鐵路綜合客運(yùn)樞紐項目資金補(bǔ)助政策研究
——以淮安東站為例

□范橙 朱治邦 沈健 王敏

“十三五”期間是全面深化改革、全面建成小康社會和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期，也是各種運(yùn)輸方式集中建設(shè)、銜接成網(wǎng)的重要階段，也是綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。比如，江蘇省“十三五”期間新增鐵路通車?yán)锍碳s1449公里，規(guī)劃鐵路綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)項目46個，涌現(xiàn)出淮安東站、鹽城站、南通西站等一大批綜合客運(yùn)樞紐。

鐵路綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)投資巨大，縣級樞紐需要5億～10億元，市級樞紐20億元以上。為了更好地幫助各地推進(jìn)鐵路綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)，國家和江蘇省級都針對綜合客運(yùn)樞紐出臺了投資補(bǔ)助政策。比如，交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)《綜合客運(yùn)樞紐投資補(bǔ)助項目管理辦法》的通知（交規(guī)劃發(fā)[2015]35號）、《“十三五”綜合客運(yùn)樞紐和貨運(yùn)樞紐（物流園區(qū)）建設(shè)方案的通知》（交規(guī)劃發(fā)[2016]98號），江蘇省交通廳印發(fā)了《江蘇省鐵路綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)項目資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的通知》（蘇交計[2016]151號）、《關(guān)于報送2020年省級客貨運(yùn)場站建設(shè)專項資金申請報告的通知》（蘇交傳[2019]304號）。如何解讀好樞紐項目部補(bǔ)、省補(bǔ)資金政策，將政策融入實際的樞紐建設(shè)中去，是一個值得研究的問題。

一、部補(bǔ)項目資金補(bǔ)助政策要點

1.補(bǔ)助對象

在綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的特定節(jié)點上，將兩種及以上對外運(yùn)輸方式與城市交通的客流轉(zhuǎn)換場所在同一空間（或區(qū)域）內(nèi)集中布設(shè)，使各種運(yùn)輸方式的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備、運(yùn)輸組織、公共信息等實現(xiàn)有效銜接而形成的具有一定規(guī)模、便于換乘的一體化客運(yùn)服務(wù)系統(tǒng)。

申報項目必須已經(jīng)開工建設(shè)，同時與申報項目相銜接的鐵路場站必須較申報項目先期建設(shè)（建成或在建）。實際在申報項目過程中，往往需要提供申報項目紅線范圍內(nèi)各組成部分的施工許可證。

2.補(bǔ)助范圍

從車購稅資金中安排用于綜合客運(yùn)樞紐內(nèi)的公路客運(yùn)站場及其用地范圍內(nèi)與換乘服務(wù)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、信息化建設(shè)等的投資補(bǔ)助。

實際在樞紐的資金補(bǔ)助過程中，需要以申報項目的核算投資作為測算車購稅資金安排額度的基數(shù)，而不是樞紐總投資。申報項目核算投資范圍為：申報項目紅線范圍內(nèi)的汽車客運(yùn)站房、旅客上落客區(qū)及停車場，出租車、公交車?？奎c、停車場，并與汽車客運(yùn)站直接相銜接的換乘設(shè)施、信息系統(tǒng)等。

3.申報流程

項目單位應(yīng)按照有關(guān)要求編制投資補(bǔ)助項目申請報告，并由項目所在地交通運(yùn)輸主管部門向省級交通主管部門提交申請報告。省級交通主管部門應(yīng)按照有關(guān)要求對申請報告進(jìn)行審核，將符合條件的項目連同審核意見一并報送交通運(yùn)輸部。

項目單位編制項目申請報告有兩次機(jī)會，最終以交通運(yùn)輸部出具資金承諾函，列入投資計劃為準(zhǔn)。申報流程如圖1所示。

4.申報內(nèi)容

申請報告的編制內(nèi)容包括：項目單位的基本情況、項目建設(shè)的必要性、項目建設(shè)條件的落實情況，項目主要功能、設(shè)計能力與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項目建設(shè)方案、建設(shè)規(guī)模、實施方案、投資估算等基本情況，以及申請車購稅投資補(bǔ)助的主要理由和資金投向等內(nèi)容。

