縣域初中教育資源配置績效評價研究

胡德仁， 劉 亮， 解建立， 朱云飛

(1.河北省財政廳 預算績效處，河北 石家莊 050051；2.中共河北省委黨校 經(jīng)濟學部，河北 石家莊 050061；3.河北經(jīng)貿(mào)大學 財稅學院， 河北 石家莊 050061；4.河北省財政廳 科研所，河北 石家莊 050051)

2018年中共中央、國務院發(fā)布了《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，而其中的績效評價環(huán)節(jié)是預算績效管理的重點和難點。國內(nèi)學者做了很多關(guān)于地區(qū)間義務教育績效評價的研究，但大部分研究沒有考慮到地區(qū)間生均教育支出成本差異，有一部分學者雖然考慮了生均教育成本對教育支出績效的影響[1](P178～185)[2](P99～108)，但是由于實證研究中沒有剔除地區(qū)間生均教育成本的差異，導致評價結(jié)果顯示生均教育成本高的地區(qū)效率低，因此并不能客觀反映地區(qū)間教育資源配置效率的真實水平，導致績效評價的結(jié)果有失公平。本文擬從縣域間初中生均教育成本差異的視角，根據(jù)2018年河北省教育廳教育經(jīng)費統(tǒng)計和《河北經(jīng)濟年鑒(2019)》的數(shù)據(jù)，研究河北省121個縣域間初中教育資源配置效率問題，并運用績效評價的結(jié)果分析績效差異產(chǎn)生的原因，進而提出對策建議。

一、研究方法與指標選擇

(一)研究方法

數(shù)據(jù)包絡分析法(Data Envelopment Analysis，DEA)可以通過對比“產(chǎn)出”和“投入”數(shù)據(jù)得出資源配置績效的高低，并指出支出績效不高的原因和程度，特別適合用于具有相同產(chǎn)出和相同投入類型的地區(qū)進行評價，而且能比較多投入、多產(chǎn)出的復雜系統(tǒng)。在績效評價過程中，DEA能夠計算各種投入和產(chǎn)出的權(quán)重，不需要研究者事前對各項投入與產(chǎn)出進行主觀賦權(quán)，具有很強的客觀性。本文擬采用DEA方法對河北省縣域間初中教育資源配置的效率進行評價。

(二)指標選擇

1.初中教育投入指標

初中教育的投入包括人力投入、財力投入和物力等各類資源的投入。

(1)人力資源投入指標

《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)初中教職工編制標準的通知》(中央編辦發(fā)[2014]72號)規(guī)定：“考慮實際需求，對農(nóng)村邊遠地區(qū)適當傾斜。”《河北省義務教育學校辦學基本標準(試行)》(冀教基[2011]32號)規(guī)定：“初中以相對集中、方便學生就學為原則，初級中學可以建設部分寄宿制學校?！边@兩個文件要求在教職工配備上對學生密度低的地區(qū)有所傾斜。為了消除地區(qū)間人力資源投入成本上的差異，引入生師比指數(shù)，即

某地區(qū)生師比指數(shù)=該地區(qū)實際生師比/該地區(qū)標準生師比=實際教職工數(shù)/標準教職工數(shù)。

(1)

公式(1)中的標準教職工數(shù)是指在各縣(市)教職工工作強度和效率基本相同的前提下，縣(市)教育部門提供均等化的初中教育服務所需要的教職工數(shù)，它要求考慮地區(qū)間人力資源投入成本差異。我們假設一個地區(qū)的初中教職工的數(shù)量與該地區(qū)學生密度呈負相關(guān)關(guān)系，一個地區(qū)的初中教職工的數(shù)量與學生數(shù)呈正相關(guān)關(guān)系[3](P99～107)，為此構(gòu)建如下模型。

Lntea=c+C(1)×lnstu+C(2)×lnden，

(2)

Lntea=c+C(1)×lnstu，

(3)

tea=c+C(1)×stu+C(2)×den，

(4)

其中，tea、stu、den分別代表河北省121個縣(市)初中教職工數(shù)、學生數(shù)、學生密度①，c、C(1)、C(2)為相應回歸系數(shù)。運用eviews7.0進行回歸，可以得到以下的結(jié)果。(見表1)

