“美麗中國(guó)”語境下城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移問題之淺談

姚镕波 張嬋

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移，是指當(dāng)城鎮(zhèn)產(chǎn)生大量超過自身承載能力的廢棄物后，環(huán)境主體將污染物直接或間接地轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，以防止或減少自身環(huán)境損害結(jié)果的社會(huì)行為選擇。它是農(nóng)村環(huán)境治理問題的重要一環(huán)，更是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展過程中一個(gè)亟待解決的難題。為此，本文將由城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀及制度缺陷切入，剖析城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移困境的動(dòng)因，進(jìn)而提出關(guān)于破解城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移困境的法律建議，逐步削減城鄉(xiāng)環(huán)境規(guī)制勢(shì)差，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的環(huán)境公平正義。

一、目前我國(guó)城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移狀況

我國(guó)城鎮(zhèn)化水平逐年提高，雖然近年來我國(guó)城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速率有所下降，但我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化率30%-70%的快速發(fā)展區(qū)間中，居于世界前列。同時(shí)，我國(guó)城市污染物呈爆炸式的指數(shù)型增長(zhǎng)，也在挑釁著城鎮(zhèn)的環(huán)境承載容量。而我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化水平較為落后，環(huán)境保護(hù)機(jī)制及環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制不完善，農(nóng)民受教育程度低也使得群體的環(huán)境訴求并不強(qiáng)烈。如此，在鄰避效應(yīng)的作用下，農(nóng)村地區(qū)似乎成為了城市垃圾的一個(gè)最為合理的傾瀉口。

（一）污染物的顯性轉(zhuǎn)移

污染物的顯性轉(zhuǎn)移，是將城市的生產(chǎn)生活固體廢棄物直接傾倒至農(nóng)村以緩解城市環(huán)境壓力。究其根本，是由于我國(guó)高速的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

高速的城鎮(zhèn)化使得城市的固體廢物總量居高不下，而城市垃圾的集約化、無害化、資源化處理情況并不樂觀，垃圾處理效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上垃圾產(chǎn)出速率。并且由于垃圾處理費(fèi)用較高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體更傾向于選擇直接填埋、轉(zhuǎn)移無法處理的固體廢棄物。城市向農(nóng)村移轉(zhuǎn)污染廢棄物，迫使農(nóng)村成為污染廢棄物的承接地，違反了城鄉(xiāng)之間的區(qū)際環(huán)境公平。

在城市污染物的移轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中，筆者翻閱近年國(guó)家出臺(tái)的各種相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)國(guó)家雖對(duì)城市廢棄物轉(zhuǎn)移問題有一定的關(guān)注與重視，但未能在點(diǎn)面上全方位把控違法違規(guī)轉(zhuǎn)移，多集中于工業(yè)固體廢棄物及危險(xiǎn)廢物的移轉(zhuǎn)問題，對(duì)生活垃圾的移轉(zhuǎn)規(guī)定較少。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》第四十六條第二款規(guī)定的“禁止引進(jìn)不符合我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)定的技術(shù)、設(shè)備、材料和產(chǎn)品”，關(guān)注的也僅僅是國(guó)際間的污染跨境轉(zhuǎn)移，忽視了城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的法律規(guī)制。

（二）污染的隱性轉(zhuǎn)移

污染的隱性轉(zhuǎn)移，是指城市中污染型的重工業(yè)搬遷至農(nóng)村，是污染源的移轉(zhuǎn)而帶來的深層次的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量威脅。而農(nóng)村之所以最終成為這些落后企業(yè)的承接地，也是多方共同作用的結(jié)果。第一，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱，工業(yè)化程度低，而承接工業(yè)能夠在短期內(nèi)幫助當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善農(nóng)戶生活水平。第二，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得社會(huì)的教育資源長(zhǎng)期向城市傾斜，農(nóng)戶的人均受教育程度低，可持續(xù)發(fā)展意識(shí)薄弱，對(duì)高質(zhì)量的環(huán)境意愿訴求較小，環(huán)境權(quán)利意識(shí)淡薄，即使真正遇到觸及自身切實(shí)利益的環(huán)境糾紛，也不懂維權(quán)甚至不知維權(quán)。第三，農(nóng)村地區(qū)目前缺乏透明開放的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和監(jiān)管體制，對(duì)遷入企業(yè)沒有嚴(yán)格限制，為城市工業(yè)移轉(zhuǎn)提供了便利條件。第四，農(nóng)戶對(duì)政策的影響力較小，而城鄉(xiāng)居民政策影響力的不對(duì)等是資源不能平等配置的重要原因，這使得農(nóng)村居民即使有足夠的信息和環(huán)境需求，在城市和農(nóng)村的博弈中，城市依然可以通過更強(qiáng)的政治影響力將農(nóng)村變成生活垃圾的堆放地和工業(yè)垃圾的填埋場(chǎng)。

