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中就提出：國有大中型企業(yè)特別是優(yōu)勢企業(yè)，宜于實(shí)行股份制的，要通過上市、中外合資和企業(yè)互相參股等形式，改為股份制企業(yè)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。2017 年，政府工作報(bào)告中提出：深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐，將混合所有制改革作為自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容。

自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的首要目的是提高該領(lǐng)域國有企業(yè)的運(yùn)行效率，為企業(yè)創(chuàng)新提供充足的動力。通過混改，允許非國有資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，甚至在一個(gè)企業(yè)中共存，實(shí)現(xiàn)相關(guān)行業(yè)甚至某一企業(yè)內(nèi)部投資主體的多元化。

四、放松管制視角下我國自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的具體路徑

放松管制作為深化自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)改革的總體取向，指放寬或取消原有的管制限制，讓市場更好發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，其首要目的在于實(shí)施投資主體多元化，發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，促進(jìn)企業(yè)效率提高，減少規(guī)制成本。

長期以來，我國自然壟斷行業(yè)普遍存在著強(qiáng)管制，非國有投資主體進(jìn)入困難，自然壟斷行業(yè)幾乎由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，形成了所謂的“所有制壟斷”；另外，這些行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格也基本上由政府來定價(jià)。這些管制措施直接給該行業(yè)帶來了市場競爭的不公平與企業(yè)內(nèi)部的低效率。因此，放松管制應(yīng)從放松進(jìn)入管制與價(jià)格管制兩方面出發(fā)，根據(jù)行業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行分類放松管制改革。

自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)可分為自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)。自然壟斷性業(yè)務(wù)主要是指固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)，屬于產(chǎn)業(yè)內(nèi)的核心業(yè)務(wù)；非自然壟斷性業(yè)務(wù)是指固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的運(yùn)營業(yè)務(wù)，屬于從屬業(yè)務(wù)，不具備成本劣加性特征，理論上可以實(shí)行競爭性經(jīng)營，因而也被稱作競爭性業(yè)務(wù)。要對自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)實(shí)施放松管制改革，就要根據(jù)其所從事的業(yè)務(wù)性質(zhì)，有針對性地實(shí)施分類管制改革。

（一）自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域國有企業(yè)放松管制改革的具體路徑

自然壟斷業(yè)務(wù)主要是指自然壟斷行業(yè)內(nèi)的固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)，如電力、煤氣和自來水供應(yīng)行業(yè)中的線路、管道等輸出網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，電信業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)和鐵路業(yè)中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)等。我國典型自然壟斷行業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)主要是基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)方面的業(yè)務(wù)，也包括產(chǎn)品或服務(wù)的輸送方面的業(yè)務(wù)。

由于自然壟斷領(lǐng)域國有企業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)具有成本劣加性，且從事該業(yè)務(wù)必須初始投入巨大的沉淀成本，因而，這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域適度壟斷經(jīng)營具有一定的合理性和必要性。針對自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域的國有企業(yè)，需要在維持適度壟斷程度的基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)式的管制放松。

1.分離基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，建立專營國有公共企業(yè)

自然壟斷性業(yè)務(wù)不宜采用競爭性的經(jīng)營方式，但不是說完全不能放松進(jìn)入管制。當(dāng)前，我國不單自然壟斷業(yè)務(wù)，甚至整個(gè)自然壟斷產(chǎn)業(yè)都是由國有企業(yè)在壟斷經(jīng)營。為了解決前文所述的問題，針對自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)，首先要分離出基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，由獨(dú)立的國有企業(yè)來經(jīng)營這些業(yè)務(wù)。由于自然壟斷業(yè)務(wù)的特殊性，經(jīng)營這些業(yè)務(wù)的國有企業(yè)可以將其定位為公益性國有企業(yè)，或?qū)I的公共企業(yè)，讓其承擔(dān)更多的社會責(zé)任。因而，盈利不應(yīng)該成為該類企業(yè)的首要經(jīng)營目標(biāo)。國家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)就應(yīng)該被改造成為這類公益性國有企業(yè)，必須剝離這兩家國企中所有的類似于售電這樣的非自然壟斷業(yè)務(wù)，使其專注于輸電業(yè)務(wù)，為社會提供電力產(chǎn)品的過網(wǎng)服務(wù)，從中收取過網(wǎng)費(fèi)（價(jià)格），而這一價(jià)格由國家來直接定價(jià)。