表1 模型(2)～(4)的回歸結(jié)果

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平下顯著。

從回歸結(jié)果看，模型(2)中學生密度和學生規(guī)模對教職工規(guī)模的影響分別在10%和1%的水平下顯著，而且線性回歸中系數(shù)符號與預期相符，擬合程度達到0.837。與模型(2)比較來看，模型(3)中僅學生規(guī)模對教職工規(guī)模的影響的擬合程度就達到0.832，模型(2)中的R2只從0.832提升到0.837，從中可以看出，學生規(guī)模對教職工規(guī)模影響遠遠大于學生密度，這與當前的教職工編制標準是吻合的。模型(2)中需要拿出4 024名教職工在121個縣(市)之間按照學生密度的高低進行再分配，占教職工總數(shù)(186 427名)的2.16%，這樣的配置兼顧了公平的原則。與模型(2)比較來看，模型(4)中的R2雖然從0.836提升到0.852，但是模型(4)中學生密度對教職工規(guī)模的影響不顯著。從三個模型的比較來看，模型(2)是最優(yōu)的，因此選擇模型(2)測算河北省121個縣(市)標準教職工的規(guī)模。

(2)財力資源投入指標

因為基本建設支出的規(guī)模不大，而且每年在地區(qū)間的變動較大，本文剔除難以進行回歸分析的基本建設支出。主要分析每年連續(xù)投入的部分，主要包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費?；诘貐^(qū)間生均教育成本差異的考慮，引入生均經(jīng)費指數(shù)，即生均經(jīng)費指數(shù)=生均教育經(jīng)費/生均教育成本。

各地區(qū)生均人員成本的測算。影響生均人員成本的因素主要有地區(qū)間學生密度的差異和地區(qū)間教職工工資性收入水平的合理差異(現(xiàn)行的教職工收入主要包括基本工資、津補貼和獎勵性補貼等三大塊)，根據(jù)公式(5)來測算各地區(qū)生均標準人員經(jīng)費。即

某地區(qū)生均人員成本=該地區(qū)標準教職工人數(shù)×該地區(qū)平均工資水平/該地區(qū)學生數(shù)。

(5)

這里之所以選擇標準教職工數(shù)而不是實際教職工人數(shù)，是因為按照標準教職工數(shù)測算生均人員成本有利于控制教職工的增長，而實際教職工數(shù)則有可能存在冗員等不合理因素。

各地區(qū)生均公用成本的測算。由于要考慮學生上學的距離，學生密度低的地區(qū)在寄宿制學校和小規(guī)模學校上學的學生比重會較高，又由于規(guī)模經(jīng)濟的原因，小規(guī)模學校的生均公用經(jīng)費相對較高，寄宿制學校為培養(yǎng)學生增加了安保、宿舍管理、食堂運營、早晚自習教學與輔導等一系列服務功能，寄宿制學校的生均公用經(jīng)費與非寄宿制學校相比相對較高。假設各地區(qū)生均公用成本與學生密度負相關(guān)，假設地區(qū)間生均公用成本最大級差為1.50。[4](P81～92)本文采用的控制公式為

(6)

其中，pi為生均公用成本系數(shù)；mdi為學生密度。

(3)物力資源投入指標

根據(jù)《河北省義務教育學校辦學基本標準(試行)》，生均校舍建筑面積(不含學生宿舍)不低于6.4平米，學生宿舍按照生均5.5平米標準建設。學生密度低的地區(qū)，寄宿生的比重相對來說會更高，需要更多的校舍來滿足學生住宿的需要，假設地區(qū)間生均校舍面積最大級差為1.20。[4](P81～92)本文采用的控制公式為

(7)

其中，ki為生均校舍面積成本系數(shù)；mdi為學生密度。

2.初中教育產(chǎn)出指標

鑒于學生質(zhì)量的數(shù)據(jù)難以獲得，本文暫假設培養(yǎng)的學生的質(zhì)量是同質(zhì)的，以在校學生數(shù)作為初中教育的產(chǎn)出。