二、城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的動(dòng)因

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移已不再是一個(gè)單純的區(qū)域性問題，正影響著整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，深入探究城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移問題背后的動(dòng)因，從根本上把握城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移問題的方向，顯得尤為重要。

（一）長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的必然結(jié)果

當(dāng)代我國(guó)在公共資源的分配上尚存在“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)、重市民輕農(nóng)民”的城鄉(xiāng)二元態(tài)勢(shì)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城市傾斜化政策，使得城鄉(xiāng)公共資源的供給嚴(yán)重不對(duì)等，城鄉(xiāng)貧富差距日益擴(kuò)大，進(jìn)一步深化了城鄉(xiāng)之間教育機(jī)制和環(huán)境監(jiān)管體制的失衡，成為城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的最大原因。

我國(guó)政府在環(huán)境規(guī)制上也存在差別待遇。第一，地方政府發(fā)展以城市為主，輕視農(nóng)村。近年來，我國(guó)逐步將生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況納入政績(jī)考核。然而，區(qū)域利益最大化是地方政府的工作目標(biāo)，若強(qiáng)制關(guān)停污染企業(yè)，勢(shì)必對(duì)區(qū)域的生產(chǎn)總值產(chǎn)生沖擊，因此地方政府往往選擇農(nóng)村地區(qū)作為犧牲品以防止區(qū)域經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。第二，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度弱。城市地區(qū)的污染監(jiān)管制度日趨嚴(yán)格，政府的執(zhí)行力較強(qiáng)。而農(nóng)村非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)眾多，布局分散，監(jiān)管執(zhí)行不到位，缺少完整的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，導(dǎo)致工業(yè)污染加劇。政府往往不直接管理農(nóng)村事務(wù)，而由村民自治委員會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)，存在著一定的自發(fā)性和滯后性。

（二）市場(chǎng)主體成本核算下的利益驅(qū)使

當(dāng)前我國(guó)城市環(huán)境壓力不容小覷，城市的垃圾處理效率難以跟進(jìn)，若要對(duì)所有的城市垃圾進(jìn)行二次處理，需要耗費(fèi)大量的人力物力，成本高昂，過程漫長(zhǎng)，即使采用焚燒的方法，垃圾處理的效率也難以與垃圾的產(chǎn)出速率持平。傳統(tǒng)的填埋方式占地空間大，城市的土地資源又珍而稀，且垃圾山存在諸多安全隱患，高昂的侵權(quán)賠償費(fèi)用也使企業(yè)望而卻步。因此，將無法處理的廢棄物直接傾倒至農(nóng)村似乎更符合企業(yè)經(jīng)濟(jì)性的成本選擇。

（三）環(huán)境規(guī)制差異的應(yīng)然結(jié)果

“城鄉(xiāng)之間污染監(jiān)管差異帶來的城鄉(xiāng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)成本勢(shì)差，是污染轉(zhuǎn)移的一個(gè)永恒動(dòng)力”。在工業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，政府往往有意識(shí)地制定環(huán)境友好的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，控制工業(yè)企業(yè)的污染排放，嚴(yán)厲打擊偷排超排行為，使企業(yè)不得不負(fù)擔(dān)必要的治污成本，倒逼企業(yè)規(guī)范排污活動(dòng)。而農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)較為薄弱，基層政府仍以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政績(jī)考核的主要內(nèi)容。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，吸引外來工業(yè)企業(yè)遷入，基層政府往往會(huì)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入要求，疏于企業(yè)排污監(jiān)管，導(dǎo)致政府的監(jiān)管制度長(zhǎng)期供給不足。此外，長(zhǎng)久以來落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也使得企業(yè)的污染治理成為空談。