5.補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

對于一般綜合客運(yùn)樞紐，東、中、西部地區(qū)單個項目投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別為2500萬元、3000萬元、3500萬元。對于一體化銜接的綜合客運(yùn)樞紐項目，在以上標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上上浮1500萬元。對于全國性綜合交通樞紐（節(jié)點城市）中心城區(qū)內(nèi)的綜合客運(yùn)樞紐項目，在以上兩點的基礎(chǔ)上再上浮2000萬元。部對綜合客運(yùn)樞紐的補(bǔ)助資金總額占項目中公路客運(yùn)站及相關(guān)換乘設(shè)施總投資（不含用地成本）的比例最高不超過50%。

6.一體化內(nèi)涵

兩種及以上對外運(yùn)輸方式位于同一建筑體內(nèi)，或兩種及以上對外運(yùn)輸方式的主體建筑（站房、到發(fā)車位）貼臨建設(shè)，換乘功能空間直接連通。

綜合客運(yùn)樞紐應(yīng)堅持一體化規(guī)劃設(shè)計原則，鼓勵同站換乘、立體換乘。綜合客運(yùn)樞紐屬平面銜接類型時，應(yīng)有相應(yīng)的可提升便利性和舒適度的換乘設(shè)施（如自動步行道、風(fēng)雨廊等），樞紐內(nèi)各交通方式的換乘距離不宜超過300米且換乘時間控制在5分鐘以內(nèi)。對于部分特殊情況可適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)，換乘距離最大應(yīng)控制在500米以內(nèi)。

二、省補(bǔ)項目資金補(bǔ)助政策要點

1.補(bǔ)助對象

由鐵路客運(yùn)專線、城際鐵路或其他干線鐵路的鐵路客運(yùn)站與公交首末站、公路客運(yùn)站（包括旅游集散中心）、出租車蓄發(fā)區(qū)、社會停車場等有機(jī)組合形成。有條件的城市可與城市軌道站和汽車租賃設(shè)施等相結(jié)合，并同步規(guī)劃建設(shè)位于縣級及以上城市規(guī)劃區(qū)的綜合性客運(yùn)場站。鐵路綜合客運(yùn)樞紐應(yīng)按照“零換乘”的要求加強(qiáng)各種交通方式之間的銜接，方便公眾出行。

圖1 交通運(yùn)輸部樞紐項目投資補(bǔ)助申請流程

2.補(bǔ)助范圍

主要用于鐵路綜合客運(yùn)樞紐中的公交首末站、公路客運(yùn)站、出租車蓄發(fā)區(qū)、社會停車場、公共換乘設(shè)施、信息調(diào)度系統(tǒng)等交通服務(wù)功能區(qū)的建設(shè)。省際補(bǔ)助資金不超過公共服務(wù)設(shè)施工程投資的50%。

3.申報內(nèi)容

申請報告的編制內(nèi)容包括：江蘇省客貨運(yùn)場站建設(shè)項目補(bǔ)助資金申請表、項目單位基本情況、項目基本情況及功能條件、項目建設(shè)條件的落實情況、項目投資情況、項目建設(shè)進(jìn)度情況.、申請增加功能部分補(bǔ)助情況等。相比部補(bǔ)助，省補(bǔ)項目對城市和相關(guān)規(guī)劃情況說明、項目運(yùn)營單位、標(biāo)志標(biāo)識、核算投資等內(nèi)容不作要求。

4.補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)計日換乘旅客發(fā)送量大于1.5萬人次，可申請建設(shè)資金補(bǔ)助金額為2000萬元，若樞紐建設(shè)滿足一體化銜接和立體開發(fā)政策要求的增加1000萬元。

5.一體化內(nèi)涵

相關(guān)交通服務(wù)功能區(qū)與鐵路客運(yùn)站在同一個建筑體內(nèi)或者具有內(nèi)部的聯(lián)通通道。樞紐多種功能在地上、地下空間合理布局，地下空間得到充分開發(fā)利用（車輛進(jìn)出站的道路、路線立體布局，公交首末站、汽車客運(yùn)站、出租車蓄發(fā)車區(qū)、社會停車場等功能立體設(shè)置）。