二、績效評價結(jié)果分析

已有的研究多采用人力、財力、物力等總投入和在校生數(shù)(總產(chǎn)出)的規(guī)模報酬可變的VRS模型[5](P53～58)，我們認為值得推敲，因為一個地區(qū)的學生規(guī)模不是僅僅集中在一個學校，而是分散在若干個學校學生數(shù)的總和。本文采用投入導向型的DEA模型，研究在培養(yǎng)既定學生數(shù)量下，初中教育資源投入是否有效、是否存在投入擁擠及擁擠程度如何等問題。[6](P32～39)由于本文投入指標都是各種生均投入指數(shù)，所以產(chǎn)出的學生數(shù)都是1，因為在測算地區(qū)間生均教育成本差異時已經(jīng)考慮了規(guī)模經(jīng)濟因素，在測算地區(qū)間教育支出的效率時采用規(guī)模報酬不變的CRS模型。因此從評價結(jié)果上看，績效得分與生均投入指數(shù)呈負相關(guān)，說明我們的計算結(jié)果是科學合理的。例如績效排名前十的縣(市)各種生均投入指數(shù)的平均排名在河北省第90位(見表2)。反之，績效排名倒數(shù)前十的縣(市)的各種生均投入指數(shù)的平均排名在河北省第23位(見表3)。

表3 績效得分與各種生均投入指數(shù)的比較

一個有效的績效評價體系，績效評價的結(jié)果應該符合正態(tài)分布，統(tǒng)計上俗稱“中間大、兩頭小”的分布規(guī)律。如果我們的績效評價結(jié)果達不到正態(tài)分布的預期，績效評價的結(jié)果集中在某個分數(shù)段，很難分出績效優(yōu)劣，就會暴露出該績效考核體系的弊端。從縣(市)績效得分分布看，71.08%的縣(市)初中教育支出的績效得分在0.7～1.0之間，大體上呈正態(tài)分布的態(tài)勢，說明績效評價是科學合理的。(見表4)

一些地區(qū)初中教育資源配置績效較低的原因主要有四個方面：一是一些地區(qū)初中教育資源配置結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，造成不能有效形成產(chǎn)出。初中教育投入是人力、物力和財力的有機結(jié)合。例如安平縣、寧晉縣、威縣等地生均校舍面積有較大冗余(在河北省排第3位、4位、7位)，但是安平縣的人力資源投入不足(在河北省排第88位)，寧晉縣的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費投入不足(在河北省排第75位和第62位)，威縣的人員經(jīng)費投入不足(在河北省排第102位)，導致三縣績效排名在河北省較低，分別在河北省排第83位、101位、81位。(見表5)

表4 河北省121個縣(市)初中教育資源配置績效得分分布

二是有些地區(qū)人力資源配置上績效不高。例如，陽原縣、樂亭縣、灤縣、涿州市、沙河市等13個縣(市)生師比指數(shù)在1.20以上。陽原縣、樂亭縣、灤縣、涿州市等4個縣(市)生師比指數(shù)在1.40以上，其中，陽原縣的生師比為6.24∶1，遠遠超出國家標準13.5∶1。現(xiàn)有的預算編制是根據(jù)教師數(shù)編制人員經(jīng)費，人力資源總量上沒有考慮當前的教師數(shù)和學生數(shù)、學生布局之間是否合理，人力資源配置結(jié)構(gòu)上沒有考慮教師在城鄉(xiāng)間、校際間配置是否合理。(見表5)