分離基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，建立專營的國有公共企業(yè)后，如果仍延用過去的管理體制，又會導(dǎo)致前文所述的如效率低下、腐敗等問題的發(fā)生。因此，針對這類公益性的國有企業(yè)，也可以采取相應(yīng)的放松管制改革措施。

2.適度放松進(jìn)入壁壘，保證行業(yè)內(nèi)部效率

雖然專營國有公共企業(yè)將被定位為公益性國有企業(yè)，盈利不是它們的主要目標(biāo)，但也不能讓它們徹底成為長期虧損的國企。因此，這類國有企業(yè)，政府也應(yīng)該采取相關(guān)的監(jiān)管措施，來促進(jìn)其效率的提高。如，政府可以通過強(qiáng)制互聯(lián)互通，來降低行業(yè)進(jìn)入壁壘，消除沉淀成本這種競爭的障礙，適度增加該領(lǐng)域的經(jīng)營企業(yè)數(shù)量，以維持行業(yè)內(nèi)適度的競爭程度。這是有效提高該領(lǐng)域國有資本保值增值能力的一個(gè)重要途徑。

3.在保證國有資本的控制力的前提下推行混合所有制改革

我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的自然壟斷業(yè)務(wù)，大多是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的核心業(yè)務(wù)，處于關(guān)鍵性地位。早在2006 年，國資委印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》就指出：國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對控制力。2015 年，《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：引導(dǎo)國有資本更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，堅(jiān)定不移把國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，更好服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，從而再一次明確了國有資本在關(guān)鍵領(lǐng)域的重要地位。因此，自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域的國有企業(yè)管制改革，應(yīng)在保證國有資本存在一定控制力的前提下，推行與競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域形式不同的混合所有制改革。譬如，可以在保證行業(yè)內(nèi)壟斷結(jié)構(gòu)不變的情況下，通過引入民營資本進(jìn)入壟斷企業(yè)，來實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，這些既能提升國有資本的保值增值能力，又能消除“所有制壟斷”的其他弊端。2017 年開始啟動的中國聯(lián)通混改就是這一思路的成功例證。

4.實(shí)行激勵(lì)性管制，提高自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域國有企業(yè)的運(yùn)營效率

隨著管制改革的逐步推進(jìn)，激勵(lì)性管制逐漸取代傳統(tǒng)管制成為自然壟斷行業(yè)的主要管制方式。激勵(lì)性管制是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)和信息不對稱的委托—代理框架下，設(shè)計(jì)激勵(lì)方案，給予企業(yè)一定的自由裁量權(quán)[3]（P17），促進(jìn)企業(yè)降低成本、提高質(zhì)量、改善服務(wù)，誘導(dǎo)企業(yè)逐步接近社會福利最大化的管制手段。對于我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的自然壟斷性業(yè)務(wù)，采取激勵(lì)性管制也是放松管制的具體路徑之一。激勵(lì)性管制主要包括價(jià)格上限管制、特許權(quán)投標(biāo)及區(qū)域比較競爭等形式。對自然壟斷性業(yè)務(wù)采取激勵(lì)性管制，可以降低企業(yè)的交易成本，這有利于自然壟斷領(lǐng)域內(nèi)的國有企業(yè)提高產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量，提高自身的經(jīng)營效率，從而促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新能力的提升。

（二）非自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域國有企業(yè)放松管制的具體路徑

2014 年，國務(wù)院針對國有企業(yè)深化改革明確提出，要打破行業(yè)壟斷，引入競爭機(jī)制，放開自然壟斷行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)。2015 年，《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》也指出，要加快開放電力、電信、交通、天然氣、市政公用等自然壟斷行業(yè)的非自然壟斷業(yè)務(wù)。自然壟斷行業(yè)的非自然壟斷業(yè)務(wù)即競爭性業(yè)務(wù)，是指在自然壟斷領(lǐng)域，相對于壟斷業(yè)務(wù)或者專營業(yè)務(wù)而言，競爭比較充分的業(yè)務(wù)。