汽車客運(yùn)站的設(shè)置形式：公交首末站、汽車客運(yùn)站可以聯(lián)合設(shè)置，汽車客運(yùn)站具備城鄉(xiāng)客運(yùn)功能。可以合并計算規(guī)模（即按照公交首末站+汽車客運(yùn)站（城鄉(xiāng)或旅游集散）的規(guī)模來計算補(bǔ)助資金）。

6.申請省廳資金補(bǔ)助要求

項目申報單位：市、縣交通運(yùn)輸局。申報項目應(yīng)符合城市樞紐總體規(guī)劃、五年建設(shè)規(guī)劃和三年滾動建設(shè)計劃。申報材料包括，項目前期工作審批文件（可研報告和初步設(shè)計批復(fù)文件、省廳行業(yè)審查意見），項目規(guī)劃建設(shè)許可證明材料、項目用地手續(xù)辦理材料、項目可研報告、初步設(shè)計文本等。編制年度建設(shè)計劃和三年滾動計劃。根據(jù)各項目前期工作進(jìn)展情況編制，并通過省統(tǒng)計和投資計劃信息系統(tǒng)平臺報送相關(guān)材料。

三、淮安東站綜合客運(yùn)樞紐項目資金補(bǔ)助要點

淮安東站綜合客運(yùn)樞紐項目資金申請報告（部補(bǔ)）共經(jīng)過兩次審查，其中，省交通運(yùn)輸廳審查一次，交通運(yùn)輸部委托浙江省交通規(guī)劃設(shè)計院審查一次，均一次性通過審查。淮安東站綜合客運(yùn)樞紐項目資金申請報告（省補(bǔ)）需經(jīng)過三次審查，補(bǔ)助資金分三批下達(dá)。項目在編制資金申請報告時，應(yīng)重點闡述以下項目。

1.申報項目和樞紐站區(qū)空間范圍上的區(qū)別

整個樞紐站區(qū)由牛莊路、高鐵路、丁莊路、京滬高速等圍合而成的地塊構(gòu)成，包含鐵路站、汽車客運(yùn)站、公交首末站、市政配套預(yù)留設(shè)施、有軌電車等其他交通換乘設(shè)施、廣場、預(yù)留開發(fā)用地和綠地。

申報項目總占地面積為127950.16平方米，包括樞紐一期工程，占地面積為79557.97平方米；樞紐二期工程，占地面積為48392.19平方米；市政配套預(yù)留設(shè)施工程。申報項目不能包含鐵路站場、站房部分，與淮安東站（鐵路紅線內(nèi)）是兩個各自獨立立項的項目，貼臨布設(shè)，緊密布局，共同形成具有兩種對外運(yùn)輸方式（鐵路運(yùn)輸、公路運(yùn)輸）的淮安東站綜合客運(yùn)樞紐。申報項目包含的內(nèi)容需與項目立項中內(nèi)容相一致，同時還需闡明申報項目與建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地證批復(fù)紅線間的關(guān)系。

建設(shè)用地規(guī)劃許可證用地位置為高鐵路東、丁莊路南；用地性質(zhì)為交通樞紐用地、廣場用地、公共交通場站及其配套、城市道路用地，用地為174178平方米。土地證批復(fù)用地范圍為鐵路站以西，高鐵路以東，丁莊路以南，牛莊路以北，批復(fù)用地為174178平方米。建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地證批復(fù)的紅線內(nèi)包含樞紐一期工程、二期工程和三期工程。其中，樞紐一期工程總占地為79557平方米；樞紐二期工程總占地為48392平方米；三期工程總占地為46228平方米。申報項目用地是建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地證批復(fù)的紅線的一部分。用地使用權(quán)證和建設(shè)用地規(guī)劃許可證包括了一、二、三期的用地，但三期的建設(shè)內(nèi)容不在申報項目內(nèi)。

2.申報項目和整個樞紐的功能定位有所不同

（1）綜合客運(yùn)樞紐的功能定位。集鐵路、公路、軌道交通、公交、出租及社會車輛等多種交通方式于一體的鐵路主導(dǎo)型綜合客運(yùn)樞紐，是為城市提供各種活動和服務(wù)的交通商業(yè)綜合體。申報項目區(qū)別于綜合客運(yùn)樞紐，其位于高鐵站房西側(cè)，是連接高鐵站的交通換乘中心，兼具商業(yè)、餐飲的交通商業(yè)綜合體。