表5 部分教育資源配置結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化的縣

三是有些地區(qū)財力資源配置上績效不高。一些地區(qū)出臺的獎勵性補貼過多，造成生均人員經(jīng)費指數(shù)過高。興隆縣、豐寧縣、懷來縣、盧龍縣、唐縣、阜平縣、南宮市、永清縣等8個縣(市)的生均人員經(jīng)費指數(shù)在6.0(河北省平均生均人員經(jīng)費指數(shù)為3.99)以上，這些地區(qū)生均人員經(jīng)費指數(shù)過高的原因是多方面，可能存在生師比過高(與上述的人力資源配置績效不高是一致的)、教職工收入過高(超出了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平)、退休教職工比例過高(退休教職工發(fā)放的精神文明獎、生活補助等計入人員經(jīng)費之中)等多方面的原因。本文主要詳細分析地區(qū)間教職工收入的合理差異問題。為了盡量減少可控因素，盡量體現(xiàn)地區(qū)間的價格因素，本文對于教職工的工資性收入只選取基本工資和上級財政部門批準的津補貼，各地自行出臺的獎勵性補貼暫不考慮，因為獎勵性補貼是各地自行出臺，沒有經(jīng)過上級部門的審批。一方面要建立正常的教職工收入增長機制，另一方面教職工收入的增長要和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應，對于發(fā)放的獎勵性補貼超越自身財政能力的縣(市)，上級財政部門在下一年的財政轉(zhuǎn)移支付要適當扣減其財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模并約談有關(guān)縣(市)主要領(lǐng)導。由于人員經(jīng)費具有剛性強、彈性小的特點，有些地區(qū)存在人員經(jīng)費安排過多，擠占公用經(jīng)費的現(xiàn)象。盧龍縣、大城縣、尚義縣等縣的生均人員經(jīng)費指數(shù)都在河北省前25名，而生均公用經(jīng)費指數(shù)都在河北省第75位以后，導致這些地區(qū)的績效排名在河北省98位以后。(見表6)因此，同級財政在下一年的預算安排上要按照教育資源合理有效配置的客觀比例性要求，將有限的初中教育資源投入到能增加有效供給的“短板”上。

表6 部分人員經(jīng)費和公用經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化的縣

四是有些地區(qū)物力資源配置上績效不高。一些地方?jīng)]有充分考慮當?shù)毓I(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展下生源流動的規(guī)律，形成了物力資源配置的結(jié)構(gòu)性過剩問題。初中教育資源配置過程中出現(xiàn)了決策上的失誤，造成了部分農(nóng)村地區(qū)初中教育資源的閑置。[7](P252～255)隆堯縣、饒陽縣、安平縣、永清縣、南宮市等47個縣(市)的生均校舍面積在11.9平米以上(校舍生均建筑面積(不含學生宿舍)，初級中學不低于6.4平米，學生宿舍生均建筑面積按照不低于5.5平方米，即使全部按照寄宿生來計算，生均校舍面積為11.9平米)，還有11個縣(市)的生均校舍面積在15平米以上，邢臺市的南宮市生均校舍面積甚至高達21平米，一方面隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，這些地區(qū)農(nóng)村出生的學生隨父母到城鎮(zhèn)接受初中教育，另一方面因為城鄉(xiāng)教育質(zhì)量上的差異，很多家長紛紛把孩子送到縣城念初中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中學生流失嚴重，規(guī)模越來越小，一些教學能力突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀師資也向城市流動，教育的虹吸效應導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中教育的惡性循環(huán)，導致鄉(xiāng)村的校舍面積無法得到充分的利用，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中的很多校舍資源產(chǎn)生冗余。

三、分類建立縣域初中教育資源配置的激勵和約束機制

在績效評價的基礎(chǔ)上，分析績效高低的原因，運用好績效評價的結(jié)果，分類建立初中教育資源配置的激勵和約束機制。(如圖1所示)

圖1 初中教育資源績效配置評價結(jié)果的應用流程圖

(一)對績效較低地區(qū)的激勵和約束機制

一是上級財政部門對績效低的地區(qū)要給予適當約束，要根據(jù)其績效較低的原因，上級財政部門在下一年度要適當減少績效低的地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

二是上級政府(包括財政和教育部門)要建立教育資源的調(diào)劑機制。針對縣域間的教育資源的冗余和缺口有必要建立縣域間教育資源調(diào)劑機制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育均等化。根據(jù)績效評價的結(jié)果看，有些縣(市)教育資源存在不足，而有些縣(市)教育資源存在冗余，省級和設區(qū)市政府有必要對區(qū)域內(nèi)的人力、物力資源等可流動的資源進行統(tǒng)籌安排和合理配置，以實現(xiàn)縣域間教育資源配置的均衡化。例如，在師資配置方面，由于目前實行的是“以縣為主”的管理體制，市級政府在縣域間調(diào)劑編制存在制度障礙，需要研究賦予市級政府調(diào)劑管理的權(quán)限。例如山東省出臺了以縣為主、市域調(diào)劑、省級統(tǒng)籌的鄉(xiāng)村教師補充機制，現(xiàn)有教師編制總量不足的，可在縣域事業(yè)編制總量內(nèi)調(diào)劑補充；縣域內(nèi)難以調(diào)劑的，由市級政府在事業(yè)編制總量內(nèi)調(diào)劑解決。