并且，絕大部分農(nóng)村地區(qū)沒有形成統(tǒng)一的工業(yè)園區(qū)，企業(yè)布局分散，使得污染的集中處理和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的集中防控變得舉步維艱，而農(nóng)村地區(qū)環(huán)境監(jiān)管的長(zhǎng)期缺位，使其成為環(huán)境行政監(jiān)管的真空地帶。

在企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程中，信息公開也不盡如人意。企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意見征集對(duì)象主要集中于個(gè)別村民代表，鮮少公開召集，違反民主原則。污染企業(yè)的環(huán)境影響報(bào)告書公示也并不充分，基本限于線上公示，絕大部分村民甚至只能在廠址開始建設(shè)之后才能了解到部分信息。“環(huán)境知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平保障的組成部分”，信息公開不透明無法保證農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)，也在無形中剝奪了他們的環(huán)境選擇權(quán)，從而嚴(yán)重?fù)p害其法定的環(huán)境權(quán)利。

三、控制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移的措施

對(duì)于污染的顯性轉(zhuǎn)移，即直接傾倒行為，必須加以遏制，而對(duì)于污染的隱性轉(zhuǎn)移，即污染企業(yè)遷移問題，鑒于工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)有一定的反哺作用，應(yīng)當(dāng)在其轉(zhuǎn)型成為環(huán)境友好型工業(yè)的基礎(chǔ)上加以利用。由此，本文基于城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移中存在的現(xiàn)實(shí)問題與其背后的深刻原因，結(jié)合十九大中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出如下建議。

（一）提高環(huán)境成本以實(shí)現(xiàn)污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

1. 完善污染企業(yè)的排污制度。首先，做到源頭減量，強(qiáng)制要求污染企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，并規(guī)定排污限額，嚴(yán)格把控企業(yè)排污總量。其次，制定更嚴(yán)格、更適合農(nóng)村生態(tài)環(huán)境實(shí)際情況的企業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)，增加超標(biāo)排污企業(yè)環(huán)境成本，倒逼落后企業(yè)改變生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。再次，在對(duì)企業(yè)污染行為進(jìn)行預(yù)防和制裁的同時(shí)，也要對(duì)企業(yè)的環(huán)保行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)企業(yè)的環(huán)保動(dòng)力，形成企業(yè)自發(fā)追求環(huán)境效益的良性循環(huán)。

2. 保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公平性。提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，并且在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的審核過程中，加強(qiáng)并細(xì)化對(duì)流入方的經(jīng)營(yíng)能力及經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的審核及考查，必要時(shí)可以建立審核過程的主體責(zé)任制，保護(hù)農(nóng)村集體利益，保證農(nóng)村土地質(zhì)量。

（二）提高農(nóng)村環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度，縮小城鄉(xiāng)差異

完善監(jiān)管體系，規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入。政府應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)村環(huán)境安全，制定更為嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)準(zhǔn)入制度，在基層設(shè)置相應(yīng)行政環(huán)保監(jiān)管人員或不定期抽查鄉(xiāng)村企業(yè)，減小城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)管勢(shì)差。規(guī)定遷移企業(yè)信息公開化、透明化，尤其是排污方面，必要時(shí)企業(yè)應(yīng)定時(shí)向當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)如實(shí)進(jìn)行排污情況報(bào)告，并由村委會(huì)告知村民相關(guān)信息，保障村民的應(yīng)有的知情權(quán)及環(huán)境權(quán)利。另一方面，完善環(huán)境規(guī)劃制度，控制污染物的顯性轉(zhuǎn)移。不僅要落實(shí)政府的主體責(zé)任，完善政績(jī)考核制度，建立起生態(tài)政績(jī)終身追責(zé)制。還要，建立污染物集中管理制度，明確規(guī)定污染物處理的責(zé)任主體及方式方法，公開污染物的處理過程及去向，并制定相應(yīng)的罰則，提高污染物直接轉(zhuǎn)移的違法成本。

規(guī)范工業(yè)企業(yè)排污活動(dòng)。推動(dòng)建立規(guī)?；r(nóng)村工業(yè)園區(qū)，使工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)相互協(xié)作，資源分享，以便于污染物的集中處理和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的集中防控，降低治污成本，在不損害生態(tài)環(huán)境的前提下協(xié)助發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。