（2）申報項目的發(fā)展定位：淮安東站綜合客運(yùn)樞紐的主體組成部分；淮安市重要客運(yùn)樞紐，淮安東站集疏運(yùn)配套設(shè)施。

（3）申報項目的具體服務(wù)功能包括：①強(qiáng)化公鐵聯(lián)運(yùn)模式，為淮安東站鐵路旅客提供便捷、舒適的公路集散服務(wù)。②為城際、城鄉(xiāng)間旅客交通提供對外與城市交通快速直達(dá)、中轉(zhuǎn)換乘的運(yùn)輸服務(wù)。③為淮安市居民、江蘇省內(nèi)外游客出行提供優(yōu)質(zhì)的中短途旅客公路運(yùn)輸、機(jī)場大巴、旅游集散服務(wù)。④利用現(xiàn)代化的通信信息網(wǎng)絡(luò)和管理手段，為綜合客運(yùn)樞紐提供全面的交通信息服務(wù)。

3.申報項目立項過程及相關(guān)證件數(shù)據(jù)不一致的相關(guān)說明

（1）項目立項過程?；窗矕|站綜合客運(yùn)樞紐是實行核準(zhǔn)管理的投資項目。①工可舊核準(zhǔn)批復(fù)（2017年8月19日）。項目于2017年8月19日取得了項目核準(zhǔn)批復(fù)。批復(fù)規(guī)模為179500平方米，批復(fù)總投資為15億元。②初設(shè)方案調(diào)整。初設(shè)階段相較于工可階段方案總投資浮動超過10%，需重新核準(zhǔn)。方案增加的投資部分主要有：鐵路站房設(shè)計調(diào)整引起配套設(shè)施規(guī)模變化；工可方案采用公交首末站平面布局形式，初設(shè)方案采用場站分離式的設(shè)計方案，且公交?？恐苯游挥谡厩案呒苈淇推脚_的正下方，無縫換乘；初設(shè)階段總投資還包含了市政配套預(yù)留設(shè)施。③交通主管部門行業(yè)初步設(shè)計審查。項目于2018年12月7日取得了江蘇省交通運(yùn)輸廳審查意見，提出項目按照交通運(yùn)輸部二級站標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，設(shè)計日發(fā)送量為6500人次，設(shè)計日換乘旅客發(fā)送量為37210人次（包括公交首末站、公路客運(yùn)站、市政配套設(shè)施、有軌電車日發(fā)送人次）；項目總用地為174178平米，總投資為22.9億元。④初設(shè)新核準(zhǔn)批復(fù)（2018年12月12日）。項目于2018年12月12日，重新取得了項目核準(zhǔn)批復(fù)。批復(fù)規(guī)模為255000平方米，總投資為22.9億元。主要包括：一期工程建筑面積約為186000平方米；二期工程建筑面積約為39000平方米；市政配套預(yù)留設(shè)施建筑面積約為30000平方米。