三是同級財政部門在下年度預算安排時對績效優(yōu)良的項目應優(yōu)先考慮；對績效差的要從嚴從緊，從源頭上控制沒有績效和低績效的財政支出。 對目前初中教育資源投入冗余嚴重的地區(qū)在后續(xù)資源配置中給予適當約束[8](P35～38)，采取一些限制性政策，減少對這些地區(qū)教育轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，適度控制教育經(jīng)費的“過度”投入，提高資源利用效率，把“底線”均衡作為初中教育投入的限制標準，同時要加大對“壘大戶”、“堆盆景”等形式主義的問責力度。筆者調(diào)研一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級中學，其建設規(guī)模和豪華程度在當?shù)乜梢哉f是“鶴立雞群”[9](P3～7)。尤其是對于不可流動教育資源的投入，例如校舍建設等，要重新科學規(guī)劃初中教育布局，避免出現(xiàn)“建成便空置”的情況。對于生師比指數(shù)有冗余的地區(qū)(如陽原縣和樂亭縣，師生比分別為1:6.24、1:8.22)，應考慮建立教師退出機制或流動機制等。

(二)對績效較高地區(qū)的激勵和約束機制

一是對績效較高的地區(qū)要給予適當獎勵，現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付政策過分強調(diào)公平，忽視了效率，主要解決區(qū)域發(fā)展不平衡，而對財政支出績效高的地區(qū)獎勵少，對自身投入努力程度高、對工作干得好的地區(qū)獎勵少。[10]二是要看縣域在辦學上是否存在擁擠效應？依據(jù)基本辦學條件，需要進一步研究是否存在擁擠效應，例如：在教師配備方面，有61個縣(市)的師生比不足1∶13.5，低于國家基本辦學標準，圍場縣、大名縣、平泉市、鹽山縣、張北縣、黃驊市、元氏縣等7個縣(市)師生比在1∶18以下，這些地區(qū)是否存在大班額的問題？尤其是學生密度低的圍場縣、平泉市、張北縣(學生密度低在河北省排100位以后，屬于地廣人稀的地區(qū))等三縣(市)的師生比在1∶18以下，這些地區(qū)的寄宿制學校按理來說需要更多的教師；在校舍配置方面，棗強縣、博野縣、臨漳縣、成安縣、雄縣、海興縣等6個縣都低于8平米。需要進一步分析這些地區(qū)是否存在擁擠效應和教育投入不足的問題，教育投入不足是自身財政能力不夠還是動力(投入努力程度)不足？省級財政有必要合理地測算出縣級政府初中教育經(jīng)費的標準需求和供給能力，并最終估計出縣級政府初中教育經(jīng)費的缺口，針對財政能力不足的縣(市)，上級財政部門在下一年的財政轉(zhuǎn)移支付安排上要加大力度，針對投入努力程度(動力)不夠的縣(市)，上級政府要加大問責的力度[11](P1～6)，督促下級財政部門在下一年的預算安排上要加大相關(guān)項目支出的下級財政部門力度。

本研究尚存在以下不足：一是因為本文的實證分析是以在校生人數(shù)為產(chǎn)出變量，沒有考慮到教育質(zhì)量的問題。二是由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的限制，本文研究中走讀生和寄宿生是放在一起研究的，一般來說寄宿生和走讀生的成本有一定的差異，有待以后分開研究。三是生均公用成本只考慮了規(guī)模因素，沒有考慮不同地區(qū)公共服務和公共品的價格因素。生均公用經(jīng)費成本系數(shù)的調(diào)整還有一定的主觀性，另外，壩上地區(qū)由于常年氣溫低，取暖費用會高，要相應增加公用經(jīng)費，沒有考慮增加這些地區(qū)的公用經(jīng)費，這些地區(qū)的排名可能會受到一定影響。四是根據(jù)學生密度的高低，對于生均校舍面積的系數(shù)調(diào)整具有一定的主觀性。這些問題有待在以后研究中進一步深化。

注 釋：

①本文相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于河北省教育廳教育經(jīng)費統(tǒng)計資料。