非自然壟斷業(yè)務(wù)的競爭狀況反映了非自然壟斷業(yè)務(wù)所處市場上企業(yè)面臨的競爭環(huán)境，是衡量企業(yè)行為和市場績效的決定性因素。經(jīng)過過去的放松管制改革，我國自然壟斷行業(yè)的非自然壟斷業(yè)務(wù)的競爭程度已有了大幅度的提高，但有些行業(yè)的改革仍非常滯后。如鐵路業(yè)雖然在近年來已經(jīng)開始啟動放松管制改革，但到目前為止，中國鐵路總公司獨(dú)霸整個(gè)行業(yè)，行業(yè)內(nèi)部競爭缺失、效率低下問題仍沒有明顯改觀。另外，我國的電信、電力、航空、郵政等自然壟斷行業(yè)不但在分離自然壟斷與非自然壟斷業(yè)務(wù)改革方面做得不夠徹底，而且在放開非自然壟斷業(yè)務(wù)方面的改革也沒有取得很好的成效。在往后的改革過程中，我們不但要進(jìn)一步推進(jìn)自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷業(yè)務(wù)的徹底分離，還要采取強(qiáng)力措施，加大對非自然壟斷業(yè)務(wù)放松管制改革的力度。

1.重組市場結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)有效競爭

目前我國不同的自然壟斷行業(yè)在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的開放程度較為不同。盡管我國電信業(yè)、民航業(yè)等部分自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)相對放開，但總體來看，我國自然壟斷行業(yè)非自然壟斷業(yè)務(wù)的市場競爭度仍比較低，仍由極少的國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。因此，自然壟斷行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的放松管制應(yīng)以重組市場結(jié)構(gòu)為先導(dǎo)，打破競爭性環(huán)節(jié)的壟斷現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)有效競爭的市場格局。面對鐵路這類仍處于高度壟斷格局中的自然壟斷行業(yè)，應(yīng)按照業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行多環(huán)節(jié)的拆分，將具有競爭性質(zhì)的鐵路運(yùn)輸服務(wù)等環(huán)節(jié)與具有自然壟斷性質(zhì)的鐵軌網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)分離開來，在公平、公正的前提下放開競爭性環(huán)節(jié)的管制，打破競爭性業(yè)務(wù)僅由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營的局面，進(jìn)行根本性的市場結(jié)構(gòu)重組。應(yīng)通過市場結(jié)構(gòu)的重組，將自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)從原來的國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橛杀姸喔鞣N所有制性質(zhì)的企業(yè)共同參與的競爭性市場結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場的有效競爭。

2.推進(jìn)競爭性環(huán)節(jié)國有企業(yè)的混合所有制改革

混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的本質(zhì)是對以非公有制經(jīng)濟(jì)為代表的市場機(jī)制的采納和吸收的過程[4]（P141）。面對我國自然壟斷領(lǐng)域競爭性環(huán)節(jié)競爭不足、國企壟斷的市場結(jié)構(gòu)沒有明顯變化的情況，可以采取進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制改革，使民營資本進(jìn)入市場，為自然壟斷行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)引入新的投資主體，從而促進(jìn)市場的有效競爭。2017 年，中國聯(lián)通（指上市公司，股票代碼：600050）聚焦公司主業(yè)、創(chuàng)新商業(yè)模式，規(guī)模發(fā)展重點(diǎn)競爭性業(yè)務(wù)，通過整體設(shè)計(jì)，積極引入境內(nèi)投資者，降低了上市公司國有股權(quán)比例，從實(shí)質(zhì)上推進(jìn)了混合所有制改革。目前聯(lián)通集團(tuán)合計(jì)持有中國聯(lián)通（上市公司）約36.67%股份，新引入戰(zhàn)略投資者持股比例約35.19%，形成了混合所有制多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)。中國聯(lián)通集團(tuán)整體層面的混改，全面提高了企業(yè)效率和競爭能力，進(jìn)一步推進(jìn)了公司的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。我們認(rèn)為，我國自然壟斷領(lǐng)域內(nèi)其他國有企業(yè)也應(yīng)參照中國聯(lián)通的混改方式，從母公司整體層面推進(jìn)企業(yè)內(nèi)競爭性業(yè)務(wù)的混合所有制改革，將部分公司股權(quán)釋放給其他國有資本和非國有資本，為企業(yè)引入新的投資主體，提升企業(yè)的競爭力。

堅(jiān)持競爭性業(yè)務(wù)的混改，在自然壟斷領(lǐng)域尤其是非自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域的國有企業(yè)內(nèi)引入非國有資本，不僅有利于激發(fā)國有資本活力，提高國有資本配置效率和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，更有利于塑造公平的市場競爭秩序，推動多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。