（2）相關(guān)證件數(shù)據(jù)解釋說明。①建設(shè)用地規(guī)劃許可證用地落實情況。項目建設(shè)用地規(guī)劃許可證批復(fù)用地面積為174178平方米。②國有土地不動產(chǎn)權(quán)證，批復(fù)使用面積為174178平方米。③建設(shè)工程規(guī)劃許可證批復(fù)，一期工程分兩塊批復(fù)。一期工程建設(shè)批復(fù)規(guī)模為158963平方米。一期防空地下室工程建設(shè)工程規(guī)劃許可證批復(fù)建設(shè)規(guī)模為15401平方米。兩項合計批復(fù)建設(shè)規(guī)模為174365平方米。同時，高架落客平臺下方有部分土地位于鐵路范圍內(nèi)，由于鐵路部門遲遲未辦理土地證，導(dǎo)致該部分用地沒有建設(shè)工程許可證，僅有模擬審批意見，批復(fù)建筑規(guī)模為10783平方米。綜合高架落客平臺下方的土地批復(fù)的建筑規(guī)模，三證合計批復(fù)建設(shè)規(guī)模為185149平方米。二期工程項目規(guī)劃許可證批復(fù)建設(shè)規(guī)模為40077平方米，市政配套預(yù)留設(shè)施項目正在進(jìn)行初步設(shè)計工作，核準(zhǔn)與建設(shè)工程許可證批復(fù)規(guī)模的說明。一期工程（申報項目紅線內(nèi)）兩證合計批復(fù)建設(shè)規(guī)模為174365平方米，批復(fù)時間2018年9月。核準(zhǔn)批復(fù)建設(shè)規(guī)模為186000平方米，批復(fù)時間2018年12月。2018年9—12月，設(shè)計單位對一期工程建筑方案進(jìn)行了局部調(diào)整優(yōu)化，兩者差值為11634平方米，調(diào)整6.2%。二期工程批復(fù)建設(shè)規(guī)模為40077平方米，批復(fù)時間為2018年12月。核準(zhǔn)批復(fù)建設(shè)規(guī)模為39000平方米，批復(fù)時間2018年12月。在2018年12月期間，設(shè)計單位對二期工程建筑方案也進(jìn)行了局部調(diào)整優(yōu)化，兩者差值為1077平方米，調(diào)整2.7%。

4.申報項目資金投向要點說明

相關(guān)交通配套設(shè)施總建設(shè)費用為229470萬元。其中，樞紐項目一期、二期工程建設(shè)總費用為187197萬元，市政配套設(shè)施預(yù)留工程建設(shè)費用為47217萬元。申報項目核算投資總計為35275萬元。見表1所列。在核算投資計算過程中，要扣除土地費用（含征地拆遷費）和站場內(nèi)商業(yè)設(shè)施開發(fā)費用，以及用地紅線外的設(shè)施、設(shè)備投資。

表1 申報項目核算投資

淮安東站綜合客運(yùn)樞紐項目申請補(bǔ)助資金為2500萬元，其中公路客運(yùn)站房補(bǔ)助金額為1200萬元，補(bǔ)助資金占比29.7%。其余補(bǔ)助項目見表2所列。所有補(bǔ)助資金占比均不超過核算投資的50%。

表2 申報項目補(bǔ)助資金投向

5.申報項目一體化的說明

2030年樞紐內(nèi)不同交通方式換乘，公交換乘鐵路日均為5583人，占鐵路總換乘量的15.4%；有軌電車換乘鐵路日均為6588人次，占鐵路總換乘量18.2%，合計占總換乘量的33.6%。在設(shè)計過程中，將公交上下客位直接位于高架落客平臺下方，使鐵路出站后一步換乘公交。鐵路與有軌電車換乘距離僅為216米，有軌電車站臺布設(shè)在站前廣場南側(cè)、順達(dá)路北側(cè)，可實現(xiàn)與鐵路進(jìn)出站旅客的無縫換乘。鐵路與汽車客運(yùn)站之間換乘距離為296米，主要通過地面風(fēng)雨廊進(jìn)行銜接，換乘通道寬為7.5米。同時，鐵路出站口與汽車客運(yùn)站之間也可通過地下通道進(jìn)行換乘。

四、結(jié)語

通過對政策的解讀，資金申請報告編制過程十分順利，均一次性通過部審、廳審?；窗矕|站鐵路綜合客運(yùn)樞紐項目，總投資為22.9億元，其中30%項目資本金為6.87億元，向交通運(yùn)輸部申請了2500萬元車購稅補(bǔ)助、省交通運(yùn)輸廳補(bǔ)助3000萬元，合計申請資金為5500萬元，占總資本金比例的8%。然而，淮安東站在資金補(bǔ)助過程中也略有遺憾，如地下?lián)Q乘通道設(shè)計不合理，地下主體建筑連通的換乘通道較地上風(fēng)雨廊換乘的距離更遠(yuǎn)，超過300米，被認(rèn)定為非一體化補(bǔ)助類型項目，未獲得1500萬元額外的追加補(bǔ)助。因此在后續(xù)工作過程中，編制資金補(bǔ)助報告時要掌握政策尺度，尤其是一體化內(nèi)涵，真正用好、用足資金補(bǔ)助政策，更好地推進(jìn)綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)。